稅務績效管理目標、指標引導和改進途徑
——結合政府綜合考核的對比分析

●羅建媛 萬根華

政府績效管理是提高行政效能、降低行政成本、促進政府職能轉變、建設人民滿意的服務型政府的重要手段。稅務系統績效管理自2014年試運行以來，經過不斷迭代更新，取得良好成績，也存在一些問題，為更好地改進稅務部門的績效管理，提高稅收治理現代化水平，本研究以江西省稅務局對各地市稅務績效管理考核辦法為切入點，對比江西省鷹潭市政府對區（市）綜合考核辦法，以期發現江西省稅務績效管理中存在的優缺點并提出改進途徑。

研究江西省稅務局的績效管理能為整個稅務績效管理的改進提供有益的借鑒。在中國政府體系中，稅務系統是條管單位，江西省稅務局的績效管理向上承接國家稅務總局的績效考核，向下對各設區市稅務局考核縣區局有重要的引導作用，在稅務部門績效考核中具有樞紐作用。同時在實踐過程中，各級稅務部門的績效都強調對應上級考點，體現了對上級工作的落實，也保證了自身在上級考核中的得分，具有普遍同一性，因此對省級稅務績效管理的研究具有典型性。

績效是一種直接管理工具，在實踐中最能解決和說明問題，也能帶來最直觀的感受，所以通過和鷹潭市政府綜合考核進行對比分析的研究方法，在稅務績效管理的目標、指標設置原則和運行實踐等方面進行比較分析，找出稅務績效管理過程中存在的優缺點并提出改進途徑，就成為一種理性的選擇。

一、稅務績效管理結合政府綜合考核的對比分析

（一）江西省稅務績效管理及鷹潭市政府綜合考核的基本情況

稅務部門的績效管理從目標管理考核發展而來。黨的十八大之后，面對日益艱巨的稅收工作任務，為了更好地做好管理工作、提升整體績效，國家稅務總局根據黨中央和國務院的要求，借鑒各國政府績效運行經驗，結合稅收工作實際，開始推行績效管理。2014年江西省稅務局在總局的領導下，也開始探索績效管理模式，建立了績效管理考評指標體系，經過不斷更新，發展到2022年的9.0版指標體系。

鷹潭市政府綜合考核系統由江西省政府“六項考核考評體系”發展而來，隨著2018年《關于全面實施預算績效管理的意見》由中央全面深化改革委員會審議通過，全面績效管理逐步在全國推行，江西省也提出了以“六個江西”①為主要目標的綜合考核方案，鷹潭市對區市的綜合考核方案正是基于此產生。

稅務績效管理經過歷年不斷發展，通過堅定不移地推、堅定不移地改、堅定不移地用，打造了“戰略—目標—執行—考評—獎懲—改進”的完整鏈條，不斷增強科學性、針對性和實效性，為壓實領導班子責任提供有效機制，為塑造干部擔當精神提供有形載體，為創新行政管理方式進行有益探索，取得了良好的成績。但在運行過程中，也產生了一些問題，如制度建設不夠完善、運轉機制不夠健全和思維觀念仍需更新等問題，績效管理的效果正在呈現邊際效應下降的情況，一些基層稅務機關對此疑問較多，認為績效管理只是一種新的形式主義，增加了基層負擔，因此有必要對稅務績效管理進行一次全面系統的梳理。

（二）江西省稅務績效管理和鷹潭市綜合考核系統的對比分析

本文主要將江西省稅務局對各地市稅務績效管理考核辦法與2022年鷹潭市政府對區（市）綜合考核辦法進行對比，這兩個考核雖然名稱不同，但考核目標、指標設定、計分方法和考核程序都與現代績效管理理論相吻合，都借鑒了績效管理理論中的360度多視角考核、KPI關鍵績效指標等多種考核方法，遵循了考核計劃、指標體系構建、考核考評、績效反饋和結果運用等步驟。

同時，這兩個考核辦法都是廳局級對縣處級的考核，在層級上相似，兩者除了方案及做法符合績效管理的一般性理論要求外，最重要的是兩者的上級對下級都有人事權和財權，績效具有同等的管理條件。不同之處在于一個是綜合性考核，一個是部門考核，在具體考核指標上不同。但本文的目的不在于探討具體指標的對比分析，而是著眼于績效目標、方案、運行過程和指標設計原則等方面，因而具有可比性。

對比分析江西省稅務系統績效考核指標和鷹潭市政府綜合考核，主要優缺點如下：

1.考核對象方面。政府綜合考核不僅對組織進行考核，還直接將考核成績運用到班子和班子成員的個人考核上，實行單位、領導班子和領導干部考核等次“三掛鉤”。如市管黨政正職年度考核得分=單位年度綜合考核得分×60%+民主測評得分×20%+個別談話得分×10%+考核組評價得分×10%。年度綜合考核的成績占比為60%，沒有關聯普通干部。稅務部門績效考核在績效管理處，班子和個人考核在人事處，考核機構較為分散，組織績效結果以一定的比率納入數字人事，正職為49%，副職為35%，沒有政府綜合考核的關聯度高，但同時關聯普通干部。

表1 2022年鷹潭市政府綜合考核與江西省稅務局績效指標對比表

2.量化考核指標方面。鷹潭市政府綜合考核的量化考核指標占60%，其量化指標之外主要是定性指標，集中于第二張考卷“勤廉江西”。稅務績效考核的量化考核指標占64%，量化指標之外大部分都是目標定量完成類指標，較少受到人為因素干擾，可衡量性較高。

3.指標承接方面。指標來源于上級主要工作的比較多，結合自身地區特點的比較少。如政府綜合考核有“智銅道合”戰略目標，但考核指標的設定上沒有指標與之對應，缺乏地方特色。稅務系統的考核也有類似情況，現有考核指標大部分承接總局工作考核，與全省稅務工作會上布置的年度工作目標在二級和三級指標及具體考點方面的邏輯關聯不強②，也缺乏鮮明的地方特色。

4.在指標顆粒度上。鷹潭市政府綜合考核績效的部門對區市級的平均指標數量為2.24個，江西省稅務局處室對地市稅務部門的平均指標數量為4.64個，是政府綜合考點的2倍多，考慮到鷹潭市政府是一個綜合性組織，稅務部門是一個職能性組織，因此稅務部門考點過多，考核過細。

5.經濟性考核指標分數不足。評估政府行為的結果是否具有較高績效的標準是“三E”原則③，其中經濟是一個重要的參考指標。鷹潭市政府綜合考核和江西省稅務局績效管理都忽視了經濟原則，如政府對預算的管理總共只有0.84分④，而稅務部門績效管理涉及效益的考點也只有15分（基本支出預算執行率、項目支出預算執行率，其他15分的財務指標的考點考核的只是財務部門日常工作），因此兩者都沒有對政府行為的經濟性合理設計考點，與政府績效管理的經濟原則⑤相違背。

綜合分析上述兩個績效考核，還可以看出：鷹潭市政府綜合考核在制定績效管理指標時，跨越發展的目標分值只占1/3，但考核指標占總數的84%，且沒有參考指標值，考核時依照考核的實際結果對各個區市政府進行賦分，然后根據總分進行排名，考察干部，可以看做是政治錦標賽體制⑥的升級版。總體上該方案是一種目標驅動型績效管理，屬于績效管理和政治競標賽的復合體。

江西省稅務局考核各地市稅務部門在制定考核指標時，為絕大多數的考核指標設置了一定的標準，并以此進行量化、第6名基準⑦、按項、次、人等的減分操作⑧，最后通過統計總分來決定組織績效的成績并進行排名，由于過程性指標⑨較多，實際操作中類似于省局搭建一個指標平臺，各設區市稅務局根據這一平臺上的指示考核值組織日常工作，盡量滿足指標條件，奪取高分，因此是一種控制型考核體系。

二、稅務績效管理存在的主要問題

（一）缺乏對應戰略目標的指標

很多領導認為績效管理的目標是“事有人管，責有人背”，因此稅務部門和政府的績效指標大部分都來源于上級，缺乏自身特點，原因在于各級領導沒有看到績效管理的根本作用是落實組織戰略目標，因此削弱了績效管理的戰略任務。由此稅務部門的績效考核總體上忽視戰略目標，只在具體工作上較真，戰略目標到任務分解上缺乏足夠的邏輯性。如政策法規處量化考核點：未按規定文種發布文件或未按要求備案文件的，按件扣0.3分，明顯不是戰略目標的分解。

（二）潛績考核問題解決不夠

潛績主要體現在全面加強黨的建設和人事、廉政等考核指標上。政府綜合考核雖然將其作為三張考卷之一，但在具體考核上卻只有8個定性指標，如“強化政治領導，提高政治能力”這一指標，考核時難以清晰界定。稅務部門的績效制定了直接扣分法和量化計分法對意識形態工作進行定量考核，因此在潛績考核中比政府綜合考核相對更先進，但一些具體考核指標如“按時保質完成稅務黨建云平臺推送任務事項”是過程性指標，與稅務部門整體干部隊伍素質水平沒有必然的聯系，設置不科學，容易演變為形式主義和留痕主義。

（三）考核指標設計的顆粒度過細

對比鷹潭市政府綜合考核系統，稅務系統考核指標的數量和考點都太多，從131項“按項次扣分”、35項“按次扣分”等扣分方式上分析，相當一部分處室在制定績效考核指標時，將日常工作要求帶入考核績效，使績效考核的顆粒度太細，有陷入“以考代管”的嫌疑，加重了基層的負擔，也偏離了戰略目標——任務分解——核心指標選擇的指標制定邏輯。

（四）考核結果運用激勵作用弱

鷹潭市政府綜合考核和江西省稅務局對設區市稅務局的績效考核，雖然對領導干部有一定的判斷價值，也能在一定程度影響領導干部的評先評優和晉升，但是與普通干部的薪酬沒有關聯，干部多做、做得好和少做、做得差一樣，都是按照既定原則進行薪酬發放。稅務局雖然關聯了數字人事，但對“庸懶散”的普通干部基本上沒有威懾力。

三、稅務績效考核存在問題的原因分析

（一）認識不足，缺少績效文化

一是部分干部缺乏績效管理的理論知識，是將原來的管理經驗嫁接到績效這種新形式的管理工具上，因此在績效管理中“抓手”論大行其道，與績效管理只注重關鍵指標的原則相悖。二是沒有將績效文化納入稅務文化建設中。績效管理工作只在年中和年末打分的時候重要，而日常工作中沒有重視績效文化，要使得績效管理深入人心，應推動績效管理工作做深做細。

（二）閉環運行，開放性不夠

稅務績效管理重指標建設不重戰略目標引導，重過程指標設計不重結果型指標設計，形成控制型的績效考核體系，根本原因是績效管理為閉環運行模式，即整體績效方案是稅務系統自己設計，指標是局內部門自行設計，考核也是在內部部門進行，因此績效管理最后成為局內工作的“抓手”。

（三）配套制度有待完善

一是法制不健全。現行我國政府績效管理的主要依據是2011年經國務院同意，監察部印發的《關于開展政府績效管理試點工作的意見》，屬于部級指導意見，沒有上升到法律層面，缺少根本的法律支撐。二是績效管理結果運用受《公務員法》等法律法規約束，效果偏弱，制約了績效管理的最終運行。三是內部支持機制偏弱。日常管理部門層次偏低，關鍵的績效結果運用又在人事部門，進一步降低了績效考核的應用效果，支撐環境有待改善。

四、稅務績效管理的改進途徑

（一）轉變觀念，建設績效文化

牢記績效管理的根本目的，將其作為稅務文化的組成部門，營造全系統的績效氛圍，使績效管理掛在墻上、走進制度，爭取用2—3年左右的時間全面普及績效管理基本理論知識，提高全系統在績效管理目標設定、指標選擇、分值確定和結果運用上的科學水平，使績效管理真正作為提高治理能力和治理水平的重要工具。

（二）改變控制型績效管理的運行模式

控制型績效管理在提高基層的執行力方面確有優勢，但這種提高犧牲了對組織戰略目標的關注。理論中績效管理針對的是戰略目標及影響戰略的關鍵指標，而非代替日常的管理，因此要改變控制型績效管理的運行模式，具體運行時要將大部分過程性指標轉變為結果性指標，以結果為導向，引導稅務部門向高績效組織轉變。

在對企業創始人和高管團隊的訪談過程中發現，產品上市前后的資源拼湊模式有所不同。通常，在產品上市前，企業面臨著很大的市場風險，只能拼湊現有的手頭資源，利用自身優勢研發產品，開辟市場。在產品上市之后，企業自身的資源稟賦難以滿足市場拓展的需要，急需外部資源的支持，并且隨著企業的發展，積累的良好信用記錄也為其通過社會關系網絡獲取外部資源提供了可能。因此，按照產品上市前和上市后兩個階段，進一步將涉及到資源拼湊模式的資料進行編碼，如表6所示。

（三）加強法制建設，改善績效運行環境

在外部環境方面，要推動國家對績效管理的有關法律建設，規范績效管理的全過程運行。同時修訂《公務員法》，使之與績效管理相適應，強化績效結果的應用，現階段可以在保證基本工資符合公務員有關法律外，拉開績效獎的差距，體現多做多得、成績差少得，使績效管理應用到人。內部環境建設上，提級管理績效工作，實體化績效管理工作小組，將績效管理貫穿到全年工作中，狠抓關鍵績效指標管理，給能少花錢、提績效的人和組織提供更好的晉升和評優獎勵。

（四）提高指標設計的科學性

指標的設計是績效管理的核心，首先，設計上應從國務院給定的稅務部門“三定”職能出發，遵循戰略目標——年度重點工作——部門任務分解——核心考核指標設置的邏輯。其次，從系統性和連續性來看，指標設計應該表現為一個持續的績效管理過程，具有不斷的改進性和進步性特點，不能將每年都能輕易達到要求的日常工作及責任納入考核指標中。

1.對潛績指標的考核。借用“木桶原理”，對單位上的“落后群體”設計指標，進行訪談式測算，找出組織在思想上可能出現的問題。例如可以對當年晉升落選的干部、45歲以上還沒有提拔，或者副職10年以上的部門領導等人群進行訪談，測算一個組織在思想工作上的用心程度，督促下級組織的潛績建設，真正做到黨建與業務融合。

2.對考核指標的設計。在指標設定的要求上，堅持以下原則：一是一般性與特殊性相結合，既體現對不同單位的共性要求，又兼顧各個單位的主要特點，搭建具有江西稅務特點的指標體系，如在“贛服通”與電子稅務局的連接上設計指標，提高納稅人在“贛服通”上的使用頻率，共享資源，節約經費。二是堅持定性與定量相結合，突出客觀指標，努力實現績效指標可量化、能核查。三是以結果性指標為主。在江西省稅務局的績效指標中，大部分是過程性指標，而非結果性指標，表明績效考核的很多指標是對工作過程的監控，稅務績效管理應該在結果性指標的設計上下功夫，限制過程性指標，轉變重過程、輕結果的現狀。四是抓住關鍵節點，體現導向作用。要依據管理的二八原則⑩，抓住關于績效的戰略目標、主要矛盾和關鍵流程設計考核指標，避免過于細碎，淡化了戰略目標。

3.提高分值的可信度。一是要禁止一些所謂100%的指標，100%的指標會使達標所需的人力物力大大增加，經濟性降低，違反績效管理的經濟性原則，使管理走向愿望的反面。二是指標現有的分值情況要摸清。很多部門在設置指標時，對本部門現有的指標值不清不楚，目標一律設置成90%、85%等，看似很漂亮，實則對實際情況不明，對自己所能達到的目標值沒有清晰和合理的預測。■

注釋：

②2022年江西省稅務系統工作會議上，制定的2022年主要工作目標是：大力弘揚偉大建黨精神，堅持穩字當頭、穩中求進，以學黨史之效推進全面從嚴治黨，以促發展之策服務“六穩”“六保”大局，以辦實事之舉優化稅收營商環境，以強監管之力扎緊筑牢三道防線，以轉作風之實激發隊伍活力動力，在抓好黨務、帶好隊伍、干好稅務中邁出堅實步伐。當年考核指標的設置與上述目標缺乏足夠的對應關系關系。

③即經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）。

④含預算績效管理水平和人均公共服務支出兩個考點。

⑤實際上，不論是中國還是美國的績效管理，根本來源都是預算，美國1949年杜魯門時期就主張實行“績效預算”，中國現有關于績效的主要文件是2018年的《關于全面實施預算績效管理的意見》，其初始目標都是預算績效，因此對預算的考核是績效管理的重中之重。

⑥政治錦標賽體制是由周黎安、李宏彬等在一系列研究成果中提出，該理論認為在我國的集權型政治體制之下，上級官員主要依據經濟增長來考核和提拔下級官員，因此下級官員有著很強烈的動力來發展經濟以求獲得政治上的升遷。

⑦第6名基準是指，江西省12個地市稅務單位，取中間第6名的考核得分為基準，向上第一到五名逐級加分，向下第七到十二名逐級減分。

⑧加分項目在考核指標中較少，另有說明。

⑨過程指標指那些描述在一項工作過程中出現的指標。如一體化綜合監督中“被總局、省局內部監督檢查指出重大問題，屬稅務機關責任的，按項次扣0.5分”等13個指標，沒有一個指標表示一體化綜合監督要達到什么樣的效果，用什么來衡量，于是用“不被上級指出”這個過程來作為衡量標準，而不被上級指出問題并不表示一體化綜合監督達到較高水平。事實上，所謂按項、按次、按人扣分等大部分是過程性指標。

⑩二八原則，指在任何一組東西中，最重要的只占其中一小部分，約20%，其余80%盡管是多數，卻是次要的，因此又稱二八定律。該原則在管理的很多方面都適用。