新時代“楓橋經驗”視域下的行政復議體制改革研究

西北政法大學 滕飛

一、新時代“楓橋經驗”內涵

新時代“楓橋經驗”是對中國法律傳統的繼承和發展，是中國法律傳統與時俱進的創造性轉變；其與中國法律傳統的“恭行天理，執法原情”有著共同的價值追求，都追求天理、國法、人情三者協調統一；其與中國法律傳統的“無訟是求，調處息爭”有著相似的社會治理手段，以調處息爭實現無訟[1]。多年來，在黨中央指導下，“楓橋經驗”不斷發展與完善，形成了具有鮮明特色的新時代 “楓橋經驗”[2]。新時代“楓橋經驗”的主要內涵包括黨建統領、人民中心地位、平安和諧、共建共治共享、自治法治德治[3]。

（一）堅持人民中心地位

堅持以人民為中心是“楓橋經驗”能夠與時俱進永葆青春的內核。比如，浙江推行的“最多跑一次”“一證通辦一生事”[4]，方便民眾辦事。是新時代“楓橋經驗”在社會治理中綻放異彩的生動事例。政府的職能得以由“重管理”向“重服務”轉變，背后的邏輯主線是我黨的為民思想。

（二）強調共建共治共享

諸暨強調共建共治共享，鼓勵民眾參與社會治理，成效顯著。創設百姓議事會[5]，很好地結合了民主協商與社會治理。成立行業性人民調解組織，專業人員參與人民調解工作。鼓勵村、鎮德高望重的老黨員、老政法干警、新鄉賢參與人民調解工作。一大批口碑極佳的品牌調解組織陸續建立起來，比如大家耳熟能詳的“老楊工作室”。

（三）自治、法治、德治相融合

新時代“楓橋經驗”在推動自治、法治、德治相融合的過程中重視村規民約的建設。首先，村規民約是民眾自我管理的原則，這點體現的是基層自治。其次，村規民約是基層人民自己協商制定的“自治性法律”，這點體現的是基層法治。最后，村規民約與現行法律相比屬于基層人民道德層面的規定，這點體現的是基層德治。比如，2017年通過的《楓源村村規民約》中規定，誠信友善待人，不虐待老人兒童，不拒絕守望相助[6]。該條規定就很好地體現了自治、法治、德治三者的融合。

（四）堅持黨建統領

基層黨組織是新時代“楓橋經驗”能夠真正落到實處、發揮作用的組織保證。因此，浙江諸暨非常重視村級黨支部建設，尤其重視村黨支部書記的甄選。村黨支部書記帶領黨員進行基層社會治理，一個黨員就能帶動一大批人民群眾參與基層社會治理。比如，浙江諸暨實施的村各類社會組織向黨組織報告工作的制度，充分說明黨的領導在基層社會治理的根本保證功能。

（五）平安和諧

平安與和諧是我黨執政的重要價值理念，是民眾對社會的希冀。習近平同志在主政浙江期間尤為重視平安和和諧，浙江省在全國率先實施“平安浙江”戰略、“和諧社會建設工程”。習近平同志擔任國家領導人后，又提出平安中國與和諧中國的思想[7]。

二、新時代“楓橋經驗”與行政復議的聯系

新時代“楓橋經驗”是黨員干部依靠民眾化解爭議、預防矛盾的杰出機制。行政復議是化解行政爭議的制度。兩者都是社會治理領域的制度，社會大治是兩者的最大公約數，兩者有共同的功能內核；兩者有共同價值追求；兩者都是為了維護民眾的切身利益；兩者都是黨領導人民治國理政的有力抓手；兩者都是在黨的領導下化解爭議；兩者的產生、完善都得益于黨的領導。

新時代“楓橋經驗”與行政復議的制度內核都是為民。無論是服務型政府，還是平安和諧工程，一切工作的出發點和落腳點都是為民。行政復議是政府行政為民的延伸與保障。行政工作得以有序開展就是因為行政工作是為了維護公共利益，行政復議的功能是化解行政機關為了維護公共利益而侵害民眾的個人利益時產生的爭議。

新時代“楓橋經驗”與行政復議都是黨領導下的體現為民思想的社會治理制度，學習、闡釋新時代“楓橋經驗”的內涵，不僅是為了更好地堅持和發展新時代“楓橋經驗”，最大的希冀是幫助解決行政復議體制改革的問題。研究行政復議體制改革，首先就要弄清楚為什么要進行行政復議體制改革—行政復議體制的困局。

三、行政復議體制的困局

從行政復議制度在我國誕生開始，行政復議體制一直在變革中摸索，運行現狀與功能定位相距甚遠，這幾十年立法機關與行政法學界對行政復議的功能定位由行政監督優先救濟權利調整到救濟權利優先行政監督再調整到解決行政爭議主渠道[8]。解決行政爭議的制度主要有行政復議和行政訴訟和信訪，國家對三者的定位是“大復議”“中訴訟”“小信訪”，而殘酷的現實卻是“小復議”“中訴訟”“大信訪”。如何體現主渠道作用，起碼在處理行政爭議的數量上體現主渠道作用。事實上，行政復議體制像一潭死水，一直波瀾不驚沒有被有效激活。行政訴訟一審案件量在2007年達到10萬件以上，在2015年達到20萬件以上，行政復議申請量在2011年才達到10萬件以上，在2017年才開始達到20萬以上，除個別年份，兩者的增長率基本都在0.2以下，沒有明顯的增長。2014年，行政復議申請量是14.9萬件，官方披露涉及行政爭議的信訪案件約600萬件。每年行政復議與信訪的案件量根本就不在一個數量級。行政復議體制不能發揮其解決行政爭議主渠道的作用，陷入困局，行政復議體制陷入困局的原因又是怎樣的呢？

四、行政復議體制陷入困局的分析

關于行政復議體制為什么會陷入困局，長久以來在學界一直沒能形成統一的意見。一部分學者認為，行政復議體制之所以陷入困局是因為行政復議體制不夠公正[9]，與之對應的改革方向是行政復議體制的“司法化”。還有一部分學者認為，行政復議體制之所以陷入困局，一方面是因為行政復議體制與行政訴訟的同質化建設，另一方面是因為現有體制沒有發揮出行政復議相對于其他行政爭議解決機制的優勢[10]。與之對應的改革方向是要發揮行政復議的優勢，避免行政復議與行政訴訟同質化建設，也就是所謂的行政復議“行政化”。

上述學者的觀點都很有道理，也很有代表性，筆者更傾向于后一部分學者的觀點，行政訴訟應該是解決行政爭議的最后一道屏障，對于行政復議而言，首先要解決的是如何讓老百姓將行政復議作為解決行政爭議的首選制度，然后才是行政復議制度設計背后效率價值和公正價值平衡的問題。老百姓為什么首先選擇上訪解決行政爭議？一方面有解決爭議的成本考量，也就是解決爭議的時間成本和金錢成本；另一方面是解決爭議的利益考量，主要是老百姓不愿意直接與政府機關以對簿公堂的方式解決爭議，老百姓不愿意與政府機關產生直接對抗，不愿意得罪“父母官”。簡言之，老百姓解決爭議的成本考量和利益考量都屬于爭議解決方式的考量。如何讓老百姓在解決行政爭議時沒有上述顧慮呢？新時代“楓橋經驗”與行政復議都是黨領導下的以人民為中心的社會治理機制，新時代“楓橋經驗”對行政復議體制改革有哪些啟示呢？

五、新時代“楓橋經驗”對行政復議體制改革的啟示

（一）以人民為中心的便民思想

無論是“楓橋經驗”還是新時代“楓橋經驗”都體現了為民思想，最大的為民即是便民。便民思想對于行政復議體制改革有哪些啟示呢？老百姓將信訪作為解決行政爭議的首選，很大原因是信訪相較行政復議便利。一方面，通過信訪途徑解決行政爭議老百姓需要花費的時間成本和金錢成本較行政復議低；另一方面，通過信訪途徑解決行政爭議相較行政復議便捷。

現行的行政復議制度有著較為嚴格的程序要求，對于重大、復雜的案件需要聽證審理，審理后做出決定，整個流程走下來至少需要六十日，復雜的需要延長三十日。時間成本就比較高，更為重要的是整個流程都需要老百姓到政府機關辦理。為了方便民眾解決行政爭議，完全可以利用互聯網技術讓民眾不出家門就可以走完行政復議的所有流程。比如，民眾可以在手機微信公眾號或手機軟件辦理行政復議。更進一步講，新時代“楓橋經驗”將化解矛盾爭議的調解組織設在基層，調解人員到百姓家里化解矛盾糾紛，行政復議機關是否也可以在基層設立解決行政爭議的復議機關呢？是否也可以走出政府機關到基層解決行政爭議呢？

（二）專業、高效、和緩地化解爭議

便民的行政復議打消了老百姓解決行政爭議的成本顧慮，那接下來如何打消老百姓害怕得罪“父母官”的顧慮呢？浙江諸暨在社會治理中，強調共建共治共享，非常重視各類行業性調解組織的建設工作。這些行業性調解組織專業、高效地化解爭議值得我們學習，更值得我們學習的是和緩地處理爭議的方式。新時代“楓橋經驗”的調解人員在化解矛盾糾紛的時候，都是以一種老百姓樂于接受的“嘮家常”的方式比較和緩地化解爭議。很多學者主張行政復議“司法化”，強調第三方居中裁決，初衷固然是希望行政復議的處理結果讓老百姓信服，但強調居中裁決勢必就要強調爭議雙方解決爭議的對抗性。站在老百姓的角度，強調對抗的爭議處理方式是很難打消其顧慮，很難成為其解決爭議的首選。

如何做到專業、高效地解決爭議呢?第一，行政復議人員專業素養要高；第二，行政復議人員組織嚴密。能夠具備快速反應、快速處理行政爭議的能力。第三，行政復議人員了解鄉土民情。只有行政復議人員深入基層，才能與群眾打成一片，才能熟悉鄉土民情，才能練就過硬的專業素養，才能專業、高效地處理行政爭議，實現情理法的融合。

對于如何和緩地解決行政爭議，筆者認為應當將便民與調解結合起來考慮。即行政復議人員走出衙門深入基層，以調解的方式解決行政爭議。在調解的過程中，因為是非對抗的方式，各方可以有效溝通，各方可以參與進來，各方有可能接受最后的處理結果。行政復議采取調解的方式不僅符合我國的法律文化，而且可以高效、徹底地解決爭議，打消群眾怕得罪“父母官”的顧慮。從我國行政復議的立法情況來看，也是在逐步擴大行政復議調解的范圍。對于行政復議調解的范圍，可以采取類似“負面清單”的制度，只要不屬于列明禁止采取調解的行政復議案件就都可以調解。

（三）民眾參與法治有效預防爭議產生

我國在近期非常重視預防性法律制度的建設，新時代“楓橋經驗”在推動自治、法治、德治相融合的過程中重點建設的村規民約就是預防性法律制度建設的典型代表。村規民約是人民群眾廣泛、直接地參與制定的“法律”，在人民群眾切身利益相關事項的處理上，能夠最大限度地體現人民的意愿。即使日后有人民群眾違反村規民約，也會更容易接受按照村規民約處理的結果，進而避免爭議的產生。帶給我們的啟示是民眾廣泛參與法治可以有效預防爭議產生。

在行政爭議的案件中，大都涉及行政處罰合法不合理的問題。不可否認，行政領域的專業性和復雜性要求賦予行政機關自由裁量權。但是隨著法治的進步，對于行政機關的自由裁量權應該是賦權與控權并重，以達到維護公共利益與個人利益的平衡。民意就是民眾個體意志和集體意志平衡的復合體。行政機關在立法階段，深入基層調研，廣泛聽取民意，就可以預防一部分爭議的產生。當前，對于涉及民眾重大利益的立法，召開聽證會，已經是很大的進步。但是，對于行政法規的執行與行政法規的修改缺乏有效的銜接。在行政復議階段，行政復議人員廣泛聽取民意，積極化解爭議，對于合法不合理的做法及時糾正，避免矛盾升級。行政立法機關工作人員要廣泛聽取立法建議，尤其是行政復議機關和民眾的建議，及時修改行政法規，進一步避免爭議產生。鑒于行政立法機關對于及時修改行政法規的消極性，可以考慮賦予行政復議機關行政法規修改的提案權，是否需要修改交由行政復議機關同級的立法機關表決。

（四）加強黨對行政復議工作的領導

“楓橋經驗”能夠誕生得益于黨的領導，能夠與時俱進發展成為新時代“楓橋經驗”，還是要得益于黨的領導。行政復議體制改革仍然要加強黨對行政復議工作的領導。浙江諸暨實施的村各類社會組織向黨組織報告工作的制度，是非常值得借鑒的做法。對于各級政府而言，也應該建立定期向同級黨組織報告行政復議工作的制度。由同級黨組織對行政復議工作給予指導和監督。具體而言，同級黨組織如何能夠對行政復議工作進行有效指導和監督，還需要配套具體的工作機制。

（五）爭議化解后注重修復社會關系

新時代“楓橋經驗”注重平安和諧的思想與中國傳統以和為貴的思想是一脈相承的。追求平安和諧一直是中國老百姓幾千年來的夢想，我黨一貫是想民之所想，急民之所急。為了實現平安和諧，新時代“楓橋經驗”尤為注重矛盾爭議的化解工作，更加難得的是在爭議化解后尤為注重社會關系的修復。比較典型的是新時代“楓橋經驗”獨特的回訪制度。在爭議化解后，調解員會定期、不定期走訪當事人，鞏固調解成果，確保當事人之間的關系和好如初，使得矛盾不復發。爭議化解后注重修復社會關系的這一有益做法是非常值得行政復議工作學習的。通過行政復議人員定期、不定期回訪當事人，一方面可以有效監督行政機關，防止行政機關對老百姓進行打擊報復；另一方面有利于修復官民關系，徹底打消老百姓的顧慮。