獨立學院轉設政策變遷的多源流理論闡釋

□文敏 楊紅荃

現代職業教育體系是縱向貫通中職、專科、本科到研究生等層級，橫向融通職業教育與普通教育兩種類型的教育體系。在縱向貫通層面，本科層次職業教育辦學類型的缺失是構建現代職業教育體系的突出問題。獨立學院作為高等教育大眾化背景下的產物，其歷史使命已經完成，轉設勢在必行。培養本科層次應用型人才的獨立學院本身帶有應用性、職業性的特點，轉設融入現代職業教育體系的構建順理成章。教育部2020 年發布《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》，明確要求要把獨立學院轉設作為高校設置工作的重中之重，提出“轉為民辦”、“轉為公辦”、“終止辦學”、“統籌省內高職高專教育資源合并轉設”四種主要轉設路徑。然而獨立學院在轉設工作的具體實施過程中遇到了諸多問題。例如，2021 年6 月浙江、江蘇、山東多省選擇獨立學院與省內高職院校合并轉設為職業技術大學作為轉設路徑，卻遭到相關學生和家長的異議。相關省份相繼暫停該項工作，獨立學院和高職院校合并轉設為職業技術大學的轉設通道受阻。

此次反對事件為何會發生？獨立學院轉設問題何以被識別并進入決策者視野？哪些因素在獨立學院轉設政策變遷中起觸發作用？獨立學院轉設政策議程是如何構成、演變和耦合的？如何推動未來獨立學院轉設政策的變遷、調整與完善？這一系列問題聚集成為獨立學院轉設政策制定的“黑箱”。本研究基于多源流理論的視角將獨立學院轉設政策出臺的內外部邏輯和機理進行分析，以期厘清獨立學院轉設“政策之窗”開啟的過程，還原獨立學院轉設政策變遷的內外部機理，揭開政策制定的“黑箱”，促進決策者對獨立學院轉設政策優化路向的把握及公眾對獨立學院轉設政策的理解。

一、理論依據：多源流理論的內涵框架及其適切性

多源流理論是金登（John Kingdon）在垃圾桶式決策模型的基礎上以美國聯邦政府為觀察點提煉發展而來。科恩（Michael Cohen）、馬奇（James March）、奧爾森（Johan Olsen）在A garbage can model of organizational choice[1]一文中提出從看似隨意而雜亂的局面中摸索出規律和邏輯結構的垃圾桶決策模型：看似亂糟糟的垃圾桶里裝著問題、解決方案、行動者以及選擇機會四條主線，政策是這些元素相互選擇偶然碰撞的結果。垃圾桶決策模型總體而言帶有悲觀色彩：世界被偶然性主宰。金登沿此邏輯思路，對垃圾桶決策模型進行深入提煉，得出更富有“正能量”的多源流理論。

（一）多源流理論的內涵框架

多源流決策模型中有三條獨立運行、有自身生命力的三條主線：問題源流、政策源流和政治源流。問題源流是形成引起政府和決策者注意的政策問題的過程，常通過系統指標、焦點事件、從現行項目實施中得到的評估反饋來表現。政策源流又被稱為“政策原湯”，其中漂浮著社會各相關主體形成的各種政策建議，是重視、討論、產生問題解決方案或建議的過程[2]180。這些主體包括政府官員、人大代表、政協委員、專家學者等，統稱為“政策共同體”。政治源流是執政黨政府公共服務理念與國民情緒及相關利益訴求對政策議程的影響過程。當三大源流發展成熟時會在某一關鍵點實現耦合，“政策之窗”打開，政策問題進入最后政策議程（見圖1）。

圖1 多源流決策模型內涵框架

（二）多源流理論分析獨立學院轉設政策的適切性

多源流理論是以美國聯邦政府為觀察點提出的，由于中西方政治體制的差異，在利用多源流決策模型分析我國政策方案時，需注意適切性問題。首先是三源流獨立性問題。由于我國是一個政黨強大的國家，中國共產黨代表最廣大人民群眾的根本利益。黨的執政理念反映著國民情緒與訴求，對政策議程的設置具有決定性的影響。故而在三大源流中政治源流應處于領導地位，且三大源流存在前因后果、相互影響的可能，并不是完全獨立的。其次，多源流理論作為一種解釋政策過程的“中觀理論”，自引入中國以來就被廣泛運用于法律、教育、民生等諸多人文社會科學領域，具有豐富的理論與實踐價值，通過了實踐的檢驗。因此，獨立學院轉設政策作為一種教育政策，運用多源流理論分析其政策變遷過程具有適切性，有利于提高對獨立學院轉設政策的理解，為獨立學院轉設政策的調整與完善提供理論指導。

二、鞭辟向里：基于多源流理論的事實分析

從政策制定的角度來看，獨立學院轉設政策的出現是“多因素組合機制”推動的結果。利用多源流理論從三個源流對政策過程進行分析，有助于梳理獨立學院轉設“政策之窗”開啟的原因，有助于政府厘清各要素關系、精準規劃政策議程，幫助公眾理解獨立學院轉設政策出臺的形成邏輯。

（一）問題源流：獨立學院轉設問題何以被識別

政策的產生和“政策問題”的產生直接相關，那么“政策問題”是如何產生的呢？問題源流主要討論政策問題的識別，一般而言社會問題是廣泛存在的，而決策者的注意力是有限的，在金登看來，政策問題的識別在客觀上源于比較。政府和學術機構等建構了多個信息反饋機制，以用來監控各工作系統的常態化運行，這些政府工作人員、學術人員等通過縱向比較和橫向比較鑒別問題，若比較結果與預期出現差異，就有機會成為“政策問題”進入議程[3]29。政策問題常借助系統指標、焦點事件和反饋等來源進入政策決策者的視野。

1.系統指標描述的問題。系統指標可以從數據中較為直觀地發現問題，看到問題的變化，評估問題的重要性。通過教育部近十年統計數據對獨立學院數量、獨立學院在本科院校、民辦本科院校中的占比進行分析，可看出獨立學院在發展與轉設過程中的諸多問題。

一是轉設進程慢。轉設進程可通過獨立學院學校數量來表現，2011 年我國有獨立學院323 所，截至2020 年教育部門統計時數量減少至241 所，2011—2016 年降速較為明顯，由2011 年的323 所下降到266 所，57 所獨立學院完成轉設；2016—2018 年降速平緩，基本沒有起伏；2018 年后轉設速度稍有加快（見圖2）。教育部部長陳寶生在2021 年全國教育工作會議上表示有1/4 的獨立學院完成轉設。這與教育部在2018 年《關于做好2018 年度高等學校設置工作的通知》中要求的“能轉盡轉”還有巨大差距。截止2021 年2 月，完成轉設工作的獨立學院共136 所，其中在2020 年5 月教育部印發《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》后完成轉設的有57 所，接近2008—2019 年轉設數量總和（68 所）[4]，可見其對獨立學院轉設的推動力度之大，側面反映在此之前獨立學院轉設進程之慢。

圖2 2011—2020 年獨立學院校數情況

二是其他民辦本科院校生存空間仍受擠壓。根據教育部公布的2011—2020 年全國本科院校校數與獨立學院校數及2016—2020 年全國民辦本科院校校數，可以看到獨立學院在全國本科院校以及民辦本科院校中的占比（見表1），反映出獨立學院是民辦高等教育事業的重要組成部分，在“量”上構成了我國高等教育的重要力量，在“質”上為我國高等教育大眾化作出了重大貢獻[5]。從另一角度，也可以看到獨立學院在其它民辦本科院校中的比例過半，獨立學院憑借母體高校的名校效應，對其它民辦本科院校的招生造成了重大影響，使其它民辦本科院校生存空間受到擠壓。在其自身的發展中，又因缺乏辦學自主權，同質化現象嚴重，例如某直轄市現有獨立學院專業設置與母體高校的雷同率達60%，某省20 所獨立學院設置的416 個專業與母體高校雷同的有403 個，雷同率96.87%[6]，不利于發揮民辦學校辦學機制的靈活性和競爭優勢。

表1 2011—2020 年獨立學院校數及其在本科院校、民辦本科院校中占比情況

2.焦點事件催化的問題。決策者的注意力是有限的，系統指標描述的問題不一定能達到決策者的視野，就需要焦點事件的爆發來幫助決策者聚焦注意力。近年來，與獨立學院轉設有關的學生群體性事件頻發，例如2019 年12 月“紹興文理學院元培學院轉設”的話題登上熱搜，學生質疑其轉設改名會對收費、師資、考研、就業等方面產生不良影響，引起廣泛關注；2021 年6 月4 日，教育部網站發布《擬同意設置本科高等學校名單》的公示，指出擬同意北京工商大學嘉華學院等13 所獨立學院轉設為獨立設置的本科學校，其中包含江蘇省的5 所高校。但在學生及家長的強烈反對下，次日浙江省教育廳發布公告全面暫停獨立學院與職業院校合并轉設為職業技術大學的工作。2021 年6 月7 日，江蘇省教育廳發布公告暫停獨立學院與高職院校合并轉設工作，公示中所涉及的5 所江蘇省高校暫停轉設。2021 年6 月8 日，山東省教育廳發布決定，全面終止公示中所涉及的山東財經大學燕山學院與山東職業學院的轉設工作以及終止山東財經大學東方學院與山東城市建設職業學院合并轉設為山東城市職業大學的工作。探索統籌省內高職高專教育資源合并轉設是獨立學院轉設的路徑之一，對職業教育的發展具有重大意義，本是“雙贏”的方案，但自此其試點計劃告一段落。多個頻發的事件觸發了決策者的持續關注，也使其尋找問題解決方案的意愿更加強烈。

3.評估反饋的問題。“評估反饋”能使決策者判斷現行政策項目是否順利執行，是決策者掌握獨立學院轉設實踐運行情況，規劃獨立學院轉設新政策項目的主要參考。近年來，與獨立學院轉設有關的配套政策相繼出臺，在這些政策的運行過程中也暴露出政策不完善的問題。

第一，配套政策權威性不高。與獨立學院相關的政策大多由教育部出臺，法律效力等級較低，無法對轉設過程中較復雜的實質性問題進行約束，使深陷多重困境的獨立學院無所適從，與母體高校對簿公堂，也使眾多獨立學院對轉設持觀望態度[7]。第二，配套政策延遲性過長。《中華人民共和國立法法》第六十二條規定“有關國家機關對專門事項作出配套的具體規定的，有關國家機關應當自法律施行之日起一年內作出規定，法律對配套的具體規定制定期限另有規定的，從其規定。”而《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》 在2013、2016、2018 年進行了三次修訂，于今年5 月才正式公布，2008 年發布的《獨立學院設置與管理辦法》至今未進行修訂，導致獨立學院長時間游離在民辦教育管理體系之外，處于“無法可依”的局面[8]。第三，配套政策細致性不足。獨立學院轉設缺少有針對性的政策規劃，《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》中雖然對獨立學院何時轉、如何轉做了規劃，但是面對具體的分類標準缺乏明確性導向[9]。《普通本科學校設置暫行規定》 規定了獨立學院的辦學基本條件，列出土地面積、校舍建筑、儀器設備、圖書、師資五項指標，部分獨立學院因為達不到這些硬性指標而不能完成轉設。例如很多獨立學院是地方政府參與投資創辦、或是“校中校”獨立院校，很難進行土地過戶，達到自有產權土地500 畝以上的要求。

（二）政策源流：獨立學院轉設政策變遷何以層層推進

政策共同體基于不同的立場、利益訴求、資源稟賦對獨立學院轉設提出各自的主張，這些建議與解決方案相互碰撞、重組提煉、修改完善，然后浮出湯面，供決策者選擇。

1.政府官員及全國人大代表、政協委員的呼吁。獨立學院轉設政策的出臺和政府官員的關注密切相關，政府官員站在自己所處組織的立場及關注點，在公眾場合發表講話，傳遞自己的觀點，其發言的主要內容組成“指導性建議”，能夠吸引政策共同體的其他成員發表主張，產生解決方案或建議，匯聚成“政策原湯”。值得注意的是，與政府官員的發言內容密切相關的解決方案和建議通常具有“高入選率”[10]。2003 年，時任教育部部長周濟指出，獨立學院在改革創新方面要突出一個“民”字，“獨立學院在民辦這個問題上一定不能含糊，將獨立學院作為公辦機制的高收費二級學院，不能發揮公辦和民辦的各自優勢”。隨后三年，教育部出臺《關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》，表明“獨立學院視需要和條件按普通高等學校設置程序可以逐步轉設為獨立建制的民辦普通高等學校”，首次提出“獨立學院轉設”的概念，這份文件的出臺標志著獨立學院“轉為民辦”的指導性建議被正式納入政策內容，證明了“指導性建議”對“政策原湯”的牽引作用。

全國人大代表和政協委員的提案、議案與建議極大地豐富了獨立學院轉設“政策原湯”的內容。規范高等教育發展問題的社會關注度極高，全國人大代表和政協委員的意見或建議代表著廣大人民的訴求。楊衛、李光宇、胡衛等人大代表及政協委員具有不同的身份立場，代表不同的利益訴求，對獨立學院相關問題獻言獻策（見表2），承擔了智庫建設的角色，這些意見和建議通過全國兩會或政協會議流入“政策原湯”。

表2 部分全國人大代表及政協委員關于獨立學院轉設的意見與建議

2.專家學者的學術建議。在推動獨立學院轉設與規范發展的過程中，研究機構、高等院校、行業企業的專家學者作為“智庫”的重要成員，從不同研究角度對獨立學院轉設進行了探討，通過學術研討會、課題、基金項目、論文等方式表達自己的思想與觀點，這些思想與觀點相互碰撞，對政策共同體中的其他成員產生思想上的影響，為獨立學院轉設“政策之窗”的開啟提供了重要“思想源流”，是不同時期獨立學院相關政策推出的理論基礎和來源。以學術研討會為例，高等教育領域針對獨立學院規范發展及轉設等相關問題開展了多次學術研討會。2014 年7 月，中國民辦教育協會高等教育專業委員會獨立學院工作部主辦“新形勢下獨立學院基本現狀、辦學成就、存在問題以及下階段發展”全國獨立學院研討會；2020 年11 月，浙江省高等教育學會獨立學院分會召開“轉設背景下獨立學院實踐教育體系建設”研討會；2021 年7 月，蘇州大學東吳智庫和蘇州大學教育學院聯合舉辦“獨立學院轉設風險挑戰及政策應對”研討會。相關專家從不同角度就獨立學院相關問題提出見解，其思想互相碰撞、彼此結合，極大地豐富了“政策原湯”。

3.已有政策實施的經驗。“政策原湯”不僅需要新元素的流入，還需要對原先存在的舊元素進行重組，形成新經驗。《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（2003年）對獨立學院的概念進行界定，對其“民、獨、優”的內涵提出要求；《關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》（2006 年）使“獨立學院轉設”的概念登上歷史舞臺；《獨立學院設置與管理》（2008年）對獨立學院規范發展提出要求，對驗收不合格的獨立學院提供了“轉民、合辦、并公、轉公、降層級、終止”六種選擇，標志轉設工作正式啟動；《關于“十二五”期間高等學校設置工作的意見》（2011 年）建議辦學規范的獨立學院可轉設為獨立建制的民辦高校；《關于加快發展現代職業教育的決定》（2014年）鼓勵其轉設定位為應用技術型高校；《中華人民共和國民辦教育促進法》（2016 年）指出獨立學院轉民時需選擇營利性或非營利性；《關于做好2018 年度高等學校設置工作的通知》（2018 年）第一條即鼓勵支持獨立學院轉設，要求各地推動獨立學院“能轉快轉、能轉盡轉”；《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》（2020 年）要求2020 年末所有獨立學院按“轉公、轉民、終止辦學”的路徑制定好轉設方案，標志著獨立學院將逐步告別歷史的舞臺。上述政策法規中，經過實踐檢驗具有可操作性、社會接受性、符合預期的政策元素，在“政策原湯”中被討論、修改、重組成新政策元素，最終進入決策者的視野。

（三）政治源流：獨立學院轉設政治環境如何

政治源流由政黨和國家的政治理念變化、利益集團政治壓力活動、國民情緒變化等因素構成，在討價還價的過程中政府、有組織的政治力量和公眾之間建立起共識[2]186。政治源流為獨立學院轉設政策注入了政治勢能，積聚了民意基礎，營造了合適的氛圍，激起決策者反應。

1.黨和國家教育為民的公共服務理念注入政治勢能。“為人民服務”是我們黨的根本宗旨和初心使命，教育也不例外，該宗旨貫穿獨立學院從建立到轉設的全過程。20 世紀末，亞洲金融危機和國企改革帶來的大規模工人下崗潮對政府解決經濟民生問題提出了挑戰，因高校擴招能提供我國經濟發展所需的高素質人才，滿足廣大群眾渴望接受高等教育的愿望，能推遲就業、增加教育消費擴大內需、帶動相關產業的發展，促進素質教育的全面推行，國務院做出了加快高等教育發展，擴大高校招生規模的重大決策。在此環境下，公辦高校的承載能力難以滿足招生規模的需要。與此同時，黨的十五大指出“堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”的基本經濟制度。公辦高校開始探索聯合社會力量創辦新機制學校，即獨立學院。到2008 年，獨立學院發展到322 所，占全國民辦高校的50.3%。對于獨立學院而言，其設立初衷是為了完成兩大使命：一是高等教育擴招的需要；二是解決母體學校辦學經費不足的問題協助其發展。現階段兩大使命基本完成，同時獨立學院在發展歷程中逐漸暴露出內部治理不完善、辦學主體不清、產權模糊、獨立學院“不獨立”等辦學不規范的問題。另外由于其依附母體高校的名校效應，在一定程度上對其它民辦高校的招生與發展產生了負面影響。再者其“非公非民”的特點，使其既不能享受國家對公辦學校的待遇，又不能享受到政策對民辦高校的支持。黨和國家為了辦人民滿意的教育，獨立學院轉設勢在必行。

2.國民追求優質高等教育資源的情緒積聚民意基礎。國民情緒是指存在于大多數民眾心中、對同一議題按照相同的思考路線關注、認同、反思，表達對該議題的贊同或反對。國民情緒對政策議程和政策結果是一個不可忽視的影響因素[11]。改革開放后，國民生活水平提高，對精神層面的進步有了更高要求，開始追求優秀高等教育資源，獨立學院的設立乘著高校擴招的東風滿足了廣大國民接受高等教育的愿望。當獨立學院在發展中陸續暴露出各種問題時，國民通過微信、微博、貼吧、論壇等平臺表達對提高獨立學院教學質量的要求，如獨立學院的學生和家長等擔憂轉設后的獨立學院失去名校光環是否能繼續享受優質師資、畢業后學籍學歷信息是否變化從而影響求職深造、社會對母校認可度是否受到影響等問題，為獨立學院轉設積聚了較好的民意基礎并促使獨立學院轉設政策趨向更完善的方向發展。

3.利益相關者對獨立學院轉設的不同訴求激起決策者反應。通常情況下，能引起決策者注意與反應的往往是活躍的、有組織的聲音[3]33。相較于普通國民，利益相關者各自組成的集團在有組織的發聲以及匯集資源方面具備更多優勢。在政策源流中，共識主要是通過說服、慢慢“軟化”而形成。而在政治源流中，不同利益相關者通過討價還價的方式達成共識，當他們處于利益不平衡時，需面臨利益調整的多重博弈，尋求利益的最大公約數及博弈平衡之道。此過程能讓獨立學院轉設的相關問題快速登上政策議程，甚至可以占據顯要位置，能夠促進解決方案與建議的產生與完善，加速“政策之窗”的開啟。

有學者將獨立學院利益相關者劃分為四個層次：調控層（政府）、關鍵層（獨立學院、母體高校、投資合作方）、主體層（學生、教師）、引導層（行業企業、社會和家庭）[12]。就調控層而言，政府分為中央政府和地方政府。中央政府謀求教育效益最大化，代表國家利益，為保證高等教育質量的提升，促進民辦教育的公平發展，獨立學院轉設勢在必行。中央政府在轉設過程中主要關注轉設方案的擬定與創新、防范諸如轉設過程中國有資產流失、因轉設引發社會群體事件等問題。地方政府既要符合上級政策要求，又要兼顧區域內地方利益最大化，獨立學院的建立增加了地方政府的財政收入，一定程度上促進了該地區教育資源的發展，其轉設必然需要地方財政的支持，例如獨立學院轉公時，地方財政需解決大量教師編制問題。故而在獨立學院轉設過程中，個別地方政府采取“觀望”的僥幸態度，直到《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》（2020年）的頒布，將轉設效果納入“省級人民政府教育職責評價”，獨立學院轉設工作的推進才明顯加速。

就關鍵層而言，獨立學院轉設前可依賴母體學校光環在招生、就業率、科研、師資等方面增加優勢，轉設后能擁有更大的辦學自主權，能落實同等辦學地位，取消向母體高校支付“管理費”，其辦學經費也會更加充裕。母體高校在獨立學院轉設前可利用獨立學院每年上交的管理費補充自身辦學經費、教師福利等。可以說，母體高校和獨立學院相互支持、相互依存，因此在轉設過程中兩者在產權關系、資產過戶、“分手費”等方面容易產生分歧，需要具體的政策規范指引。此外，資本有逐利的本性，投資合作方的辦學動機除了教育情懷更多是獲取利益，部分投資合作方出于經濟效益的考量對轉設問題躊躇不前，擔憂轉設對獨立學院在硬件條件、專業建設、師資等一系列指標前的巨大經費投入與轉設后的回報比例不成正比而不愿意轉設，又出于節約管理費用的考量，愿意執行轉設。

就主體層而言，教師主要追求工作待遇和穩定度，擔憂轉設后的人事調動和任免、經濟待遇、社會身份、教學方式等會發生變化。學生主要追求名校效應，擔憂轉設后是否繼續享有優質師資、畢業后學籍學歷信息是否變化從而影響求職深造、社會對母校認可度等問題。

就引導層而言，行業企業對人才的要求與需要影響獨立學院轉設后的人才培養方案和專業設置等問題。家庭和社會輿論對獨立學院人才培養的要求和期待決定了獨立學院的辦學質量及轉設方向。

（四）三流融合：政策之窗的開啟

政策之窗是指可以讓特定問題進入決策者視野或特定方案進入政策議程的機會[3]33。隨著問題源流、政策源流、政治源流逐漸發展成熟，它們相對獨立相互影響，在某個特定的關鍵點（如全國兩會、教育部會議等）及政策企業家（專家學者、人大代表、政府官員、新聞媒體等愿意為獨立學院轉設政策付出時間、精力、金錢的機構或個人）的推動下匯合，政策之窗開啟。此時特定的問題進入了決策者視野、備選的解決方案已準備好、政治氛圍積極，新的政策就可能出臺。新政策出臺后，在獨立學院轉設的實踐中不斷完善，推動“問題源流”的產生，引起“政策源流”的變化，積蓄“政治源流”的力量，推動下一個政策之窗的開啟（見圖3）。如2021 年6 月6日，教育部就焦點事件中獨立學院和高職院校合并轉設為職教本科的問題對2020 年5 月印發的《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》（2020年）進行說明，發布《關于獨立學院轉設有關問題的說明》解答師生及家長的困惑，正說明“解決方案”和政策是根據實踐不斷演進、優化和完善的。

圖3 獨立學院轉設政策的多源流決策模型

三、優化路向：推進開啟政策之窗的提升路徑

多源流理論作為一種典型的政策理論框架，在我國公共政策制定的實踐中也有了長足的發展，利用多源流理論框架分析獨立學院轉設政策的出臺具有較強的適切性[13]。在此過程中可以看到獨立學院轉設面臨的諸多難題，如何答好這一問卷，實現我國高等教育高質量發展是現階段面對的重大挑戰。

（一）關注問題源流，加速獨立學院轉設進程

政策不是隔絕的、冰冷的，它的生命和真實性來自于外界的輸入與力量。決策者要對獨立學院轉設的問題源流的政策需求給予足夠的關心與回應。

首先，著眼系統指標提出的問題。政府應給予獨立學院更大的支持力度以加快獨立學院轉設速度，擴大其它民辦本科院校發展空間，并在支持過程中完善相關政策。一是支持獨立學院發展建設，使其達到轉設條件。在土地供應方面地方政府可將獨立學院建設用地納入城市建設的整體規劃，采用優惠出讓、租賃、行政劃撥等方式予以支持，對于土地特別欠缺的地區，可鼓勵獨立學院外遷辦學，并優化外遷辦學的手續流程，做好與遷入地政府的對接；在儀器設備、圖書方面可采用招商引資的方式，統籌獨立學院與企業之間的合作，搭建校企合作的立交橋，為獨立學院建設吸引更多的企業支持；在師資方面可增加人才引進的福利，為獨立學院吸引更多優質教師，達到轉設條件。二是協調多部門合作。獨立學院轉設的過程中，需涉及多部門的協同合作，如教育、財政、土地、稅務、建設、民政等，政府需理順管理體制，建立各部門日常聯系機制，定期召開各部門聯席會議，明確各部門在獨立學院轉設過程中的職責，形成合力。三是落實優惠政策。政府對于公辦院校的投入不斷加大，獨立學院靠學費作為資金來發展顯然是不占優勢的，政府可以建立專項資金給予獨立學院財政支持，對獨立學院在稅收方面的優惠政策進行升級改造。

其次，注重焦點事件中媒體輿論的催化作用。在獨立學院轉設過程中，部分轉設路徑招學生及家長反對并被新聞媒體報導后，引發了社會的高度關注。媒體輿論與公眾政治參與之間存在著天然的內在邏輯，由于媒體輿論公開性、及時性的特點，能有效保障公眾對政治的參與權、知情權、表達權與監督權。面對這一類焦點事件，普通民眾、專家學者、人大代表等政策關注者可利用媒體及時表達自己的意見，營造有利的社會輿論，促使焦點事件進入決策者視野，從而被界定為公共問題進入政策議程。

再次，關注現行政策評估反饋的問題。提升獨立學院轉設政策的法律權威，加快配套政策的完善進程。政府需關注《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》的落地，盡快修訂《獨立學院設置與管理辦法》，把獨立學院轉設實踐中明確的新法新規進一步細化到《獨立學院設置與管理辦法》中去，從政策源頭為獨立學院轉設繪制一個清晰的藍圖，實現獨立學院轉設與民辦教育體系、職業教育體系的有機統一[14]。

（二）豐富政策源流，拓寬解決方案反映渠道

政策源流的豐富意味著解決方案的多樣化。人大代表、政協委員、政府官員、新聞媒體、專家學者等發表自己的政策主張，提出解決方案，促進獨立學院轉設問題進入政策議程。為豐富政策源流，就要拓寬解決方案的反應渠道，讓公眾意見融入其中。一是要引導和鼓勵公眾參與。采用基層走訪、網絡滲透、社區及單位培訓等方式培育公眾良性參與政策制定的思維習慣，提高公眾行使政策參與權的行為能力，使其能夠較積極地向人大代表、政協委員反饋自身利益訴求，便于相關職能部門能及時收集公眾合理的意見和建議。二是搭建多樣化公眾參與平臺。政府要組織有關單位搭建多樣化的網絡服務平臺，開通微信公眾號、電子郵箱、微博等多元化渠道，宣傳獨立學院轉設政策的合理性、必要性與前瞻性，收集公眾對獨立學院轉設政策及轉設過程的質疑與建議，并要求相關部門在規定期限內及時回復，有效解決[15]。三是及時對公眾意見作出反饋。有關部門要及時對所收集的公眾對獨立學院轉設政策及轉設過程的疑問與建議進行歸納整理，對于公眾誤解及時澄清，對合理意見積極采納，對不采納的部分意見與建議，要向公眾說明不予采納的原因，以增加公眾對人大代表、政府官員等政策決策者的信任，提升政府公信力，減少獨立學院轉設政策在執行中以及獨立學院在轉設過程中的阻力。

（三）回歸政治源流，關注公共利益

我國是人民當家作主的國家，我們黨是全心全意為人民服務的政黨，公共利益應該是政策決策者關注的核心利益，對公共利益的維護應是某項政策的價值基礎。如何在獨立學院轉設政策變遷中維護公共利益，是優先考量的問題。故獨立學院轉設政策的制定與完善首先是要堅持教育為民的政治導向，重視國民情緒。這就要求要把人民利益放在首位，以維護人民公共利益作為政策制定的價值基礎，將國民情緒作為判定政策制定與實施質量的重要評估標準。其次是要平衡利益相關者訴求，追求利益的最大公約數。在獨立學院轉設政策的制定與完善過程中，要確保利益相關者的合法權益，對其利益訴求與意見表達做政策性吸納，以期達成利益的最大公約數。最后在獨立學院轉設政策的制度層面追求教育的公共利益：一是抓“牛鼻子”，厘清在獨立學院轉設中各利益相關者的訴求，并根據重要程度進行恰當排序，優先抓住主要問題中的主要矛盾進行攻克；二是由“利益博弈”轉向“利益整合”。獨立學院的建立是母體高校、社會投資方、地方政府等利益相關者協商而成立的，如今在轉設時遇到的利益相關問題也應以協商的方式去解決，可結合各個學校的實際情況分階段、分步驟地完成，針對不同的利益相關者，做到既不偏公（母體高校、政府部門）也不偏私（社會投資者、市場部門），尋求利益最大公約數。