支持企業創新的政府采購政策：問題及建議

●姜愛華 袁 月

一、引言

企業高質量發展是我國經濟高質量發展的關鍵，而技術創新是企業高質量發展的突破口。當前我國已邁入創新型國家行列，近年來技術創新型企業逐年增長，科技部數據顯示，2021年全國高新技術企業由上年的27.5萬家增至33萬家，未來研發投入將超過我國企業投入的70%。企業創新需要一定的研發投資，這就需要政府的“扶持之手”發揮作用，其中，政府采購是國內外幫助提供企業獲得自主創新資源的重要手段之一（宋河發等，2011）。早在2006年，《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》及若干配套政策便明確提出“實施促進自主創新的政府采購”。近年來，為加大政府采購對企業創新的支持力度，中央及地方各級政府出臺了一系列政策措施，如《中華人民共和國科學技術進步法（2021年修訂）》（簡稱 《科技進步法》）、《關于促進首臺（套）重大技術裝備示范應用的意見》（發改產業〔2018〕558號）、《北京加強全國科技創新中心建設總體方案》等都提及對首購、訂購新技術和新產品的要求與規定，《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》提出通過政府采購等政策促進科技創新成果轉化等，進一步擴大政府采購在企業科創過程中的影響力。2022年7月，財政部印發了關于《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》，再次向社會公開征求意見，強調了支持科技創新的政策功能，確定了創新采購的采購方式，鼓勵通過首購訂購等措施，推動創新產品研發和應用?；诖耍疚姆治隽苏少徶С制髽I創新作用機理、現存問題，并提出完善政府采購支持企業創新的對策建議。

二、政府采購促進企業創新的文獻綜述及機理分析

政府采購制度是財政干預宏觀經濟的必要手段，其對企業創新的支持作用已成為共識。早在上世紀末，英國著名經濟學家Geroski（1990）就指出，政府采購同諸如財稅激勵、風險資本等政策相同，都是至關重要的創新政策工具，且政府采購比R&D投入更多地助力企業創新。國內學者姜愛華（2007）也較早地提出，政府采購政策是企業突破創新障礙的路徑之一?？偨Y起來，政府采購對企業創新的促進作用主要通過以下三個途徑實現：一是幫助企業走出創新過程陷入的市場失靈困境，推動企業開展研發與創新活動（Smits，2002），如政府采購新產品能擴大市場需求、降低技術創新的不確定性，最終能夠激勵創新（胡凱等，2013）；二是政府作為企業重要客戶，能夠有效促進企業創新活動、提升供應商企業全要素生產率（竇超等，2020；張沁琳和沈洪濤，2020），提供較高訂單價值，增加企業創新收益（Robert，1994）；三是通過減輕企業的信貸約束，助力企業更容易獲得銀行貸款，以及減輕企業在資源、融資能力和風險等方面需要面對的壓力，提高企業創新能力（劉鳳朝等，2017；陳志剛和吳麗萍，2021）。

政府采購對企業創新的重要推動作用主要體現在以下三個方面：

一是引導和示范作用。根據需求與供給理論，政府政策從供給和需求兩個方面鼓勵企業開展自主創新活動，需求側的政策則主要為政府采購政策（姜愛華，2007），政府通過明確傳達采購需求的信號，激勵企業引入新的生產要素和方式，并研究開發新技術與新產品。一方面，通過政府采購的需求引導效應，企業可以將政府意向采購的商品作為風向標，對自身產品加以改進，加大技術創新力度，明確創新方向，最終將企業技術創新的成果以產品和服務的形態呈現給市場。另一方面，政府采購還能產生示范效應，通過支持創新的采購訂單來鞭策更多其他的企業更加努力地投入研究并開發新資源、新技術（Edler et al.，2007；豆士婷等，2022），激發企業將資金用于研發新技術的主動性，政府對于剛進入市場的創新產品予以率先購買與使用并產生示范效應，為最終實現我國高水平科技自立自強打好基礎。

二是降本增效作用。由于政府采購訂單金額較大、數量較多，吸引到的投標供應商較多，為了中標，企業普遍會以最低的價格、最好的質量參與投標。而政府采購一項產品或服務必須全面考慮其綜合成本和為政府帶來的效益，經過公布明細的采購需求標準、依照公開透明的流程執行采購、加強全方位監督、聘請第三方評估機構等環節，確保采購對象“物有所值”，即實現其全生命周期成本、質量、創新價值等多維度最優。若采購規模增加到一定數值，則表現出規模經濟，企業生產成本下降，經濟利益和生產效率也得到提升（Uyarra et al.，2014）。因此企業為提升競爭力，將會加大科技創新力度，不斷降低產品成本、提高產品質量，在加大產量的同時，實現“物有所值”“質優價廉”，以成功獲得政府采購訂單。

三是緩解信息不對稱的作用。現實中，有市場就存在信息不對稱，企業從事創新活動亦是如此，例如遇到融資不夠、提供的創新服務與需求不匹配、新技術剛問世就被更完備的技術所取代等窘境，這些都是企業在進行創造與發明新技術并推向市場之前無法預料的，這種信息不對稱嚴重打擊了企業技術創新積極性。而政府采購通過公布明確的需求，在企業進行創新活動之前給予企業研發新技術、新產品的方向（邵穎紅和程與豪，2021），在新產品被發明使用后，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、創新采購等諸多采購方式，以公開透明、公平競爭、公正的原則，嚴格按照招標程序與要求，確定中標企業，在很大程度上緩解了信息不對稱帶來的損失。除此之外，盡管提供創新產品的企業具有全部的信息優勢，但政府采購通過對產品信息的準確掌握與其自身的監督檢查機制（王伊攀和朱曉滿，2022），有效督促企業致力于科技創新。

已有文獻對于探索政府采購支持企業創新領域具有重要參考價值，為后續相關研究奠定了理論與實踐基礎，但在以下三個方面較為薄弱：一是研究的政府采購政策內容缺少對支持企業創新需求管理政策的探討，二是對創新采購的采購方式和營商環境的關注度不足，三是對初創企業融資問題的討論不夠。本文擬從上述三個方面對現有研究進行補充，為促進企業創新、進一步發揮政府采購政策功能提供一定的政策參考。

三、支持企業創新的政府采購政策現存問題

（一）政府采購支持企業創新的法規政策不夠完善

一方面，當前我國政府采購法律體系已較為成熟，但與一些發達國家相比，從頂層設計到具體文件在支持企業創新方面的規定不夠完善?，F有政府采購相關政策關于支持企業創新的專門規定較少，大多數出現在其他政策文件中的某一條例，如《科技進步法》第九十一條對政府采購科技創新產品的方式加以規定、發改產業〔2018〕558號第三十七條提出鼓勵采購首臺套產品的要求等，而缺少支持企業創新的具體政策措施和實施細則，如供應商合規管理制度、創新產品首購訂購制度、研發合同制度等，這意味著目前我國政府采購支持創新行為的各環節得不到規范，無法保證政府采購政策功能的有效發揮。

另一方面，目前我國政府采購創新產品的方式過于僵化。長期以來，我國政府對于科技創新貨物、工程和服務的采購方式通常為公開招標，以保證政府采購的公開、公正和公平，促進企業公平競爭。上述事實也導致不少預算單位過度依賴公開招標方式，凡是政府采購，無論金額多少，都選擇公開招標方式，這種做法最終導致預算單位采購周期不斷拉長，影響了采購效率，特別對于重視科技創新的預算單位來說，因其對科研設備具有更高要求，而高精尖的儀器設備往往價格不菲，一些“首臺套”及技術創新產品初期面臨市場開拓風險，導致其市場競爭不完全，而此類問題極易產生競標商家流標的后果，從而阻礙預算單位采購工作的順利進行，甚至致使預算單位科技創新項目停滯不前。

（二）采購需求管理未充分發揮支持創新的作用

一是采購需求和評分標準不夠科學。政府采購比一般購買的標準更為嚴格，并且對采購限額、招標數額等方面有更多的限制，而目前在采購實踐中，部分單位仍存在擅自提高采購標準、夸大技術需求的現象。另外，在確定評分標準方面我國采用的政府采購評分標準大多以價格為主，創新及其他標準的占比較低，容易導致供應商忽視價格外的其他因素。

二是支持企業創新的相關采購需求描述較少。由政府采購網上公布的合同公告不難看出，許多采購公告沒有落實采購政策功能的需求描述，包括完全沒有相關描述、提到“無特定資格要求”等，支持創新這一功能的采購公告數量較少，且其表述大多比較粗略，只是簡單提及支持創新，基本上都未列出相關政策和具體辦法。支持創新這一政策功能的需求表述基本為如下幾類：有“支持（科技）創新”“大學生創新”“中小企業”等相關表述；說明政府采購優先采購創新產品；將研發、創新情況列入政府采購需求調查內容；界定創新產品的含義并對采用的新工藝、新技術、新設備、新材料在評分上予以傾斜。

三是政府采購某些創新項目時仍對業績提出要求。2021年財政部發布《政府采購需求管理辦法》（簡稱“《管理辦法》”）中明確提出：“涉及政府采購政策支持的創新產品采購的，不得提出同類業務合同、生產臺數、使用時長等業績要求?！倍鴮嶋H上，當前對于有些創新項目的采購仍然采用業績形式，這對沒有業績的創新產品極不公平，致使一些創新型的小企業被拒之門外，不僅在一定程度上限制了中小企業的創新，而且對于我國鼓勵創新、促進整個經濟產業升級和高質量發展產生不利影響。

（三）采購營商環境有待優化

一是采購預算公開的透明度仍有待提升。由目前實際公開的政府采購預算可以看出，公開的多數都只是預算文件或預算書，這種項目預算通常是針對招標采購而言的，也就是說，公眾無法知悉競爭性談判采購、單一來源采購、詢價采購的預算金額。而政府采購高新技術產品很大一部分需通過非公開招標方式。例如，對于符合標準的首購新技術或新產品，采購單位可采用單一來源采購方式開展首購活動。這不僅說明政府采購預算公開的內容有限，還可能存在下述隱患：為促進地方經濟社會發展，地方政府在認定創新產品時可能會做出地方保護、地方扶植行為，結果創新產品目錄上很大部分都是本區域內企業，這一做法不僅在某種程度上限制了自由競爭，而且在認定程序、認定條件上無法實現充分的公開透明。

二是對供應商實行差別待遇或者歧視待遇的現象仍然存在。雖然在財政部發布《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》（財庫〔2019〕38號）后，政府采購領域違反公平競爭現象的行為已經大為減少，但仍然存在評審因素與資格條件設置不合理導致的差別待遇或者歧視待遇現象，統計2015—2021年財政部發布的供應商質疑投訴處理公告發現，供應商以此提出質疑投訴并且勝訴占全部公告數約30%。

三是高新技術采購流程復雜影響監督管理效果。傳統招標文件人工審核審查內容多、工作量大，加之采購人主體責任落實不到位等因素，導致采購流程較為繁瑣，這為采購活動的監督管理帶來困難，同時政府采購監管機構間聯動性不強，聯席會議制度運用不充分，信息溝通機制不健全，聯合監督手段較少。

（四）初創企業融資難問題凸顯

一方面，初創企業很難獲得金融機構支持。企業首次發明創新技術不僅需要大量資金，而且還承擔著付出大量成本卻最終無法進入市場的極大風險，導致前期投入的時間和資源幾乎得不到回報。而初創企業通過傳統渠道申請融資時，金融機構為避免損失和風險，設置冗長繁瑣的審核手續，加之融資收益低，企業面臨著資金不足、融資難、融資貴的窘境。再加上初創企業缺乏主動要求合同融資的意識，增加了金融機構與創新企業的對接難度，影響了企業進行創新的熱忱。另一方面，融資成本高制約了初創企業的發展。盡管進行自主創新的企業發展增勢明顯，但很大程度上依賴金融機構提供貸款，而金融機構由于重視對不良貸款的管控，對部分融資項目具有較高的費用門檻；此外，政府采購合同融資目前仍通過傳統的線下方式運行，相對而言采購效率低而成本高的問題凸顯。以上事實導致初創企業面臨著融資申請審批放款成本居高不下的制約。

四、完善支持企業創新政府采購政策的建議

（一）強化政府采購支持創新政策功能，從需求端引導企業創新

首先，完善創新保護相關法規，必須建立健全政府采購對研發階段產品的保護制度。嚴格規定政府在承包商研發尚未完成時的規范行為與商業道德，同時利用研發合同制，建立成本分擔、風險補償與容錯機制，為企業創新搭建靈活、自由的研究環境，引導創新產品研發，禁止研發活動被政治、商業業績等因素所限制，減輕企業后顧之憂。

其次，強化新時代的政府采購政策功能，必須構建創新導向型的政府采購制度體系。創新是引領新發展的第一動力，目前政府采購制度要加強對創新和前沿技術的了解與重視，完善并普及政府首購制度，政府要從需求側將優先購買創新產品的理念植入采購全過程，不僅需要對符合優先采購需求和條件的新技術、新產品提出明確規定，更要將相應執行細則列入法律條例，允許采購人通過創新采購方式，幫助企業投入大、周期長、科技創新要求高的“首臺套”新技術、新產品渡過推廣難關。

最后，政府在采購新技術和新產品時，要采用多種方式，從多個維度支持企業技術創新。針對“政府采購創新產品目錄”（以下簡稱“目錄”）中的不同對象，進行差異化方式采購。對于企事業單位和各類社會組織通過原始創新、集成創新和消化吸收再創新等方式開發或生產并首次投放市場的產品，政府通過首購方式進行政府采購。具體來看，政府首先要健全首購制度，明確我國開展創新產品首購的執行流程、條件要求、支持政策、監管方式、職責分工等內容。對于目錄中未達到首購要求，但具有市場潛力、代表先進技術發展方向的新技術、新產品，政府可以采用單一來源方式進行政府采購；而對于目錄中的普通采購對象，政府則可綜合運用競爭性談判、邀請招標等采購方式。

（二）建立多維采購需求落實體系，提升采購的精準性和有效性

一是采用結果導向完善采購需求和評分標準。落實政府采購支持創新的政策功能可以采用基于結果的采購，考慮需求相關性、過程規范性、交易經濟性、宏觀有效性等多個方面，全面推行結果導向而非價格導向，可以避免確定評分標準人員和實際參與評標人員因免責考慮而始終采用價格標準，導致其他標準流于形式。在確定采購需求時詳細規定產品功能可以明確創新方向，鼓勵供應商進行技術創新，以更低廉的成本滿足性能要求，但要避免制定過于具體的技術規范，防止出現供應商達到需求制定的標準后喪失創新動力的局面，鼓勵企業持續創新。此外，在評分標準中設置創新因素最低權值并優先選擇創新產品可以有效提高供應商對創新的重視。

二是分階段采購創新產品。由于技術創新存在失敗風險，企業進行創新的成本較高，政府采用分階段采購創新產品的方式可以降低企業成本，有效鼓勵創新。采購創新產品可以在公開采購需求中提出創新方向，要求投標企業提交技術建議書證明創新的可行性并確定成本預算，在簽訂合同時采用長期分階段合同并確定每個階段需達到的創新成果，在企業取得相應成果后簽訂下一階段的合同，直至成功生產創新產品，在創新產品未達到大規模商業化生產前可以與供應商簽訂長期合同進行采購，保障創新產品的持續生產，避免現有技術的壟斷廠商利用價格優勢等打擊創新技術。采用分階段采購方式可以降低企業成本、鼓勵創新并防止財政資金被企業挪作他用，政府優先采購新型產品也節約了創新產品的推廣成本，為其在成熟市場上擴展銷路。

三是嚴禁將業績作為采購創新產品的標準或條件。政府采購創新產品時，要明確具體的資格條件和評審因素，根據《管理辦法》要求，避免將業績標準設置在內，以鼓勵沒有業績的創新供應商積極投標，更好地引導產業發展方向，真正提高創新企業競爭力。

（三）優化采購營商環境，為政府采購政策落實提供更好的市場基礎

良好的營商環境是企業積極開展創新活動、提升創新能力的重要因素，對于經濟運行穩定性、政策手段有效性、企業經營持續性具有重要作用。因此，必須持續優化政府采購營商環境，推進統一大市場建設。

建議按照《國務院關于開展營商環境創新試點工作的意見》（國發〔2021〕24號）以及《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》（財庫〔2019〕38號），在首批創新營商環境試點城市的基礎上，進一步破除區域分割和地方保護等不合理限制，維護政府采購公平、公正的秩序；同時，結合2022年出臺的《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》，持續清理招標采購領域違反統一市場建設的規定和做法，對采購主體以及供應商進行線下和線上的嚴格監管，包括但不限于對采購人拖欠款項、采購人和供應商串標等行為進行相應處罰。

繼續縱深推進政府采購公平競爭審查制度，進一步細化、明確公平競爭審查標準，特別是強化采購需求管理，強化對評審因素與資格條件的審核。具體地，對于評審因素，需重點關注是否將資格條件、經營年限、信用等級、信用名單、合同業績、投標響應文件的規范性和完整性列為評審因素；對于資格條件，需重點關注是否限定或者指定特定的專利、商標、品牌或者供應商，是否將行業協會或商會頒發的資質、資格證書列入供應商應當具備的條件之一，是否限定本地企業、限定供應商的所有制形式、組織形式或者股權結構等。

此外，還要精簡高新技術產品采購流程。我國政府采購政策應借助“互聯網+”技術的推動力，建立并完善政府采購智慧云平臺，實施采購全流程電子化，并盡量減少或消除線下交易活動，以節約招投標成本，在提升采購工作效率的同時也加大了監管力度；探索招標文件智能審核系統在政府采購工作中的試點應用，打破傳統招標文件人工審核審查內容多、工作量大的問題，推動招標文件審查智能化，提升政府采購信息化水平，加強政府采購智能化建設。

（四）打通支持企業創新的政府采購合同融資渠道，為企業創新紓困減負

政府采購與金融工具應進一步融合，才能真正幫助初創企業解決融資的問題。一方面，建立“政采貸”線上平臺，助推政府采購合同融資擴面增量。為逐步縮短初創企業貸款辦理周期、減少申請材料數量，財政部門以及相關業務部門要嚴格開展政府采購合同的備案審理，優化政府采購合同融資線上平臺運營，把政策宣傳、引導、服務和協調工作相結合，進一步深化采購信息共享，合理確定采購信息共享方式，努力實現共享實時化，及時告知政府采購供應商融資權利，督促采購單位將政府采購合同公開及備案；拓寬政府采購合同融資服務范圍，縮短初創企業從提出融資申請到獲得貸款的時間，降低貸款利率，鼓勵初創企業積極參與政府采購項目投標；全力推進政府采購合同融資擔保貸款，鼓勵金融機構為符合信用貸款條件的創新型中標供應商提供更優惠的融資產品和更便捷的融資渠道。

另一方面，創新政府采購預付款制度，緩解初創企業資金難題。為降低初創企業融資成本，應盡快建立政府采購預付款制度，督促采購人在政府采購合同中約定預付款的時間和比例，對中標的初創企業給予提前支付資金支持，緩解其資金壓力，確保政府采購合同資金及時支付給企業?！?/p>