積極政府視角下山東省農村基層社會治理創新路徑研究

吳 春

（中共濟南市委黨校，山東 濟南 250100）

加強和創新農村基層社會治理是實現鄉村全面振興的重要內容，同時也是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節，2022年1月習近平總書記指出，“要夯實鄉村治理這個根基”，并進一步指出，要實施“切實有效措施，強化農村基層黨組織領導作用。”加強和創新農村基層社會治理是一項重要而緊迫的時代課題。

在農村基層社會治理中，政府承擔著提供公共服務、管理公共事務、推動經濟發展、滿足群眾公共需求等各種任務和職責，是農村基層社會治理創新的關鍵參與主體，基于積極政府的理論視角，從角色定位、行動特征、行動目標等方面探討政府角色定位、創新農村基層社會治理具有重要意義。

一、積極政府與農村基層社會治理創新

（一）積極政府的特征分析

從政府行為的主動性角度出發，可將政府分為“積極政府”和“消極政府”。亞當·斯密是“消極政府”范式的主張者，在政府和市場的關系中，亞當·斯密強調市場“看不見的手”的作用，而政府是“守夜人”，認為“管得最少的政府就是最好的政府”，主張發揮最低限度的政府職能。與“消極政府”主張不同，“積極政府”范式主張政府在經濟社會發展過程中扮演積極行動者的角色，比如第二次世界大戰之后，美國奉行凱恩斯主義，凱恩斯主義奉行的是政府實施擴張性的經濟政策，增加需求，以此來促進經濟的增長。不同于“消極政府”，“積極政府”理念賦予政府諸多主動性與能動性，地方政府活力得以激發。

積極政府具有以下特征：一是在職能職責方面，積極政府主張維護社會秩序是政府的重要職能，同時，也主張要主動有效地服務政治、經濟、社會發展，積極政府應主動地維護群眾根本利益，從而促進社會經濟發展的良性可持續性運作。二是在行為方式方面，積極政府具有極強的主動性、能動性、高效性，政府應積極發揮主動性為人民服務，積極推行政府創新，實現政府職責。三是在回應需求方面，積極政府主張增強與其他主體互動，積極回應社會需求，要激發和調動公眾、社會的積極性。

（二）積極政府參與農村基層社會治理的角色定位

十八大以來我國改革進入深水區，農村各項重大改革不斷全面深入推進，在農村基層社會治理中，不穩定因素交織疊加，不確定性、偶然性、突發性情況增多，不同主體間利益關系更加復雜；為化解基層矛盾，滿足人民日益增長的美好生活需要勢在必行，通過基層政府積極引導，加強和創新農村基層社會治理，吸納多元主體共同參與社會治理，形成治理合力。以積極政府為視角，政府主導既要主動高效地參與農村基層社會治理，又要避免超越邊界，過度干預，造成負面后果。積極政府參與農村基層社會治理要做好以下角色定位：一是明確目標，政府主導農村基層社會治理的出發點是更好地滿足人民群眾公共需求，切實維護和實現群眾根本利益，維護社會和諧與穩定。二是注重職責邊界，政府在農村基層社會治理中職責定位清晰，其行動是合法合規的，是在遵守憲法、法律及相關規定的情況下對農村基層社會進行的治理，要注重職責邊界，其行為既注重自我約束，也要接受其他主體的監督。三是注重“四性”行為特征，所謂“四性”是指積極政府在主導農村基層社會治理中的行為具有主動性、合理性、預防性和高效性，積極政府對農村基層社會需求要積極響應，發揮能動性；政府行為要師出有名，合理合法；對可能出現的矛盾糾紛要及時干預，將負面影響降低最低；要與其他主體合作配合，既有效率又具效果。

（三）積極政府參與農村基層社會治理的作用機理

1.在積極政府領導下，有利于農村基層社會治理主體凝聚合力

中國是伴隨農業文明發展起來的，作為幅員遼闊的國家，各個地區資源條件、經濟社會發展并不平衡，社會治理雖然涉及眾多主體，但在廣大基層群眾心中，政府具有獨一無二的位置，各種基礎設施的建設、資源的配套、大型公共項目的推行，需要政府的號召和組織。相較于其他主體，在農村，政府具有絕對和權威性優勢，能夠更好地引導各主體形成合力。當然，農村基層社會治理需要多元化主體的共同努力，政府在領導過程中，需要其他主體對其監督，確保政府合理邊界。

2.在積極政府領導下，有利于農村基層社會治理整體效能提升

在農村基層社會治理中，針對復雜的地方關系，要能夠提前研究預判形勢及可能出現的問題，做好預防、動員，能有效地提升基層社會治理效果。積極政府能夠最大限度地動員各種媒介，加大宣傳力度，激發村民參與基層社會治理的熱情；積極政府可以運用線上線下相結合的方式，收集村民關注的熱點問題，拓展群眾反映問題和參與基層治理的渠道；積極政府能夠利用已有的大數據資源和數據網絡，進行科學預判、作出更加科學的部署，為農村基層社會治理引導好方向。

3.在積極政府領導下，有利于實現農村基層社會治理高效運轉

積極政府具有公正、公平、公開的作風風格，面對復雜的農村基層社會，能夠在“亂象”中直面問題，尊重客觀事實，開展有針對性的治理行動；涉及群眾切身利益的問題，積極政府能夠遵守法律法規和政策規范，以群眾利益為先，保障群眾利益、社會穩定；面對復雜的農村基層社會治理問題，積極政府能利用自身優勢，運用“互聯網+”、大數據等信息技術，做出合理判斷，科學決策，決策和執行透明公開，在增強政府公信力的同時，提高基層治理水平。

二、山東省農村基層社會治理實證分析

（一）山東省農村基層社會治理主要做法

1.政府戰略規劃

2014山東省政府出臺《山東省農村新型社區和新農村發展規劃(2014—2030年)》，規劃提出，預計到2030年山東省農村戶籍人口約為3750萬人，山東省農村建設用地將按照2公里為基本公共服務半徑“畫圈”，引導農村新型社區和新農村建設八類模式，包括城市聚合型社區、小城鎮聚合型社區、強村帶動型社區、多村合并型社區、村莊直改型社區、村企聯建型社區、搬遷安置型社區、村莊聚集型社區。2018年，山東省委、省政府印發《山東省鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》，在此規劃中提出鄉村振興三個重要的戰略性目標，一是到2022年，鄉村振興要取得重大突破，山東省全省30%的農村基本實現農業農村的現代化。二是到2035年，鄉村振興要取得決定性進展，基本農業農村現代化要實現。三是到2050年，鄉村要全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現，并針對階段性戰略目標提出推動城鎮公共文化服務向農村延伸，實施“文化惠民、服務群眾”工程，推動法治鄉村建設，強化法律化解農村社會矛盾權威地位等具體性實施意見。

2.加強“三農”干部隊伍建設

一是加大針對農村基層干部的培訓力度。山東省在農村社會治理過程中重視干部隊伍建設，對縣鄉領導班子選優配強，為提升農村基層干部素質能力，大力開展有針對性的農村基層干部鄉村振興主題培訓，如在2022年1月至9月期間對鄉鎮黨委書記、村黨組織書記進行了關于鄉村振興的主題培訓。通過培訓倡導農村基層干部要樹立落實“嚴真細實快”工作作風，要樹立樹牢以人民為中心的發展思想。二是完善基層機構建設。為完善基層組織運行機制，山東省注重各級黨委農業農村委員會辦公室建設，通過加強各級黨委農業農村委員會辦公室建設，充實農村工作力量，加強統籌協調，有效實施政策指導，推動工作有效落實。

3.創新基層治理機制

山東省有的地方針對農村基層社會治理，以信用體系建設為抓手，實施“機構、政策、氛圍”三位一體的農村基層社會治理模式。成立市長任組長，分管常委任副組長的社會信用體系建設領導小組，在鎮街層面，成立黨工委書記任組長，征信辦、經貿辦、環衛辦等分管負責人任成員的街道信用體系建設領導小組，針對村民、村干部、村居居民、黨員等不同群體制訂社會信用管理辦法，通過入戶宣傳、張貼標語、媒體報道等方式營造信用氛圍，以建設良好社會信用氛圍為抓手，創新農村基層社會治理模式。

（二）山東省農村基層社會治理面臨的問題

1.經濟水平發展不一，基礎設施較薄弱

在經濟發展好的農村地區，往往能夠拿出更多的資金增強基礎設施建設以及開展基層社會治理項目；而在經濟不發達地區，尤其是集體經濟沒有發展起來的地方，不僅影響辦公經費、基礎設施建設，而且對群眾動員、基層社會治理項目開展等都會表現出力不從心。當前，山東省有些農村一二三產業融合發展深度依舊不高，農業發展中運用科技創新的含量不夠大，存在農產品階段性供給不足以及供大于求并存的問題，農村經濟發展不充分，尤其在一些地方農村集體經濟發展不夠充分，對農村基層社會治理無法起到支持性作用。

2.引領主體未形成合力，基層治理引導力量不足

一是存在基層政府支持力度不足的問題。在有些地方，基層政府對農村實施基層社會治理不夠重視，對中央精神、上級政策貫徹不到位，出臺政策并沒有從農村實際角度出發，存在重經濟發展而輕社會治理的現象。二是存在村干部年齡結構不合理的問題。隨著農村青壯年外出打工數量增多，有些地方村委班子年齡結構偏大，習慣用傳統方式管村治村，對村民參與基層治理等理念不認同、不接受，一定程度上導致村民沒有充分參與基層治理，影響村集體戰斗力。三是存在村集體合力不足的問題。有些村干部對工作方法不愿創新、不敢創新、不會創新，對工作任務不敢作為、不敢擔當、不愿擔責，心存不求有功、但求無過的心理。

3.治理意識落后，村民參與治理意愿不強

通過多地區實地調研發現，在經濟較好的農村地區，如果具有村辦合作社企業、種植大棚、特色農業等經濟形態，能有更強的吸納勞動力的能力，就可以留住村民；而在經濟狀況并不理想的村莊，村集體與村民之間沒有形成穩定的利益聯結，導致村集體號召力非常弱，青壯年村民外出務工現象較為普遍，1/4、1/3甚至更高比例的青壯勞動力出外打工，村莊“老齡化”、“空心化”嚴重，農村社會治理的活力基礎薄弱，制約了村民社會治理能力的提升。另外，有些地區村民參與農村基層社會治理的渠道非常有限，社會治理仍然以政府和村委為主，村民參與意識淡薄，存在“事不關己，高高掛起”的心態，村民對基層社會治理不熱心、不配合、不參與。

4.農村矛盾復雜化，基層治理難度增大

農村社會矛盾復雜，對社會治理提出了更大挑戰，復雜性表現為三個方面：一是矛盾類型增多。過去農村矛盾糾紛以家庭矛盾、鄰里矛盾為主，隨著農村宅基地制度改革、征地拆遷、企業建廠、土地承包等改革發展，農村環境污染、合作社收益分配、林地收益、土地承包所有權確權、村民選舉權糾紛等各種矛盾出現，甚至有的地方矛盾由于沒有及時處理，發展為群體性事件；而且隨著部分地區留守婦女、留守兒童、留守老人增多，有關弱勢群體的各種問題隨之出現。矛盾類型增多，一方面，增加了農村基層社會治理的難度，另一方面，對農村基層社會治理的需求也更加迫切。二是矛盾涉及的主體更加復雜。當前農村出現的各類矛盾既有普通村民之間的矛盾，也有村民和村干部之間的矛盾，還涉及村中大姓家族之間的矛盾，在有的地方，為了爭奪村黨組織書記等職位，出現大姓家族通過血脈親情等各種關系拉票、賄票的問題。

三、積極政府視角下創新和加強農村基層社會治理的路徑選擇

（一）消除農村基層社會治理機制性障礙

消除機制性障礙是加強和創新農村基層社會治理的關鍵性問題，基層政府應以建設積極服務型政府為導向，建立健全農村基層社會治理機制。一是完善經濟制度體系。積極做好宣傳工作，進一步推進農村集體產權制度改革，進一步完善農村土地“三權分置”機制，進一步完善農村集體經濟組織管理機制，促進農村集體經營性資產股份合作制改革，發展農村經濟，為農村基層社會治理提供強有力的經濟支撐。二是完善協調機制。要建立健全農村基層社會治理的協調機制，建立健全區縣、鄉鎮、村三級組織的政策協調機制，政府要加大引導，建立新型農村基層社會多元化治理主體責任機制，明確村支部、村委、村民、企業等各主體的任務及職責，為加強農村基層社會治理提供更加強有力的政策支持體系。三是完善議事和監督機制。農村基層事務雖然繁雜，但農村社區是典型的熟人社會，村民之間非常熟識，很多矛盾的解決或項目的推進，只需要充分溝通就可能取得滿意效果，因此政府應積極引導，促進鄉村建立重大事務集體議事決策機制，以及完善的監督機制，形成“有事早商量，難事齊商議，遇事大家辦”的局面。

（二）建設完善農村基礎設施和公共服務

一是加強協作，提供高質量公共服務。作為積極政府應做好引導，統籌好政府投入、村集體經濟收入、社會資金，加快推進農村社區綜合服務設施建設，面向農村不同群體的公共服務需求，加強網格化精細治理，為村民提供精細化、高質量公共服務。二是完善農村基礎設施建設。政府做好引導和動員工作，一方面，做好農村原有基礎設施和場地的整合，另一方面，通過新建、改建、擴建、購置、租賃等各種方式，進一步擴展農村基層社會治理的基礎設施。

（三）優化農村基層社會治理組織結構

一是厘清縣、鄉、村三級在農村基層社會治理中的職能定位。對于縣級政府，要強化統籌謀劃能力，明確縣、鄉、村職責，對鄉鎮政府進行合理賦權賦能；對鄉、村兩級的工作事項進一步明確分工，確定職責，合理分擔。二是優化農村基層社會治理干部構成結構。通過制定科學合理的農村干部任用辦法，選拔農村基層社會治理真正需要的各種人才，在年齡結構上，注重老中青年合理搭配，建設出一支兼具“實踐經驗+專業”的強有力的農村基層干部隊伍。

（四）促進農村基層社會治理主體多元化、活力化、民主化

農村基層社會治理需要多元化主體的共同努力，政府應積極促進農村基層社會治理共同體的建設發展。一是倡導建立強有力的自治主體。完善“村支兩委”共治，加強農村經濟合作社、經濟組織監事會、理事會等組織建設，壯大農村基層社會治理自治組織，增強農村基層社會治理的能力。二是完善基層民主建設。完善村級民主自治機制，通過實施民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等措施，保障村民合法民主地參與農村基層的社會治理，保護村民合法權益。