國家公園生態補償轉移支付制度優化路徑研究
——以祁連山國家公園為樣例考察

劉東赫

(青海民族大學 法學院，青海 西寧 810007)

在黨的十八屆三中全會上黨中央提出了建設國家公園這一保護自然生態的重點改革任務。中共中央、國務院先后在全國范圍內設置了包括祁連山國家公園在內的多處國家公園試點并于2021年10月正式設立第一批國家公園。

在國家公園建設過程中，生態補償作為一種能夠實現生態持續供給和社會公平的經濟政策手段，在解決國家公園建設過程中的環境與經濟發展失衡問題上被寄予厚望。近年來，國家發改委通過中央預算內投資和中央專項財政轉移支付等形式向各試點省份進行補助，以滿足進行生態補償的大量資金需求。雖然我國在生態補償轉移支付較長時間的實踐過程中取得了一定成果，但在祁連山國家公園的建設過程中暴露出了我國生態補償轉移支付在制度建構層面依然存在著諸多不合理之處，而部分共性問題業已成為阻滯國家公園建設的癥結所在。

1 生態補償財政轉移支付制度的相關基本理論

1.1 生態補償轉移支付制度的內涵解析

就生態補償而言，從環境、生態、法律等角度有多種不同的理解方式，但大多集中于采用支付費用的方式對保護環境的行為予以彌補。具體到生態補償轉移支付，可以理解為國家以實現社會公平和調節生態功能的持續供給為目的，通過中央對地方進行專項補助的方式以對生態修復行為的提供者以及放棄開發者進行的經濟獎勵或補償的一種統籌支付行為。[1]

基于這樣的理解，生態補償轉移支付作為一種專項支付應當嚴格遵循專款專用原則。生態補償財政轉移支付資金在制定之初便以提供生態補償活動資金為目的，因此具有極強的專款專用性質，接收該款項的地方政府在該筆款項使用過程中的自主權限受到較大的限縮。直觀地表現為，在縱向角度上接受款項的下級政府僅能在遵循上級政府安排的前提下，基于相應的資金使用管理規范將資金投入于生態環境修復、相關環境基礎設施建設等生態環境保護工作。

與一般財政轉移支付具有無償性不同，生態補償的財政轉移支付并非完全沒有條件，而是以能夠獲得生態功能的修復作為前提。這一特點直觀地表現為，生態補償財政轉移支付款項的使用主要用于支付為實現環境與資源保護而采取的行動的費用，以及生態功能區內居民放棄利用資源的機會成本。

1.2 生態補償財政轉移支付制度建立的法理分析

1.2.1 環境資源所有權形式的轉變

在社會發展早期階段，人們將生態環境與其所依附的土地視為一體，并將這種組合體作為生產資料采取類比物權分配方式的“先占”原則對其所有權和使用權進行明確。此種確權方式以承認先占者對自然資源的排他性所有權地位作為前提。隨著社會結構的動態發展，在世界范圍內自然資源均逐漸流入到少數人手中，而與此同時，生產力的發展導致人類經濟活動對于自然資源的依賴性急劇增強。在此種情形下，少數人對于自然資源絕對占有的所有權模式不僅阻礙了經濟的發展，也由于私人土地主在其土地上不受拘束地進行開發，造成了生態環境的破壞。由此引發的問題便是政府應當基于何種法理介入自然環境管理。

1.2.2 政府管理公共事務職能的要求

公共產品理論是政府介入生態環境保護的重要邏輯基點。生態環境作為典型的公共物品，并無法將某些特定個體排除在其服務范圍之外，但在生態環境的利用過程中卻極有可能由于一個主體的行為對其他人群造成損害。相較于破壞生態環境所造成的社會成本而言，個人所感受到的環境破壞損失顯得更小，甚至在某些情況下破壞生態環境的行為可以在短期內為少數個人產生一定的利益，這一成本上的不對等性在一定程度上使市場的調節作用在生態修復領域趨于失靈。因此，需要政府介入生態環境保護活動這一耗資巨大但收效緩慢的項目，這便為政府介入生態環境管理提供了經濟學基礎。

生態環境被視為了公共產品，則其受益主體就應當被視為不特定個體，由此政府便可以從維護社會公共利益的角度出發制定一系列的財政政策以采取措施保護生態環境。在生態補償領域可以表現為以政府采購形式購買恢復生態環境的服務，或以其他手段彌補放棄開發自然資源的個體的機會成本等。

1.3 國家公園生態補償財政轉移支付制度建立的現實意義

1.3.1 修復生態環境，維護國家生態安全

國家公園往往依托于重大生態功能區，其本身對于國家生態安全具有重大意義。生態補償財政轉移支付作為平衡地區間收入差異的重要手段，能夠在一定程度上使得國家公園所覆蓋的具有重要生態保護職能的地區在保護和修復生態環境的同時獲得一定的經濟發展，通過這一國家層面的統籌可以對環境保護和經濟發展之間的矛盾予以緩解。

建立一個完善的生態補償轉移支付制度能夠在國家公園的建設過程之中起到積極作用。從宏觀上來講，可以引入社會力量構筑國家生態安全屏障；從微觀角度則可以動員全民參與維護國家生態安全。生態補償轉移支付制度的完善可以使投入生態補償的款項更加充裕，在社會層面能夠以市場機制調動更多社會主體參與對環境風險的防控，逐漸促成生態系統良性循環，進而構建更為完善的生態安全體系。在市場層面，當政府需要采購從事生態補償的相關服務時，生態補償政策所引發的良性競爭可以在政府的積極引導下推動重大生態修復工程更好、更快地落地，優化國家公園涉及地區乃至全國范圍內的生態安全格局。

1.3.2 助力鄉村振興，推進共同富裕進程

國家公園所覆蓋地區的經濟發展水平往往處于較低水平。以祁連山國家公園為例，其轄區范圍內包含多個經濟發展處于較低水平的地區。對青海與甘肅兩省2021年度公布的統計數據進行分析，不難發現其中大部分地區2020年的經濟發展依然處于較低水平，其財政收入主要來自于中央轉移支付。而這只是我國廣泛存在的經濟欠發達地區在難以滿足自身基本生存條件前提下還需承擔生態環境保護義務這一尷尬情況的現實表現之一。

建立生態補償財政轉移支付制度可以更好地給予生態服務的提供者以適當獎勵，或通過此項資金彌補該地區農牧民從事生態服務行為過程中的機會成本，從而平衡生態環境保護與修復活動產生的權利義務關系，使得相關主體在進行生態保護過程中所發生的成本獲得合理的補償，進而激發社會力量參與生態環境保護與修復工作的積極性，實現經濟發展與環境保護之間的平衡。國家公園所覆蓋地區的農牧民雖然放棄了對于耕地、草場、林地的使用，但仍可以通過參與生態補償活動的方式獲得經濟收入，這一行為恰恰有利于實現共同富裕，與國家鄉村振興戰略的目標相契合。

1.3.3 平衡環境權與發展權，實現代際公平

我國的經濟發展自改革開放以來取得了舉世矚目的成就，但長期以來的粗放型發展對生態環境所造成的破壞也不可忽視。[2]在重點生態功能區的建設上，除了同一代際之間的生存權與發展權之間的沖突，生態破壞導致的代際公平問題也受到廣泛關注。在經濟發展實踐中，環境權與發展權的關系密不可分。擁有良好的環境，經濟發展自然可以依托更加豐富的資源，并在一定限度內實現可持續發展，而經濟繁榮亦將促進環境的保護與治理。生態補償轉移支付可以在較大程度上緩解環境權與發展權之間的矛盾，在確保環境權得到保障的同時保護生態功能區以及后代的發展權。

2 當前國家公園生態補償轉移支付制度規范分析

2.1 生態補償轉移支付的有關法律規定

首先就生態補償而言，從1998年《森林法》中開始提及“國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理”開始，我國先后實施了多項生態補償措施，直至2014年，我國新修訂的《環境保護法》第三十一條明確規定了生態補償制度，標志著我國生態補償制度步入法制化進程。但是，我國并沒有一部關于生態補償的專門法律。

其次就轉移支付而言，我國目前為止并未針對轉移支付制度如何開展進行專門的立法規制。2011年7月，財政部印發了《國家重點生態功能區轉移支付辦法》，對部分國家重點生態功能區轉移支付分配辦法、監督考評等內容進行規定。此外，《預算法》中對于轉移支付的立法權限進行了規定，明確了專項轉移支付的設定權歸屬于全國人民代表大會及國務院、預算審查以及批準權屬于權力機關所有、預算執行權屬于各級政府，并就各級人民代表大會及其常委會的監督權作了相關規定。誠然，《預算法》中的條文一定程度上為轉移支付的運行提供了必要的支撐，但《預算法》關于轉移權力的配置大多僅從預算的角度出發作出了部分原則性規定，有關轉移支付運行的細節問題規定較少。

由于我國對于生態補償與轉移支付這兩點均沒有作出詳細的規定而只是作出了部分原則性規定，因而要解決我國在生態補償財政轉移支付領域所遇到的現實問題，只能從上述法律條文中尋求相應的法律措施依據。

2.2 國家公園體制下對于生態補償轉移支付的特殊要求

與傳統的自然保護區不同，作為國家重點生態功能區的主體，國家公園在設立之初就將保護具有國家代表性的大面積自然生態系統作為主要目的[3]，故而國家公園的范圍界定更多地應參照生態功能區在地理意義上的劃分而非既有的行政區劃。其設立的目的與特點便說明其與傳統意義上的生態補償轉移支付存在較大差別。傳統的轉移支付以行政體系作為依托沿縱向進行下發，但在國家公園體制下，這種轉移支付方式將導致國家公園所涉及地區之間事權的不明確、補償時效不一致、補償標準不統一等問題出現。因此，國家公園的設立對于生態補償轉移支付制度提出了新要求，即需要從制度層面對財政轉移支付資金的下發方式、使用方式等問題進行明確。

3 國家公園生態補償財政轉移支付制度的現狀與困境——以祁連山國家公園為例

3.1 祁連山國家公園生態補償財政轉移支付的現狀

3.1.1 祁連山國家公園生態補償轉移支付的相關政策

在國家層面，在2022年4月財政部出臺新政策之前，規范生態補償轉移支付資金分配、使用和管理的規范性文件是2019年由財政部制定的《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》。

而在地方層面，青海省目前對于生態補償轉移支付的規定仍為2013的《青海省重點生態功能區轉移支付試行辦法》。雖然該文件中明確了生態功能區轉移支付的補助額計算方式以及相應管理辦法，但該文件的實施范圍卻并不能涵蓋祁連山國家公園的全部范圍，且其生態補償項目較為籠統，欠缺詳細的配套方案，在覆蓋范圍和實際操作上均有較大的局限性。甘肅省則并沒有對生態補償轉移支付制度如何具體操作作出明確的規定，在《甘肅省人民政府關于改革和完善省對市縣轉移支付制度的實施意見》中，甘肅省對專項轉移支付資金項目、資金等方面作出了進行優化的設想，但卻停留在原則性的規劃層面，缺乏進一步的落實推進。

3.1.2 祁連山國家公園生態補償轉移支付效果

在祁連山國家公園的試點過程中，青海、甘肅兩省均對原住居民實行了獎補政策，但就現有生態補償轉移支付政策而言，資金的作用更多地局限于“輸血”而非“造血”，原住居民僅能獲得眼前的補償性利益，而缺乏后續發展產業應得到的合理扶持利益。即便推行了生態補償政策但并未明確生態補償的主體與對象，生態補償的標準尚不統一，生態補償機制不夠完善[4]。生態補償的不統一造成原住居民經濟利益分配的不公平問題，導致個別原住居民經濟利益受損。國家公園所在區域生態農牧業發展受限，特色經濟發展慢，缺少解決就業的新興產業，實施生態移民面臨解決就業的難題。[5]在處理收入降低、轉產就業難等問題時，原住居民的經濟利益難以得到保障。由于財政轉移支付的資金并未發揮其預定作用，直接導致了生態補償的既定目標得不到實現。

3.2 祁連山國家公園生態補償財政轉移支付困境原因分析

3.2.1 立法體系性支撐不足

當前，我國并沒有就生態補償轉移支付制定專門的法律法規，既有的針對生態補償或轉移支付的法律法規條文又更多地限定在原則性規定，并沒有進行細化。面對當前生態補償在實施過程中遇到重重阻礙的現實情況，在對這一問題產生原因進行分析時，業界的注意力更多地集中在生態補償地區民眾文化水平低、法律意識淡薄等表層問題上，對于生態補償轉移支付的資金來源、使用標準、使用方式等深層次問題缺乏檢討。

從生態補償的資金管理上考慮，我國更多地將轉移支付資金再分配的責任歸結于行政責任。《預算法》僅對財政轉移支付專項資金使用的法律責任進行了簡單規制，其他關于轉移支付的法律責任的規定則散見于各規范性文件中。通過對既有規范性文件進行分析發現，生態補償轉移支付在實際操作過程中，缺乏統一的責任規范，內容較為籠統，存在法律責任規定不全面的情況。

法律規范不統一使得法規適用容易形成矛盾，難以準確適用；法律規范內容的不詳細則無法對行政權形成約束，導致生態補償財政轉移支付資金在使用過程中行政管理的自由裁量權過大，為徇私舞弊提供可乘之機；法律規范的適用缺乏操作性，在一定程度上也降低了法律的權威性；法律責任的缺位更是助長了行為主體在生態補償財政轉移支付工作中的任性妄為，使其無懼法律責任的追究而濫用資金。

在某些特定的領域或工程，有部分的單行法對生態補償制度的適用進行相應的規制，但這些規范往往有較強的適用針對性，對其他領域有無參考價值有待商榷。如在《野生動物保護法》中，對于野生動物的保護僅僅停留在原則層面，對于保護或捕獵野生動物的獎懲措施、獎懲金額等具有實際操作意義的問題也沒有作出具體詳細的規定。

立法體系的支撐性不足對于國家公園這種跨區域生態功能區所產生的直觀影響便是省份之間將既有的法規政策應用于國家公園建設之中，導致國家公園范圍內的政策不統一。

3.2.2 生態補償項目不明確、標準無法統一

在我國長期的生態補償實踐過程中先后出臺了多項生態補償政策，試圖運用經濟手段對項目中受到損失的利益相關者進行補償。鑒于生態保護工作的長期性，這些項目的補償政策也應該長期運作。但實踐中，這些補償政策往往以項目、計劃或者工程的形式實施，政策的穩定性較法律有較大的差距，故這些補償政策在實際操作中難以得到群眾支持，從而對實施效果造成一定的影響。

以祁連山國家公園建設中所涉及地區退牧還草工作為例，自2011年開始，國家啟動草原補獎政策，將5年作為一個實施周期開展禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧草良種補貼、牧民生產資料綜合補貼和績效獎勵等工作。2016年中央財政啟動新一輪草原生態保護補助政策，在2018年國家部委機構調整過程中，草原生態保護補助獎勵資金中草原禁牧補助與草畜平衡獎勵支出留在農業農村部，草原生態修復治理支出劃歸國家林業和草原局。由此觀之，不僅享受生態保護補助政策的牧民無法對生態補償政策作出合理預期，即便執行政策的國家部委也難以對政策的執行作出合理安排。這就在一定程度上使牧民對于自己放棄草場獲得利益失去信任，從而影響其作出正確的價值判斷而沒有真正退牧。

現行《環境保護法》僅在第三十一條中對于生態補償機制的建構提出了宏觀設想，但并未就生態補償作出相應細化規定。而其他單行法也缺少生態補償的規范，絕大多數更偏重于特定領域的經濟利益。

由此可以看出，我國對于生態補償財政轉移支付資金的使用并沒有一個明確的標準，這就極易導致國家公園這種跨省份的生態功能區在使用生態補償財政轉移支付資金時的標準不統一，從而使市場調節的弊端得以凸顯，更多從事生態補償的活動將趨向于可以獲得更高報酬的地區，不利于國家公園的整體性建設。

3.2.3 受行政體制束縛，執行效力低下

國家公園建設過程中的生態補償屬于一種經濟活動，其本身可以大致劃分為政府補償和市場補償兩種方式。受到國家公園所涉及地區經濟發展水平的限制，生態補償在實際操作層面依然以政府補償的形式為主；同樣由于經濟發展水平與政府財政收入的限制，生態補償的主要資金來源仍為縱向的轉移支付。

當前國家公園體制的運行雖然取得了長足發展，但對于國家公園的管理卻依然無法逾越行政區劃的藩籬。正如前文所述，雖然祁連山國家公園管理局已經掛牌成立，但實際活動由青海、甘肅兩省組建的國家公園管理局分別負責，這就導致地方政府在使用上級政府賦予的權力和撥付的資金時更多地以本轄區利益作為出發點。

事實上，國家公園的建設管理依托于現行行政區劃進行職權劃分的模式極易導致不同政府部門之間職能的重疊與沖突，這一情況不僅會導致國家公園范圍內的政策不統一，也會導致行政運行效率的低效。

此外，由于生態補償的涉及面廣，包括生態補償的專項轉移支付在內的工作均需諸多部門的聯動配合。雖然國家基于對國家公園建設進行統籌的考量設置了國家公園管理局，但在實際的運行過程中，這一機構的職能更加類似于議事協調機構，沒有明確的事權。而事權又是進行財政轉移支付的重要基礎。事權模糊的直接后果就是國家公園管理局在生態補償財政轉移支付資金的使用過程中并不能發揮建設性的作用，這也導致不僅政策難以統一，生態補償政策的執行效率也極其低下。

3.2.4 外部監督缺位，資金監管力度不足

生態補償財政轉移支付作為專項轉移支付的一種，對其監管模式與其他轉移支付相類似。現階段，我國對于財政轉移支付的監督主要體現為行政體制內部的監管，即監督力量主要來自財政部門、審計部門及上級政府。在這樣的監督體制之下，資金的撥付部門、使用部門與監督部門之間或多或少地存在行政隸屬關系，這就使得對生態補償財政轉移支付資金的監督一直處于行政系統內部，依舊是行政系統的內部監督，而沒有引入外部的監督機制。

同時，我國現行財政法規體制之下，對于專項財政轉移支付的監管更多地局限于原則層面，缺乏制度和方法等的細化。如《預算法》第七十一條就轉移支付和專項轉移支付變化調整情況以及相關的監督主體作了原則性的規定，從預算、決算的角度，明確了各級權力機關、行政機關的監督權利與義務，并就相關的法律責任進行了明確；《審計法》中明確了審計監督的對象以及范圍，規定專項轉移支付屬于財政支出的組成部分，屬于審計法審計監督范圍，并就相關違反審計法規定的行為設定了明確的法律責任，但在操作層面依然沒有細化；財政部2015年重新印發的《中央對地方專項轉移支付管理辦法》就中央對地方專項轉移支付的設立和調整、預算編制、資金管理、績效管理等問題作出了詳細的規定。雖然該文件中對于違規使用專項轉移資金的行為進行了明確，但仍未就監管部門如何行使監督職權在細節層面進行明確。除上述國家層面的法律法規之外，部分省份在經濟發展過程中根據本省實際情況制定了有關專項轉移支付資金的規定，但大部分國家公園建設均存在跨區域協調的問題，各省份之間立法條件的差異使得對于生態補償財政轉移支付資金使用的監管依然具有較大的局限性與地區差異性。缺乏外部監督加之內部監管規則缺少對于具體方法和內容的細化，致使監督權的行使漸漸流于形式，具體監督效果更多地取決于主管機關的主觀因素。

4 國家公園生態補償轉移支付制度之重構

4.1 完善生態補償專項轉移支付法律法規體系

縱觀世界發達國家的專項轉移支付，從項目設置、審批到資金的分配使用，再到績效評價和監督，無一不在法定程序的規范下有序進行。如澳大利亞對各種轉移支付的比例、規模、專項轉移支付的分配和使用等都作出了詳細的規定；英國中央政府通過科學計劃等形式，嚴格監督和管理地方財政預算，嚴格規定轉移支付的每一步驟，通過法律規范各項轉移支付形式的設置、分配和使用，提高轉移支付形式的科學性以及轉移支付的法治化水平，增強了透明度、公正性。

通過對現階段環保法、財政法體系的分析不難發現，寄希望于通過對生態補償抑或生態補償轉移支付單獨制定法律進行規制不僅成本高昂且效果未必顯著，還會進一步加劇環境法律體系龐大而又低效的尷尬現狀。

因此，為了解決我國在生態補償財政轉支付以及類似的專項轉移支付過程中法律支撐不足的問題，應在實踐中探索由國家層面制定相應的行政法規，以改變通過政策以及散見于眾多部門法之中的條款進行規制的現狀。在擬制定的行政法規中應當針對生態補償轉移支付的基本原則、分配方式、使用辦法、監督機制、法律責任等在實際操作層面有重要意義的問題進行明確，同時整合當前散見于眾多單行法律之中涉及生態補償轉移支付的條款。這不僅有利于增強專項轉移支付的規范性與公正性，還可以促使與其他部門法、程序法的銜接以構筑更為完善的法律法規體系。

較之于單獨立法，采取行政法規的形式不僅可以節約大量的人力、物力和時間成本，還可以通過試點方式在實踐中發現問題，從而進行動態調整；既可以在現階段完善法律法規體系，給予生態補償財政轉移支付以法律支撐，又可以為未來單獨制定《轉移支付法》奠定堅實的基礎。

4.2 設定生態補償項目，促進補償標準科學化

生態補償轉移支付資金作為專項資金，其使用以能夠有力推動生態補償的實施為前提，因此，制定相對科學、合理的生態補償項目顯得尤其重要。國家公園作為國家重點生態功能區的表現形式之一，在其建設過程中將出現較多可以促進脆弱生態環境保護與修復的行為，通過明確地設定生態項目可以對這些項目進行有效的劃分，避免由于認定程序的冗雜致使財政轉移支付資金在撥付到地方政府后沉滯而無法使用等情況的出現。

生態補償標準是計算生態補償資金的重要因素，更關乎到生態補償是否到位、生態效益價值能否實現等問題。標準的制定受到地區經濟發展水平、生態環境等多方面的制約。近年來，不斷有學者提出針對國家公園建設實行“一園一法”的制度建構模式，以便在對某一具體國家公園涉及地區生態環境脆弱程度、修復成本、經濟發展水平、社會構成要素、原住居民生活方式進行綜合考量的基礎上制定符合地區現狀并有利于該地區環境修復、經濟發展的制度。在進行生態補償轉移支付相關標準時，以國家公園為整體進行綜合分析，充分結合國家公園涉及地區的經濟發展水平以及社會發展現狀，推動環境權與發展權之間的有機統一，進而促進國家公園建設中生態環境、鄉村振興等目標的實現。

4.3 明確國家公園管理局事權，發揮跨區域協調職能

在國家公園生態補償財政轉移支付過程中，政府部門之間推諉扯皮以及不作為等問題出現的根源在于生態補償職責權限不清。生態補償作為一項區域性綜合性工作，在其運行過程中必然需要依靠各個部門之間的密切配合、協調合作以進行具體實施，因此，對生態補償的事權進行確定有利于明確生態補償財政轉移支付的撥付對象，從而提高資金使用效率。

我國的生態補償資金來源更多地依賴縱向轉移支付。在國家公園的建設中，國家公園管理局更多地充當議事協調機構的角色，其實際并不具備相關事權，而依據屬地劃分的方式進行事權的分割又人為地割裂了國家公園內生態環境的整體性。因此可否考慮賦予國家公園管理局從事生態補償活動的事權，使其具備接受轉移支付資金的主體資格以從事生態補償相關活動、制定符合本地政策的資金使用規范，進而提高資金利用效率。

就我國目前生態補償的實踐情況而言,一些地區試圖提出一個獨立的生態補償政策,但往往因為現有的財務管理系統不適應,影響了目標效果的實現。國家公園生態補償的財政政策，需要行政體制、財政制度以及生態環境的深層次融合以充分發揮轉移支付資金的使用效果，進而追求最大的資金使用效益，推動國家公園內脆弱的生態環境的保護與修復。

因此，在現有的財政體制之下，強化國家公園管理局的事權，可以突破行政區劃的藩籬，從而克服地區差異的局限性，最大限度地發揮生態補償轉移支付資金的經濟作用，進而實現生態補償的目標。

4.4 完善信息公開制度，規范監管機制

行政系統內部的自我監管在監督體系之中的作用不容忽視，但在實際的監督過程中難免出現自身利益與職責發生沖突的狀況。因此，單純依靠行政系統內部的監督似乎并不可靠，由此外部監督的重要性得以凸顯。

外部監督的重要基礎在于信息公開。信息公開是政府依照法律規定執行行政事務之時必須履行的義務行為。我國在 2007年頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)，明確指出政府必須公開與其行政行為有關的信息。這亦是公民參加政務活動的關鍵渠道。根據《條例》的規定，包括生態補償轉移支付在內的專項轉移支付運行全過程，均須通過政府信息公開的形式作出公示。當前，雖然信息公開機制度得到了一定程度的完善，但國家公園所涉及地區主要以經濟欠發達地區為主，以祁連山國家公園為例，祁連山國家公園覆蓋地區包含大量牧區，當地居民以農牧業作為重要生活方式，受教育程度相對較低，獲取政府公開信息的能力相對較差。因此，在國家公園建設過程中結合當地居民生活水平、生活方式、受教育程度等相關因素制定相關的信息公開機制顯得尤為重要。通過綜合考量實施信息公開可以有效保障生態補償參與主體的知情權與參與權，從而拓寬對生態補償轉移支付資金的外部監督渠道，完善監督體制。

5 結語

國家公園是國家重點生態功能區的重要表現形式，在其建設過程中進行有效的生態補償有助于促進國家公園所涉及的地區脆弱生態環境的保護與修復。就當前實踐而言，生態補償的資金來源將在較長一段時間內以縱向轉移支付資金為主。生態補償財政轉移支付作為專項財政轉移支付的形式之一，其事權劃分在制度層面受到行政體制的較大約束，外部監督渠道也不夠完善。

在國家公園建設中，除在國家層面需要對法規體系進行完善，制定相應的生態補償項目之外，還應當充分結合地區實際制定補償方案。同時，應轉變國家公園管理局的角色，創新信息公開方式，增強外部監督，推動生態補償轉移支付制度的進一步完善。在政府主導下充分借助市場機制盤活財政轉移支付資金，發揮資金的應有作用，助推國家公園的脆弱生態環境的保護與修復，最終實現國家公園建設的目標。