內涵式發展導向下加強高校國有資產管理的思考

狄 瑋 王艷青 范朝陽

(北京林業大學國有資產管理處，北京 100083)

“內涵式發展”是當前我國高等教育發展的核心理念。黨的十九大報告在“優先發展教育事業、建設教育強國”主題中明確提出要“加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展”，這是繼黨的十八大報告提出“推動高等教育內涵式發展”之后，站在新的歷史方位對高等教育“內涵式發展”做出的更加具體迫切的要求和賦予的更加重大的責任。由此可見，推動和實現高等教育內涵式發展已上升成為國家層面的高等教育改革指導理念和發展道路。“內涵式發展”本身具有非常豐富的內涵，是一種區別于外延式發展的反映或符合事物內在本質要求的發展理念和方式。基于對“內涵式發展”理念的理解，高等教育內涵式發展實質上是一種以遵循高等教育本質屬性和內在發展規律為驅動、以內部挖潛和變革為動力、以提升發展質量和效率為目的的發展模式，在形態上表現為數量、質量、規模、結構和效益的協調統一[1]。高校國有資產管理作為高等教育發展的重要內容，勢必要遵循高等教育內涵式發展要求，破除體制機制障礙和改變粗放管理模式，通過實施管理改革和內部挖潛增效等充分激發資產管理內部活力，推進國有資產管理的縱深發展，為提高辦學效益和人才培養質量提供強有力的保障。

一、內涵式發展背景下加強高校國有資產管理的必要性

優化高等教育資源配置、提高資源使用效益是實現高等教育內涵式發展面臨的重要課題。高等教育資源包括人力、財力和物質資源等[2]。高校國有資產是指保障學校正常運轉以及履行各項職能和提供公共服務所需的物質資源基礎。管好和用好高校國有資產，促進資產合理配置、使用充分、效益提升并創造價值，是高校實現內涵式發展不可或缺的途徑，更是高校“雙一流”建設的需要。所以以內涵式發展為導向成為加強高校國有資產管理的必然選擇。隨著高校內部治理改革的深化，高校國有資產管理只有通過優化內部治理結構、調整教育資源配置等，才能實現資產利用效率最大化，使有限的投入發揮更優的效益，從而為推進高校內涵式發展保駕護航[3]。

二、高校國有資產管理的現狀及存在的問題

隨著高校國有資產管理改革各項工作的深入推進，通過國有資產信息系統建設、2016年國有資產大清查、2017年“放管服”改革和2019年資產財務系統對接等工作的全面開展，大部分高校的國有資產管理基本做到了賬賬相對和賬實相符，并建立了相關的管理制度體系，為加強國有資產管理和監督奠定了扎實的基礎。然而，隨著相關政策法規的不斷完善以及高等教育事業由高速發展轉為高質量發展，對高校國有資產管理的要求越來越高，高校國有資產管理也暴露出一些問題。

(一)存量資產“家底不清”

長期以來，各高校在快速發展中積累了規模較為龐大的國有存量資產。但是，受歷史遺留問題的影響，加之資產清查盤點工作的不全面、不徹底，高校國有資產賬賬相對和賬實相符的基礎管理仍較混亂，存在固定資產賬物不符、房屋或土地的權屬不清晰、在建工程長期不轉固定資產以及無形資產未納入賬內核算等突出問題。

(二)資產運行效率不高

高校國有資產運行效率不高主要體現在3個方面：一是國有資產配置缺乏統籌規劃和相應標準。在現行財政經費投入模式下，高校往往根據各職能部門的規劃或項目規劃進行資產配置，這容易造成資產的重復配置以及配置標準的不一致。二是國有存量資產未能真正“盤活”。一些部門或相關人員為了避免因存量資產共享或調劑而產生的責任分擔和手續辦理等麻煩，將本可以共享調劑的資產束之高閣，從而造成國有資產的“無形流失”和浪費。三是部分國有資產的處置較為隨意。例如，在處置國有資產時，因論證不充分，造成資產殘值未能得到完全的挖掘。

(三)存在資產管理“信息孤島”

由于高校國有資產的形態多元化且管理需求迥異，所以資產歸口管理部門相對分散，相關的數據信息自成體系。同時，由于不同形態國有資產的數據傳遞大多經人工銜接，所以層層反饋容易造成信息“失真”以及數據的可用性不高。這難以支持對高校國有資產的運行效率和效益進行分析的需要。

高校國有資產管理存在的上述問題是由以下一些共性原因導致的。其中，高校外部原因主要包括：一是政府與高校在國有資產管理“控制”與“放權”關系的博弈中，距離“合作與自治”的理想狀態仍有差距。政府作為公共教育服務的提供者，所構建的監管和服務機制仍不完善。二是上級主管部門制定的規章制度對解決高校國有資產管理存在的部分問題的指導性和可操作性不強。高校內部原因主要包括：一是在思想根源上，固有的“重預算，輕資產”的管理理念導致從領導層到資產的直接管理者和使用者對國有資產管理的重視程度不夠、責任意識淡薄、績效觀念缺失。二是管理的責任主體缺位，“統一領導”的責任主體不明晰導致分散的“歸口管理”責任不清，以及在實際工作中形成的“誰占有、誰使用”的部門割據模式等，都使高校的國有資產管理存在職能交叉或缺位[4-5]。三是管理制度不健全，缺乏相應的獎懲機制，再加上具體管理崗位的職責不明確等，都導致難以形成暢通有效的管理流程。四是管理人員和隊伍有薄弱之處，“歸口管理”方面的資產管理人員專業性不高、能力不足，“分級負責”方面的資產管理隊伍的建設力度不夠。

三、內涵式發展導向下高校國有資產管理的發展路向

(一)找準職能定位，由“以管為主”到“治理服務”

高等教育內涵式發展的實質在于回歸高等教育本身，強調學術與教育規律得到充分的尊重和運用。這就需要以推進高校治理改革為保障，解決好兩權分離情況下委托人和受托人的監督與激勵問題，協調好高校與政府之間以及高校內部組織間的關系[6]。2017年教育部等五部門出臺的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》正是政府通過“簡政放權和優化服務”推動自身職能轉變以激發學校教學科研活力的生動體現。通過上述相關政策的落實，高校國有資產的管理效率雖已有所提高，但仍需著力于在政府與高校之間形成深度、良性的互動關系，以實現國有資產的“治理服務”。

學校和院系2個主體作用的發揮是高校內部治理和高質量發展的保障。高校的資產歸口管理部門作為中層職能部門，代表學校歸口管理國有資產，具體負責與院系協調對接資產管理工作。但是，目前高校資產管理部門在處理與院系的關系中更多發揮的是“管”的作用，而服務于學校決策和院系師生發展的保障能力卻顯不足[7]。因此，為了順應高校內涵式發展要求，在國有資產管理中的高校內部組織間的關系協調方面，資產管理部門應回歸服務與協調的職能本位，推動資產管理由以審批為主向以監督和服務為主轉變，逐步將主要精力投入到事中事后的監管以及提供優質公共服務上。

(二)轉變管理理念，由“增加投入”到“有效經營”

伴隨著國家對高等教育的教學和科研經費投入的持續增加以及高校辦學規模的逐漸擴大，高校的辦學條件不斷優化，國有資產的數量和價值量也急劇擴增。但與此同時，規模與質量、結構與效益之間的矛盾在高等教育領域也日益凸顯，僅僅從增加投入、擴大規模來謀求國有資產的發展已無法適應高校高質量發展的需求。高等教育內涵式發展的實質是以其內部諸要素有效開發為基礎提升教育發展的質量和效益。因此，高校在國有資產管理中應摒棄盲目“貪大”的思想，學習和引進企業的“經營”理念，主動思考“什么是最佳辦學規模”“什么是辦學效益的盈虧點”[8]，更多地從衡量投入與產出比例是否合理出發，協調國有資產的結構類型以及發展規模與產出質量之間的關系；按照管好總量、優化增量、盤活存量、提高質量的原則，盡可能降低辦學成本，爭取在業內競爭中獲得成本優勢和資金優勢。

(三)改變管理路徑，由“粗放管理”到“精細化管理”

在高校國有資產規模數量明顯增加的“繁華”背后，不同程度地存在著因資產配置不科學而導致的資產閑置與緊缺、富余與稀缺并存的現象。這使高校國有資產管理從整體上看存在低效粗放的情況。究其根源是因為在實際管理工作中預算管理與資產管理嚴重脫節。一方面，因缺乏對高校存量國有資產的數據分析，所以財政資金的準確分配難以獲得數據支撐，也難以做到預算對資產配置的前瞻性管理；另一方面，由于高校國有資產具有公共屬性以及財政預算撥款具有無償性，所以資產管理的內在動力不足；再加上管理效果未與管理者利益掛鉤，所以外部制約乏力[9]。因此，高校的國有資產管理可以引入資產管理績效評價體系，為實現資產管理與財務管理有效結合建立橋梁和紐帶。建立以提高資產效能為核心目標、以健全績效評價體系為支撐、以完善評價機制和流程為保障的國有資產管理績效評價體系，可以以外部約束激發內在動力，并逐漸形成實施資產精細化管理的內在需求，從而最終推動高校國有資產管理取得突破性進展。

(四)突破管理形態，由“相對封閉”到“開放透明”

內涵式發展雖然是以內部因素作為動能以激發高校科學發展的活力，但并不意味著要將高等教育與社會隔離。相對于傳統的教育活動，現代高等教育與社會的關系更加直接、緊密，承載著經濟社會發展和社會公眾的諸多期望。因此，高校應突破相對封閉的辦學格局，及時公布資產信息及其使用效益情況，接受社會公眾的監督，滿足公眾對財政撥款投入產出效率的關切，逐步由單位利益最優向社會福利最大化拓展；同時，適當引入獨立的第三方參與管理，在提高資產管理專業化水平的同時，加強國有資產使用效益的監督、評估、審計，確保資產管理的公平、公正、公開。此外，在履行公共受托責任的同時，面對日益激烈的市場競爭，高校應不斷提升核心競爭力和社會影響力，在市場競爭中爭取更多的辦學資源，以多元化方式滿足高校生存發展對教育資源的巨大需求[10]。

(五)優化管理配置，由“條塊分割”到“統籌共享”

目前高校國有資產管理采取的按照資產形態進行歸口管理的模式雖然在實踐中發揮了重要作用，但也存在管理職能分散、管理信息閉塞、多頭管理以及相互推諉扯皮等副作用。由于高校國有資產在基層院系的配置常取決于院系的主動性和領導的影響力，同時各部門的單位本位主義較嚴重，所以形成了各自為政或條塊分割的資產管理局面，限制了資產的整合利用。這不利于充分發揮各類資產的效能。而內涵式發展在資源管理配置上的體現，更多的是追求“物盡其用”的充分性。因此，首先，高校應在統籌的基礎上重塑資產管理組織體系，打破部門壁壘，促進職能結構趨于扁平化，建立職能橫向溝通與協調的機制，提升資產管理部門的工作效率。其次，高校上級主管部門應帶頭創造條件推動資產跨主管部門共享共用和調劑，破除教育、科技、文化、醫療衛生與社會之間的阻隔；同時，要求高校自身切實擔負起在內部實現資產共享共用的責任，建立資產共享共用和調劑的機制，通過信息公開和經濟杠桿理論促進資產向著保障辦學效益最大化的方向合理流動[11]。

四、內涵式發展導向下加強高校國有資產管理的建議

針對當前高校國有資產管理存在的普遍性問題，遵循高校國有資產管理的發展路向，以內涵式發展為導向，在“補短板”和“內革新”雙方向同時發力，從意識先導、基礎保障、績效路徑和信息手段等方面提出加強高校國有資產管理的幾點建議。

(一)以強化資產管理服務意識為先導

提高思想認識，認清加強國有資產管理對推進高校內涵式發展的重要意義，是實現高校國有資產高質量發展的重要前提。因此，高校的國有資產使用和監管應著重強化“四個意識”，即產權意識、服務意識、成本意識和效率意識。首先，應進一步增強高校的國有資產產權“公有”意識，明確界定高校作為國有資產代理人依法享有的占用或使用資產的權利和擔負的責任范圍，并加強風險教育和管理。其次，突出高校資產管理部門的服務職能，以服務院系和師生為導向加強服務意識的培養；建立與基層院系的聯系制度，真正做到“沉下去、多傾聽”，以服務的專業性和師生的滿意度作為評價資產管理崗位工作的重要依據。最后，促進資產管理者和使用者陳舊思維的更新與變革，提倡厲行節約，牢固樹立“過緊日子”的思想；同時，更加關注經費投入與產出的比例以及資產使用效益，營造重視資產配置效率和使用效益的氛圍。

(二)以夯實資產管理運行基礎為保障

1.健全規章制度體系

制度是對內部管理組織關系的規制，最終目的是保障資產管理活動效率的提高。高校國有資產管理規章制度體系包括規范統一的國有資產管理辦法以及與之相配套的具體的規章制度，旨在由點及面地指導資產管理各項工作的開展。因此，以內涵式發展為導向制定高校國有資產管理辦法，首先應在明確學校共同目標和利益的基礎上，切實加強“統一領導”的統籌治理和監督協調作用；其次應進一步明晰權責邊界，合理定位各管理部門的職能，強化“歸口管理”的相互制約和促進作用；最后應理順管理流程，下移管理重心，彰顯基層院系在資產配置中的主體地位，從而最終促進資產管理由行政范式向契約范式轉變。

此外，健全高校國有資產管理系統化規章制度的重點應放在2個方面：一是制定強化資產配置環節的管理辦法，明確資產配置標準；二是強化在建工程、對外投資和無形資產等資產類型的管理制度建設。

2.提高資產數據質量

大數據時代強調用數據“說話”，以高質量的數據分析服務科學決策。所以高校國有資產數據的真實性、準確性、完整性是資產管理科學決策部署以及促進國有資產良性可持續發展的根基。而提高資產數據質量的實質就是要做到賬賬、賬表、賬卡和賬實相符。2017年行政事業單位資產年度報告制度的建立是提高國有資產信息質量和應用水平、夯實管理數據基礎的重要手段。因此，高校應以資產年度報告制度的要求為指導，在做好財務管理和會計核算的基礎上，切實落實好各類資產的盤點任務，著力解決賬實不符等突出問題，據實調整資產賬目，完善資產卡片數據，摸清學校資產底數；同時，在日常管理中，應加強資產卡片登記管理，維護好資產基礎數據信息，建立資產管理與財務管理實時對賬機制，確保數據動態匹配。

3.強化管理隊伍建設

建立高素質資產管理隊伍是充分發揮資產效能、推進高校內涵式發展的重要組織保障。因此，高校應對資產管理隊伍建設予以高度重視，在各職能部門和院系配備相對穩定的責任心強的單位資產管理員，并明確資產管理崗位的工作要求；定期對資產管理隊伍開展培訓，聘請業內專家進行專業化指導，特別是要加強政策宣講和技術培訓；除了制定獎懲分明的資產管理員工作考核制度之外，對基層單位資產管理工作也應開展全面的績效考評，建立與考評結果掛鉤的單位獎懲機制[12]；適時引進具有物聯網、大數據分析等相關經驗的專業技術人才，培養兼具管理理念、專業知識和技術才能的復合型資產管理人才，打造一支政策理論扎實、服務意識強、專業水平高且技術精湛的結構合理的資產管理隊伍，形成“人人管資產”的良好管理氛圍。

(三)以建立資產績效評價機制為路徑

開展資產績效評價是實現預算管理與資產管理相結合、及時發現并聚焦管理問題、促進高校形成自我約束和動態調整優化機制的重要路徑。因此，高校應以合理設計績效指標為突破口建立國有資產管理績效評價機制。首先，應確保設計的績效指標與高校推進內涵式發展的目標相一致，在強調體現國有資產管理共性的同時，突出高校占有、使用國有資產提供公共服務或公共產品的效率和質量的評價，重點關注資產對高等教育內涵式發展中人才培養、科學研究和社會服務等產生的效益和保障效果。其次，采用“層次分析法”設立三級績效指標體系。其中，一級指標的設計應充分體現高校國有資產的績效目標，通常包括管理機制、管理效率、管理效益和管理效果等4類核心內容；二級指標是構成一級指標的分項支撐；三級指標的設計是根據各單位和所管理資產的差異性進行的具體化和細化[13]。

此外，高校國有資產管理績效評價實際上是國家財政支出績效評價的有效延伸和補充，單就評價結果本身而言是沒有實際意義的，所以必須與預算安排、財務管理、信息公開、監督問責以及政府治理改革等有機結合，才能真正發揮其引導和調整作用。即以評促改，分步驟、分層次、分類別逐步推進高校國有資產管理整合資源、優化結構、協調關系、激發活力，從而形成適應內涵式發展的國有資產良性運行機制。

(四)以構建信息互通共享渠道為手段

信息化建設是構建信息互通共享渠道的抓手，也是實現國有資產管理高效運行的手段。可以說，信息化建設的滯后和功能缺失必然會制約國有資產管理的整體發展。經過數年的建設，我國高校的資產管理信息化正由“網絡版”階段向“集成平臺”階段邁進。資產管理信息化“集成平臺”建設，是指在資產全生命周期理論指導下，由上級主管部門、教師用戶、管理者和供應商等角色共同參與，利用集成度和智慧化程度高的互聯網平臺，整合資產采購、管理、服務和監管等多項職能[14]。其核心內容是采取設立中間數據庫等方式，對接采購、財務、人事、資產管理和監管等多個核心業務系統，實現上下連通、多方聯動、數據互通共用。因此，為了確保資產管理集成平臺的應用價值和持續迭代能力，使之更好地服務于高校高質量發展的目標，高校在資產管理信息化“集成平臺”建設中，應遵循國家相關數據標準、暢通業務辦理流程、強化部門協同效率、提高便捷服務水平，以信息流貫穿各類資產管理的業務流、實物流和資金流，推動資產管理由多頭分散轉向集中整合、由行政管理轉向服務協同、由數據報表轉向支持決策。

面對資產配置不合理、部分資產緊缺等問題，從全局最優出發促進資產共享共用和調劑顯得尤為重要。因此，高校要根據自身發展需要，結合實際，以“專管共用、有償使用；優先校內，服務社會”為總原則，創建和完善大型儀器設備或公用房共享共用平臺，并實行校、院、實驗室三級管理，兼顧學科建設、教學、科學研究和社會服務，從而解決資源盲目占用、效率不均、調控失效、管理碎片等問題；從大型精密儀器設備入手，充分論證大型儀器設備的性能和通用性，同時加強高校之間、高校與企業和科研院所之間以及高校內部各學科之間的橫向聯動，創設儀器設備專業化協會，從而實現大型儀器設備資源的有效集成整合和利用[15-16]。

總之，實現高等教育內涵式發展是新形勢下黨中央對高等教育發展方向和實踐路徑做出的頂層設計規劃，在實現“中國夢”的進程中發揮著重要作用。在推進高校內涵式發展的過程中，國有資產作為教育資源中的基礎物質資源，不僅面臨著內涵式發展導向下轉變發展路向的需求，而且長期以來面臨著管理基礎薄弱等問題，所以其發展迫在眉睫也任重道遠。因此，高校需通過提升管理意識、夯實資產運行基礎、開展資產管理績效評價和信息互通共享，建立國有資產科學動態管理機制，不斷優化資產配置、提高資產使用效益，為高校內涵式發展的穩步推進提供保障。