基于韌性治理視角下的社區應急治理

文/戴佳旻

引言

現有的社區建設中，存在著大量的致災因子引起潛在的風險進而給居民的生活造成阻礙，更可能引起群體性混亂，社區應急治理是重要且必要的。基于社區其直接面對人民大眾、直接面對大量的實際性事務的特點，社區治理的成效成為影響社會治理成效的基礎性的因素。本文立足于自身所處的社區應急治理現狀，從社區硬件設施建設和應急治理環境建設兩個角度分析，提出社區在應急治理建設上存在的不足，提出相應的建議措施。

一、韌性治理與應急治理

1.韌性概念的含義

韌性概念源于19 世紀50 年代的機械與物理學領域，表示某物體由于外力作用影響而變形后仍可復原至初始形態的一種性質；20 世紀90 年代，韌性概念開始被引入到社會學及公共管理學研究領域中；21 世紀初，在全球災害頻發的風險社會背景下，韌性的研究視角研究延伸至社會與經濟系統等各個領域。正如崔鵬等學者（2018）提出韌性概念實現了由“工程韌性”“生態韌性”到“演進韌性”的發展演變。[1]

2.社區韌性的含義

我國現有的關于韌性社區的研究從多個方面展開。一是從國外社區韌性概念研究歸納，唐慶鵬（2015）認為韌性社區就是社區在外部風險沖擊和壓力下保持基本結構功能穩定并迅速恢復到原有狀態，甚至得以改變以實現進一步發展的能力。[2]二是關于社區韌性內涵研究，吳曉林（2018）總結出了韌性社區的內涵具體包括：抗逆力指向、恢復力指向和自制力指向。[3]三是關于社區韌性特征研究，藍煜昕和張雪（2020）提出社區韌性具有能動性、冗余性和敏捷性三方面特征。[4]

3.應急治理的含義

應急治理指的是社會主體運用多種手段應對突發性公共事件以維護社會安全與穩定的治理。主體包括黨和政府也涵蓋社會力量；治理手段從政治經濟文化科學技術等多個方面進行；治理活動可以分為事前的預防與準備、事中的積極應對與控制引導以及事后的干預恢復與發展。處理突發性的公共事件既是一個政策運作過程，也是一個應急治理的過程。一方面基于公共事件本身狀況進行一個定性的認識和判斷進而做出相應的決策并且落實政策的實施、監督以及政策實施結果的反饋與調整；另一方面基于事件突發性這一特征，對于不同的治理主體提出了嚴峻的考驗，包括做出怎么樣的應對決策、如何運用物質人力等資源、統籌協調各方力量等。

4.社區應急治理的含義

社區應急治理是面向社區突發性事件開展的非常態化治理，實質是在社區空間內有效組織、運用資源應對突發性變動，盡可能地恢復社區原有的狀態，保持社區生活的穩定，避免社區群體的失序和擴大化的社會失范。社會應急治理體制機制的建設、應急體系的建立、應急系統的完善，需要從上到下各級共同治理。社會應急治理的舞臺在地方，地方應急治理的著力點在社區應急治理，社區應急治理在社區場域中進行。

二、社區應急治理的韌性維度

結合國內外已有研究和社區應急治理的內容與范圍，本文試圖從五個韌性指標去考慮：分別是基礎設施、組織、技術、制度與心理——相對應的就是：社區應急治理基礎設施韌性、社區應急治理組織韌性、社區應急治理技術韌性、社區應急治理制度韌性與社區應急治理心理韌性。社區基礎設施建設是社區應急治理建設的基礎性舉措；社區組織建立是社區應急治理建設的保障性舉措；社區技術運用是社區應急治理建設的關鍵性舉措；社區制度機制是社區應急治理建設的必要性舉措；社區心理認識培養是社區應急治理建設的潛在性舉措。

三、社區應急治理面臨的阻礙

1.社區物理韌性阻礙：應急基礎設施薄弱

基礎設施建設是社區建設的基礎性舉措，也是加強社區應急治理能力和完善社區應急治理體制的基礎。社區基礎設施建設的側重點與整個社會基礎設施的建設略微有所不同，社區應急性基礎設施建設主要側重于有專業知識技術的社區工作人員、用于應急狀態下社區生活的能夠調配的資源以及社區實施應急措施必要的設施設備。當前社會快速發展形成了類型繁多的社區，除去基礎設施很完備的高端社區外，大部分是普通城鎮社區，其基礎設施或不夠完善或更新不足處于逐漸老化失效的狀態；甚至于那些老舊社區與偏遠農村社區，就沒有建設初始的基礎設施。由于各種風險的存在與發生會隨著人口的頻繁的流動進行著傳播與擴散，所以社區應急基礎設施建設應當得到足夠的重視，用以維護居民的基本生活。

2.社區組織韌性阻礙：政社關系不明晰

社區組織的建設是社區應急治理的保障性舉措。雖然對于不同類型的社區，政府、市場與社會三者在應急治理中掌握不同比重的資源也承擔著不同的責任，但是三者必須共同參與到社區的應急治理之中，必須形成政社合作的共同力量，以成倍的效率作用于社區應急的施行。但實際情況往往是，各個組織之間缺乏溝通與協作。對于事先預防的消極不重視、事中只求完成自己的基本任務、事后推卸責任，造成了一個惡性循環，并不能從每一次突發事件中吸取教訓獲得經驗。[5]還有一個逐漸引起公眾注意的點在于社會性組織缺乏及時有效的信息，更缺乏參與社區應急治理體制機制體系建設的“合法性”渠道，進而使得最能直接代表大眾的社會性組織在社區應急治理的行動過程中處于被動地位，并不能有效發揮社會組織所具有的直接聯系群眾的積極性。

3.社區技術韌性阻礙：建設智慧型社區進程緩慢

社區技術的培育與運用是促進社區應急治理有效實施的關鍵因素。充分運用技術能夠直接帶來社區應急治理的精確化、智能化、高效化、綠色化，進而形成可持續性的社區應急治模式。社區的技術韌性一方面得益于發展建設智慧城市的發展戰略，也是社區自身綜合運用各種信息資源和技術技能取得社區變革升級的成果之一。如何運用各種信息技術去服務社區應急治理成為社區治理的關注點之一。但是，我國絕大部分社區依然處于事后補救的傳統模式之下，加之陌生人社區的逐漸增多，導致了社區應急治理遠沒有做到防患于未然，并且也缺乏關于風險的信息的預警平臺，大大降低了社區應急治理的技術層面的發展，降低了社區應急治理的效率。

4.社區制度韌性阻礙：制度運作過程失效

加強社區的制度建設是培育社區應急治理韌性的必然之舉，社區建立起了有韌性的制度之后，制度的再設計與再實施就具有了可持續性，進而社區應急治理就獲得了一個有效的上升的前進的形態。目前城市社區雖然設置了許多依法規定的應急治理制度，但是在面對突發事件的時候，大多還是按照社區管理者的已有的思維認知模式；鄉村社區甚至于處于缺乏應急治理制度的狀態。應急治理制度的缺乏和應急治理制度執行力度弱成了社區應急治理運作效率低下的兩個方面的制度性阻礙。地方社區的應急治理處于完成上級安排的任務的意識之下，不僅僅使得一次事件的應急治理效果不佳，也造成了后續應急治理措施得不到有效改進。

5.社區心理韌性阻礙：居民自我增強機制欠缺

社區應急治理面向生活在社區的大眾，大眾對于社區應急治理的回應與適應，也即大眾對于社區應急治理的心理認知是影響社區應急治理有效與否的關鍵性因素。目前，我國大多數社區已經不是過去單位制之下的熟人社區，陌生人社區越來越普遍地出現在城市和鄉村地區，社區居民處于不熟悉甚至于陌生的狀態，因而集體行動力低下，凝聚力低下。在突發事件來臨時，一方面不能夠很好地團結社區內部人員，另一方面排斥外來人員，心理韌性處于不充足的狀態。

四、我國社區應急治理體制的優化路徑

1.加強建設社區應急基礎設施

社區基礎設施的建設含納了很多方面的內容，具體來說有生活設施、娛樂設施、醫療衛生設施、教育設施、體育健康設施等等。基于當前社區面臨的是越來越多的自然和社會性風險，所以社區基礎設施見識應聚焦于增強社區應急設施的建設維護與完善。首先，針對人口數量多密度大的社區、社區建設年代久遠的老舊小區，要極其重視應急基礎設施的建設并且要進行設施如何使用的相關培訓；其次，在社區的空間規劃上，要充分考慮到應急設施建設規劃的需求，建立合理的科學的社區應急場所，并且有效儲存和不斷更新應急所需的基本物資；此外，社區應急治理需要建設培訓專業性的應急人員隊伍，努力形成能夠完成應急治理全流程的綜合性的應急人員與能力。

2.引導社區多元主體參與應急治理

應急治理服務與社區公共服務根本程度上屬于公共產品的提供與建設的范疇之內。在公共管理體系之中，政府承擔公共產品供給的主要職責，但同時也需要社會各個機構與組織進行協同參與提供整合性力量，尤其在復雜性社會風險面前僅僅依靠單一政府角色是遠遠不夠的。所以在社區應急治理建設上，要積極引導居民、社區組織、社會組織等積極參與協同治理：要充分調動居民參與的積極性也要充分發揮居民參與的廣泛性；要看到社區組織對于社區情況的熟悉度進而意識到社區組織能夠有效地了解社區應急治理的資源與渠道；要發揮社會組織對于社區應急治理的支持與幫扶作用。要不遺余力地促進社區應急治理向著多元主體多樣化轉型。

3.充分發揮社區應急治理中的數字技術作用

在當前的治理模式之下，社區治理越來越多的引入各式各樣的信息智能化技術，社區把科學技術的掌握與運用納入了社區治理的能力提升與發展的方向之中，社區應急治理也借力于多種的科學技術取得了便民利民的效果，但是依然面臨著諸多困境和不足。建設有技術韌性的社區應急治理可以從幾個方面入手：一方面，注重社區常態化治理和應急化治理的結合，借助數字化智慧化城市建設這一平臺，以社區網絡化網格化為依托，以積極有效地應對突發事件；另一方面，要不斷加深技術運用與社區應急治理的交互融合，借助大數據平臺和大數據信息，以數據分析的方法精確了解社區應急的各種資源與信息，以精確高效的信息化支持保障社區應急治理工作的規范有序進行。

4.明確社區應急治理的組織責任

我國的應急治理體系與工作與科層制的行政組織有著一定程度的關聯性，受到了一定程度的影響，社區應急治理一段時間內依然會受到科層制的制約，社區應急治理并不是孤立地在社區中實施進行的，屬地的管理是社區應急治理受到的最主要的科層制的制約因素。要不斷地加強社區應急治理的制度韌性，不斷地培育出社區應急治理的制度以及制度的適應力。具體來說，要完善頂層的應急法制建設，以此為根本去制定社區應急治理的權責體系與流程方案；也要正確看待社區應急治理體系中的條狀關系，建立起分級的社區應急治理規則。

5.培育社區應急治理的內生動力

社區應急治理的客體不僅僅是自然災害公共衛生事件也包括了人為風險和社會性風險，同時我們需要意識到社區應急治理所應對的突發性事件可能來源于社區內部也可能來源于社區外部，社區應急治理面臨著范圍廣、影響深、潛在強的社會性壓力。要不遺余力地拓展居民主動參與、社會協調參與、組織有效參與的社區應急治理渠道與措施；要加強社區應急治理的宣傳普及與專業性知識教育；也要不斷整合社區特有的社區文化與凝聚力等社區內的社會資本，為社區應急治理提供強有力的心理韌性根基。

五、結語

社區這一場域范圍是社會應急治理的最基礎的空間單元，是處理突發事件的正面戰場。所以說，社區應急治理能力的高低、措施的有效與否直接決定社區應急治理的結果與效果。需要從多個維度看待社區應急治理的方法、目標、治理結果與治理的不足之處，進一步提出改進方法。本文選擇韌性理論，是考慮到評價指標與建設維度上的契合，也考慮到治理目標的耦合性，希望從人性的視角去推動社區應急治理的發展完善。整個社會應急治理的發展需要社區應急治理的建設發展去鞏固基礎，構建有韌性、創新性、發展性的社區應急治理體制機制是新時代社會背景下社區應急治理的不二選擇。