生態環境損害賠償磋商制度的實踐檢視與規范構造

劉 瑞

(青海民族大學 法學院,青海 西寧 810000)

隨著生態文明寫入《憲法》，黨中央在十八大報告中將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，我國生態環境保護工作一路向好，取得相當成就，但環境損害現象依然存在。為回應環境保護制度的現實需要，切實落實“損害擔責”原則，建設生態文明大國，2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒布了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)，首次提及兼顧公平與效率的磋商制度，將其與訴訟并列平行，標志著我國保護環境理念由停止污染向損害彌補的轉變。2017年12月兩辦又聯合出臺《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)。至此，在7省(市)試點的基礎上，總結經驗完善《試點方案》，生態環境損害賠償磋商制度全面展開。《改革方案》的出臺標志著生態環境損害賠償磋商制度正式確立。[1]2020年9月，為推進生態環境損害賠償制度發揮實效，生態環境部會同11個部門頒布《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》，細化磋商制度，明確了“誰損害、誰承擔修復責任”的磋商原則。[2]2022年4月，生態環境部等14部門印發了《生態環境損害賠償管理規定》(以下簡稱《規定》)，進一步細化磋商制度。《規定》的出臺標志著磋商制度取得階段性成果。除以上黨和國家發布的一系列規范文件外，各地區根據本地發展實際情況出臺許多相應的規范，①磋商制度在不同地區呈現不同的樣態，保障了磋商制度的有效運行。截至2021年11月底，全國共辦理生態環境損害賠償案件7 600余件，[3]總體推進十分順利。磋商制度是順應時代發展的因應之策，但對這一創新性制度的理論研究和實踐探索之路并不平坦，[4]尚存在很多問題需進行進一步厘清。

1 磋商制度的內涵與價值闡析

磋商制度并非我國的本土產物，是從國外引入的“舶來品”。對生態環境損害賠償磋商制度的實踐檢視和規范構造，首先要廓清其概念與功能。

1.1 磋商制度的概念界定

“磋商”(Consultation)作為專門的法律術語，也被稱為“協商”。磋商制度發軔于美國。1986年美國制定的《綜合環境反應、補償與責任法》第122條f款中明確規定，鼓勵生態環境損害當事人達成和解協議，通過和解解決環境損害糾紛，[5]政府承諾針對和解協議不起訴。根據Karen Bradshaw的調查研究，美國大約95%的生態環境損害賠償案件通過和解的方式加以解決。[6]我國2015年出臺的《試點方案》首次使用“磋商”這一表述。生態環境損害賠償磋商是當事人雙方依據生態環境損害評估報告，就環境的修復和賠償問題進行交往對話。磋商制度以其手段的協商性和目的的公益性快速適應實踐，有效化解了“生態環境修復者缺位”的現實困境，[1]扭轉了行政機關在環境保護領域的失語境況。

對比分析磋商、和解、調解，可以更好地掌握磋商制度實質。首先，三者的主體重合但不完全一致。磋商的權利人是政府，義務人為污染企業或個人。環境訴訟中的和解、調解主體多元，環境公益組織、檢察機關、人民法院及其他相關人員都涵蓋在主體范圍之內。[2]其次，訴訟層面存在差異。磋商制度是提起訴訟的前置程序，必須先進行磋商，協商不成再提起訴訟，和解和調解則貫穿訴訟程序的全過程。最后，三者的法律效力不同，和解、調解本身具有法律效力，磋商協議只有經過司法確認才具有強制執行力。磋商制度表明國家對環境損害規劃的態度和決心，有別于一般的環境損害救濟制度，成為我國生態環境保護工作中至關重要的一環。

1.2 磋商制度的價值

在磋商制度出臺之前，我國保護環境的相關制度基本成熟，但“企業污染、群眾受害、政府買單”的環境治理困局卻未得到妥善的解決。磋商制度打破了這一僵局，有效落實了“損害擔責”原則。

一是“柔和型”執法模式更能滿足實踐的需要。我國傳統的環境保護采取行政執法對抗模式，亦即違法懲戒模式，具體表現為當私主體對生態環境造成損害時，執法機關依法對其進行處罰。在對抗制模式中，執法機關是公益代表人，負責制止并懲罰破壞環境的違法行為。[7]在傳統的執法方式中對抗式模式發揮著舉足輕重的作用，但隨著經濟的快速發展，破壞環境的行為愈發多樣化，環境問題常常“牽一發而動全身”，牽涉多方利益，行政機關在環境治理領域救濟無力。對抗式執法模式只能制止破壞環境的行為，對環境損害彌補無能為力，因此“柔和型”執法模式便應運而生。磋商制度改變了“傳送帶”和“命令控制”的環境治理形式，其顯著優勢是以“交往”為前提，以“話語”為核心，[8]將權利義務雙方置于平等位置，在充分協商的基礎上尋求二者利益的平衡點，符合中國以和為貴的價值取向，極大地提高了修復生態環境的效率。政府也不再是督促者，而是監督者。

二是磋商制度在實踐中具有更大的優勢。經濟快速發展，不可避免地帶來環境污染問題，環境“零破壞”的目標很難實現。傳統的環境損害救濟方式傾向于人身損害賠償，忽視對環境損害的填補。單一經濟性補償無法滿足環境救濟的需要，生態性賠償在司法實踐中的重要性逐漸凸顯。與傳統的環境損害救濟方式不同，磋商制度有更明顯的優勢，具體表現在以下幾個方面：首先，磋商制度更加公平。磋商制度將權利人義務人雙方置于平等協商的地位，最大化地追求公平，非訴訟糾紛解決也拉近了雙方的距離。其次，磋商制度具有極強的時效性。環境污染本身的擴展性使污染轉移速度極快，不采取“高效”手段治理，環境將面臨更大的破壞。[9]磋商制度作為“柔和型”解決手段，避免了繁瑣冗長的訴訟程序，大量節約當事人的成本和司法資源，也可以盡早對破壞的生態環境展開修復，避免環境污染大范圍擴散。

三是磋商制度是社會主義協商民主的必然產物。隨著社會的發展，社會主義協商民主(Deliberative Democ-racy)這一政治學觀點逐漸應用到各個領域，十九大報告強調的“廣泛、多層、制度化”協商可以滿足多元化的現實需要。生態環境損害自身具有流變性、復雜性，自上而下的救濟方式很難滿足實踐需要，且無法兼顧效率與公平。磋商制度作為“柔和型”救濟手段通過“行政主體?行政相對人”雙向對話方式打破了環境治理僵局。首先，磋商制度超越了傳統的二元結構，將多元化的利益主體都包容進來，基于自愿公平原則尋求多方利益的最佳平衡點，保證了公共目標的維護和過程的溝通性。其次，磋商制度將利益雙方置于一個“平等”的平臺上基于意思自治進行協商，[8]通過充分博弈，尋求折中方案，滿足了雙方的利益需求。最后《改革方案》明確規定公眾參與到環境損害賠償磋商的各個環節。眾人之事由眾人商量，磋商制度充分體現了社會主義協商民主的優勢。

2 賠償磋商的實踐檢視

生態環境損害賠償磋商制度實施了五年，尚處于發展階段。環境損害情形日益復雜，磋商制度彌補了單一救濟方式的不足，在實踐中起著至關重要的作用。但處于發展階段的磋商制度，在理論建構和實踐運行中依然存在著諸多問題亟需解決。

2.1 磋商制度法律性質不明晰

為建設生態文明，國家大力推動磋商制度的實踐應用，但在最期，磋商協議常常難以達成。[8]為探其原因，理論界和實務界圍繞制度設計展開了全面討論，發現磋商協議難以達成的問題癥結在于磋商制度法律性質不明致法律邏輯難以自洽。磋商制度兼具“行政主導、平等協商、損害賠償、公益維護”多重特征，[10]因而學術界關于磋商制度的法律性質觀點不一，通說主要有“民事行為說”和“行政行為說”兩種。

“民事行為說”從磋商過程和目的出發，認為磋商制度的本質是權利人在侵權行為發生后對自己權利的一種處分。主張“民事行為說”的理由主要有二：一是政府作為一般民事主體，“脫下制服，換上便裝”，[8]不再命令式地保護生態環境，而是以監督者的身份與磋商義務人基于公平原則進行平等協商。因而，磋商制度作為平權磋商機制，是平等民事主體之間的民事行為，磋商協議屬于民事協議。二是磋商制度的根本目的是填補環境損害。“生態環境損害賠償以環境利益的可救濟性為理論基礎，是造成生態環境損害的責任人所承擔的具有公法性質的民事責任”。[11]

“行政行為說”從磋商制度行為性質和啟動程序出發，認為磋商制度是行政公權力的必要延伸。理由有三：一是基于磋商行為的法律屬性，磋商主體權利人是行使公權力的政府，磋商義務人是造成環境損害的單位和個人。磋商當事人之間的關系屬于行政法律關系。磋商制度的本質是行政部門藉由行政管理的手段進行環境修復和賠償。二是基于磋商行為的啟動程序，賠償權利人發現損害環境行為，便展開環境損害鑒定評估、通知義務人進行磋商、監督磋商協議履行等工作。由是觀之，磋商制度是行政權力主導下的磋商，當事人之間的地位并不平等。三是基于磋商制度的手段和目的，當事人平等磋商僅是手段，磋商制度的最終目的是形成“利益合流”，填補救濟環境損害。誠如學者所言：“協商行政模式對私法制度安排作工具意義上的援用不會改變賠償磋商的公權行政屬性，作為賠償磋商成果形式的磋商協議理應歸入公法上行政契約的子集。”[12]

實踐證明，單一的“民事行為說”“行政行為說”都具有片面性。承認磋商協議屬于民事協議，政府即磋商權利人在環境損害評估調查的過程中失去主導性與效率性，無法滿足及時修復環境的需要；僅認可磋商制度的行政屬性，否認磋商的平等、意思自治特點，雙方之間難以自愿達成磋商協議，磋商制度難以有效落地。急于開展磋商制度的制度設計，卻忽視法律屬性這一核心理論問題，難免漏洞百出。因而發展磋商制度首先要厘清其法律性質，對制度設計的初始目的進行深入思考。

2.2 磋商制度內容規定不明確

《改革方案》規定，磋商的內容區分磋商前、磋商中、磋商后，具體包括評估環境損害事實和程度、協商確定損害環境修復時間及明確修復時限、具體的責任承擔方式和期限。解讀《改革方案》可以發現，《改革方案》對磋商制度的規定過于原則和粗疏，概括性的規定難以規范指導實踐。磋商內容作為磋商制度的關鍵部分制約著制度的運行效果。為應對復雜多變的環境污染問題，磋商制度相關規定應具體細化。以評估環境損害事實和程度為例，環境損害評估主體、評估具體程序、環境損害認定標準等均需細化，以對具體實踐形成明確的指引。傳統的環境損害賠償以經濟性賠償為主，忽視對環境損害的修復。由于過度注重金錢補償，環境評估中常常出現巨額賠償金，義務人無力償還，使得磋商制度形同虛設。

生態環境屬于不特定人的共享利益，磋商主體的選擇對制度實效的發揮起決定性作用。磋商主體的選擇直接關系到環境利益的“賤賣”或“高估”。[8]現有政策文本規定磋商制度的主體為國務院授權的政府和造成環境損害的單位和個人。磋商主體范圍過小、公眾話語權缺失、求償主體地位被剝奪，使得磋商制度適用范圍出現周延性缺失。當前，社會公眾了解磋商協議、磋商程序、自身權利義務主要通過新聞媒體報道。信息公開不全面、不及時使民主性和公眾性大打折扣，環境協商共治的平衡獨特范式被打破。因此，擴充磋商主體、強化社會公眾權利確有必要。

2.3 磋商制度與司法程序銜接模糊

磋商制度與環境公益訴訟的本質都是為了保護生態環境，二者功能有極大的重合。關于二者次序問題，政策文件進行了相應的規定。《改革方案》及有關磋商制度都提及 “磋商前置，司法御后”的雙軌制調處模式。[8]司法確認程序具體包括磋商協議司法確認制度，對司法審查的內容、協議的公告期、裁定書的公開制度都進行了一定的規定。[2]但是對于磋商制度的很多具體內容尚存在缺位，如具體的審查要件及標準是什么、經司法程序后不予確認的協議當如何處理等。

《改革方案》規定磋商不成，當事人可提起民事訴訟，但磋商制度與環境公益訴訟當如何銜接呢？梳理我國環境保護的相關法律規定，環境損害賠償有兩種，分別是磋商賠償與訴訟賠償。[2]訴訟賠償包括三種情形：磋商失敗，政府(賠償權利人)直接提起民事訴訟；社會組織發現環境污染提起公益訴訟；檢察機關提起公益訴訟。《改革方案》強調了磋商與政府提起賠償民事訴訟的順位問題，但是對于后兩種情形，法律規定存在空白。當政府、社會組織、檢察機關三方都提起民事訴訟時，磋商制度和環境公益訴訟之間的關系又當如何協調？這些都需要在理論層面和實踐層面進行回應。

2.4 磋商協議評估與監督機制缺位

磋商協議只是手段，根本目的是修復被損害的生態環境，達成磋商協議是修復環境工作的起點。環境具有復雜性，為保證環境修復的效果，應當對協議履行的效果進行評估與監督。《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》(試行)第二十一條規定，磋商協議履行存在問題，權利人可以向法院申請強制執行，省級、地級市人民政府負責生態環境修復工作。《改革方案》規定賠償權利人對環境修復效果負責。通過這些規定，可以發現關于磋商協議的履行法律規定過于簡單與抽象。環境損害修復一般為義務人自行修復或委托修復，但實踐中通常是義務人通過履行經濟性賠償進行委托修復。[13]為確保對生態環境的修復切實落實，政府應對整個修復的過程進行監督，并在生態環境修復完成后聘請專門的機構進行鑒定與評估。同時積極吸納社會監督，確保磋商協議切實落地。

3 磋商制度的規范構造

對磋商制度進行實踐檢視，可以發現磋商制度目前還存在著很多現實困境：法律性質模糊致磋商制度定位錯誤、制度供給滯后難以規范指引實踐、與相鄰制度銜接模糊造成實踐困擾、評估監督機制缺位難以保障環境修復實效。探究磋商制度的應然屬性，完善制度設計，應跳脫單一解釋路徑的限制，結合磋商制度運行實踐，周延分析，明確回應磋商制度的理論訴求，廓清磋商制度規制向度。

3.1 以“雙階構造解釋論”回應性質隱憂

凡屬重大改革要有理有據，遵循法治邏輯。[8]磋商制度的法律屬性屬于制度研究的“元問題”，磋商制度中行政公權力的行使和私法自治的內涵相互交織，準確剖析其法律性質才能正確進行制度設計，回應磋商制度規范構造的理論訴求。毋庸諱言，現有磋商制度的性質觀點均有一定的合理之處，均揭示了磋商行為的雙重屬性，但都片面肯定其中一個方面，認知彼此對立。“非公即私”的解釋路徑不可避免地對磋商制度在認識論上進行選擇性裁剪，雖能在其研究視角范圍內實現邏輯自洽，但這種努力無益于反映制度全貌。[14]

德國的“雙階理論”可以較好地解決這個問題，突破了固有的“民、行二分法”局限性。德國學者Hans Peter lpsen在其著作《對私人的公法補助》中對“雙階理論”進行了系統闡述，闡明了政府向私人提供補貼的行為正當性。Hans Peter lpsen認為行政行為分為性質不同的兩階段，②“前階公法，后階私法”的法律模型確保行政機關目的的實現。根據“雙階理論”，我國生態環境損害賠償磋商制度并不是單一的“民事、行政擇一”，而是二者的有機統一，磋商制度融合了私法自治色彩的民事法律關系和公法治理色彩的行政法律關系。[1]依據“雙階理論”，應在協商行政的解釋路徑中理解磋商屬性。

依據磋商制度的法律性質可以將其分為兩個階段。前階為做出磋商決定和監督執行階段，政府發現破壞環境事件，利用公權力開展環境損害評估調查、編制修復方案等一系列磋商前期的準備工作，這一階段行政機關行為屬于典型的“公法調查權”。磋商協議達成后，磋商義務人開始履行自身義務，行政機關對其進行監督，行使“公法執行權”。因而在前期磋商準備、后期監督執行中，磋商當事人之間是垂直法律關系，磋商行為具有行政屬性。后階為雙方進行協商，達成磋商協議并依約履行，對損害的生態環境進行修復。磋商是雙方基于意思自治原則進行平等協商，達成一致意見并簽署協議。環境損害賠償磋商當事人之間是平行法律關系，磋商協議本質與民事合同類似。“公法隱而私法彰”的表象使這一階段具有明顯的民事性質。磋商制度選擇司法確認的方式確定協議的強制執行力。司法確認本質是以民事方式確認非訴訟糾紛解決方式，這也從側面反映了磋商制度的民事屬性。[11]

3.2 細化磋商制度的根本目標與主要內容

一是廓清磋商目標的客觀標準。磋商制度的目標是通過多元化的環境救濟方式促進環境修復，不是為了解決磋商當事人之間的問題。因環境公益問題涉及主體廣泛，磋商主體眾多，當事人之間的決策屬于“集體決策”。“集體決策”會使生態賠償偏離環境公益目標：首先，政府作為權利人參與磋商時，其或多或少會從自身的政治利益出發，可能過度行使自由裁量權，失去約束的權力機關最終會導致規制俘獲；其次，民眾積極參與到磋商中來，也會因考量自身利益、受政府影響、義務人利誘等形成虛假認同。沒有明確的客觀標準，“集體決策”難以保證客觀。廓清磋商目標的客觀標準，是確保磋商主體客觀公正協商的適洽路徑，避免虛假認同或損害環境的長遠利益。德國學者雅斯培認為，“人與人之間的溝通是達到各種形式的真理之途徑”“理智只有在討論中才能得到明了”。[15]磋商主體需明確自己的角色，理性溝通。

二是明確環境損害賠償的范圍。現有的法律尚未規定環境損害賠償的范圍，難以指導實踐。筆者認為，賠償范圍應限定在三個層次：一是基礎層次，停止對生態環境的破壞所產生的直接緊迫的費用，這是最低層次的要求；二是進階層次，修復破壞的生態環境所需的最低費用；三是高級層次，針對生態性賠償、經濟性賠償進行補充救濟。賠償義務人將損害的環境“恢復原狀”并沒有完全履行自己的義務，還需進行補充救濟，同時也要承擔破壞環境暫時或永久喪失生態功能的補償費用。根據權利人和義務人的處分范圍和程度，磋商的內容也要有所細分，細分為可自由磋商的事由、限制性磋商的事由和無法磋商的事由以對當事人的權利形成規制。

三是賠償救濟方式多元化。環境污染具有跨界性、流動性，一次污染可能會污染多個地區，甚至會禍及后代，造成代際不公。如太湖地區的水體污染事件，各地區本著“各人自掃門前雪”的傳統觀念，僅治理本區域內的環境污染，但水源污染具有擴散性、流動性，導致污染治理難以取得成效。經過二十多年的環境治理，太湖地區水域污染依然是一個困擾著江、浙、滬等地區的難題。后經一系列專項規劃才逐步得到有效治理。申言之，為了滿足日益復雜的環境救濟需要，賠償救濟應方式多元化，如采用“復綠”“補綠”等方式，使磋商協議更快達成，更具有可操作性。

四是明確磋商主體，構建對話平臺。為保護環境這一公共利益，政府基于國家環境保護義務成為賠償權利人是合理的。然而，術業有專攻，對環境損害進行磋商需要進行環境損害評估，磋商協議履行后也要進行監督和評估，出具專業的評估報告。磋商協議中涉及很多專業問題，如責任承擔方式、修復期限、編制修復方案等一系列技術性內容。磋商主體僅包括政府和損害者顯然無法滿足實踐需要，易于陷入專業認知討論僵局[8]，甚至政府會突破其平等民事主體的角色過度行使公權力。法治作為一種強調程序的社會控制方式，在法治的精神內涵中包含著程序正義的追求。為打破“管理與被管理”的思維定勢，公眾作為天然參與者應被吸收進來。堅持主體適格化，構筑起全面的參與人機制，鼓勵專家、證人、環境公益組織、社會公眾積極參與進來，合法使用程序性權利，將單一評估變合作評估，為環境損害賠償提供諸多便利；自由表達意見，促進“對話性、平等性、合作性”磋商協議的達成。強化公眾參與，一方面可使民眾對磋商協議有更加深刻的認識，另一方面也彰顯了我國多元共治的環境法理念。三重對話溝通平臺的構建對磋商制度的落實起積極作用。

3.3 實現磋商制度與司法程序有序銜接

《改革方案》明確了磋商制度的司法確認程序，但實踐中依然有多種情形存在程序銜接沖突。因而，必須明確磋商制度與司法程序之間的銜接規則。

一是明確司法確認的審查標準。《改革方案》提及司法確認，但對其內容卻未進行具體規定，導致司法確認不足。相關規范性文件應具體規定其審查條件、審查標準。首先，對雙方“合意”的磋商協議，當事人可共同向法院申請司法確認。其次，當事人應提供相關的證據材料。最后，明確審查標準。該法院依據明確的審查標準，結合環境損害事實對磋商協議的具體內容進行確定，修復方案、修復時限、修復措施具有可行性。考慮到環境問題的復雜性，法院在進行司法確認時可聘請專家進行專業咨詢，保證司法確認的專業性與規范性。

二是協調不同程序之間的協商規則。磋商制度與環境公益訴訟都是為了預防和救濟生態環境損害，二者在功能上具有同一性和互補性。[16]但同時，二者之間也存在根本差異，二者訴訟程序的權源不同。協調磋商協議與公益訴訟之間的關系應堅持兩個原則：一個是磋商協議不阻卻公益訴訟效力。當磋商權利人(政府)和公益訴訟的權利人(社會組織)關注到同一個環境損害案件，法院在受理公益訴訟后，可以中止訴訟程序，鼓勵社會組織參與到磋商程序中來。若磋商失敗則繼續公益訴訟的審理。這樣既可以節約司法資源，充分利用賠償權利人的專業性爭取對環境損害的補償，也保持了司法的謙抑性。另一個是磋商與訴訟不受“一事不再理”原則的約束。[2]對已經做出裁判的公益訴訟，賠償權利人認為未對環境形成足夠的保護、環境修復效果不理想的，可以啟動磋商程序。

3.4 建全磋商協議履行效果評估與監督機制

磋商制度是否在環境損害案件中取得實效，應聚焦于磋商的啟動、終止及效果評估。[6]磋商協議不是終點而是起點，雙方協商一致達成磋商協議僅是修復環境損害的第一步，核心是磋商協議的履行。磋商協議的履行關系到環境保護的效果、社會利益的維護。為了保證磋商協議落地生效，建立系統的磋商協議履行效果評估與監督機制勢在必行。

一是確保政府監督。2020年8月生態環境部第十一屆部門會發布了《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》規定了監督制度，但該規定強調的監督是政府及其指定部門或機構對環境修復效果進行監督，這種監督僅是程序方面的監督，凸顯政府的職能化色彩。保證監督功能發揮實效，落實政府“守土有責”，不能只履行監督程序，更要保障監督效果。政府可以聘請評估專家、環境評估機構、利益相關者對環境修復效果進行評估，對比磋商協議，制作專門的評估報告。政府及相關的評估主體發現磋商義務人不及時履行磋商協議可能使環境錯過最佳救濟時機，應立即終止磋商協議，及時采取其他措施。評估結果合格可減輕義務人行政責任或刑事責任。評估結果不合格，權利人可以提起民事訴訟或要求義務人按磋商協議的約定繼續履行。此外，環境修復是一項長期性工程，為保障環境填補實效，應改變傳統監督“單次性、短期化”特點，對被修復生態進行持續、長期監督，依據國家發展實際情況建立長期風險管控機制及監督制度。

二是鼓勵社會監督。政府的能力是有限的，社會公眾才是環境修復的最大感知者、最大受益者，他們對環境變化有更為直觀的了解。應健全信息公開制度，明確公眾參與的具體內容，加強社會公眾外部監督。環境損害調查、鑒定評估報告書、修復方案編制、達成的磋商協議、賠償義務人履行情況等及時全面向社會公開。信息應及時更新，階段性信息、結果信息都應進行公布以保障公眾的知情權和監督權，使公眾全面了解相關進展，適時表達自身利益訴求，確保保護環境公益目標的實現，以維護公共利益。

三是強化檢察監督。檢察機關是法定的法律監督機關。公益訴訟檢察機關具有很強的專業性，應強化檢察機關監督機制，保障環境修復治理實效。依據“雙階構造解釋論”，檢察機關的監督方式介入時機不同。具體而言，在磋商程序啟動后，檢察機關主要是監督賠償權利人，監督其是否積極履行其監督職責，在其怠于履行監督職責或濫用職權時，檢察機關通過檢察建議或起訴的方式督促賠償權利人履行職責。在磋商協議的履行階段，檢察機關監督行政機關是否依法履行必要的監督職責，如未履行，檢察機關可以提起公益訴訟以保障公共利益的實現。

4 結語

生態環境損害賠償磋商制度是我國建設生態文明大國進程中的重要制度創新，突破了體制的藩籬，彌補了傳統環境救濟方式的不足，充分發揮了社會主義協商民主的積極作用。生態環境損害賠償磋商制度以一種全新的治理理念為政府環境治理的“工具箱”提供了向合作治理方向轉型的變革契機，為環境治理現代化提供制度依循。在“協商——控制型”建構思路下，以“雙階構造解釋論”回應磋商制度性質隱憂、明確制度主要內容、實現與司法程序的有序銜接、建全磋商協議履行效果評估與監督機制，不僅是磋商制度在利益博弈中的理性選擇，更是對實踐的進一步探索與總結。生態環境損害賠償磋商制度具有法治性、開放性、實踐性。保障磋商制度穩健落地，必須在《改革方案》的指導下，充分發揮地方的能動性，因地制宜，持續創新細化制度設計。

注釋：

①如，《紹興市生態環境損害賠償磋商辦法(試行)》(2016)、《貴州省生態環境損害賠償磋商辦法(試行)》(2017)、《湖南省生態環境損害賠償磋商管理辦法(試行)》(2017)。

②第一階段是政府決定是否向私人提供補貼階段，該階段中政府的“決定”行為被視為公法行為，政府與私人的法律關系為行政管理法律關系，受公法所調整和約束；第二階段是政府如何向私人提供補貼階段，該階段中政府的“履行”行為(即向私人提供補貼的行為)被視為私法行為。