高等教育財政性經費績效評價指標優化研究

●王國祥

一、高等教育財政性經費績效評價背景概況

“百年大計，教育為本?！备母镩_放以來，政府投入到高等教育領域的財政資金逐年攀升，但有限的財政資金仍無法充分滿足高校的資金需求，此外，高校的發展重心也從追求人才數量逐步轉移到提升高校發展質量上來，提高資源配置效率和經費使用效益是高校管理的當務之急，而開展財政支出績效評價正是促進和提升高等教育財政資金使用效益的重要手段。

高等教育財政性經費績效評價分別從宏觀和微觀兩個層面反映了高校履職與績效管理水平，客觀的績效評價結果一定程度上可以促進高等院校競爭力的提升，也有利于進一步提高各高校財政資金的使用效益，進而促進整個高等教育系統的優化和提升?？冃гu價指標是績效管理的重要手段和工具，因此，建立科學合理、統一有效的績效評價指標體系對于高等教育財政性經費績效的體現來說極為重要。構建和完善績效指標體系也是當前深化預算績效管理的重要舉措和突破口，將有利于指導預算編制環節的目標申報、預算執行環節的績效運行監控、預算完成后的績效評價等工作。

在具體實踐中，高等教育領域尚未建成統一有效的績效評價指標體系，財政支出的績效管理結果和質量很大程度上受到預算部門（單位）、第三方機構等相關部門（機構）的主觀因素影響。即使是同類院校，績效目標及指標的質量會因填報人員績效管理水平的不同存在較大差異，不同地區績效評價標準的不同也會影響到績效評價結果的橫向可比性，從而限制績效評價結果的應用范圍。因此，為了有效指導、規范高校預算績效管理的各個環節，進一步提高高校預算績效管理效益，迫切需要對現有績效評價指標體系進一步優化和完善。

二、現有文獻評述及存在的問題

通過梳理和總結我國近年來績效評價理論可以發現，各地高等教育績效評價存在“項目績效總是優良，局部績效總是不錯，但整體績效不盡如人意”的社會觀感，學界基于以上問題也開展了大量的理論研究。賴潔基、朱天韶（2018）首先論述了高等教育績效評價的內涵，在指標體系的選取方面運用“投入-產出”理論，對高等教育績效評價結果方面也作了相應的分析，為豐富績效評價的完整性提供了一定的支持。徐睿（2019）對高等教育財政支出的現狀進行系統分析，構建了“財務管理類”“產出效果類”“持續發展類”三個一級指標及其下細分的21個二級指標的指標體系。周奇杰等（2022）認為財政性高等教育投入績效評價不能只從產值的角度出發，應充分考慮“效率”，即考慮其產出和投入的比值。綜合來看，高等教育績效評價的實際應用情況與理論研究還存在一定距離，筆者認為目前各高校財政性教育經費績效評價指標體系還有以下幾方面可以進一步完善。

（一）統一有效的績效評價指標和標準體系尚未建立，績效評價數據積累尚未形成規模

雖然我國已逐步將績效評價的理念引入到公共財政經費支出的各個細分領域的管理當中，但是對于高等院校來說，高等教育經費績效評價還處于“摸著石頭過河”的探索階段。整體來看，我國目前在高校預算績效評價指標體系領域，尚未建立一套統一有效的評價指標體系，績效指標及標準體系建設還不夠完善，績效評價標準數據庫還處于持續的數據積累過程中。具體來看：

1.暫未形成統一有效的高校績效評價指標體系。目前高校內部的績效評價指標主要由學校各業務部門、二級學院根據各自項目開展情況進行填報，但由于不同院校的績效管理水平、不同填報人員的專業素質參差不齊，各高校內部形成的績效指標的客觀性、有效性和科學性存在較大差異。同時，由于各個院校教學管理實際的不同，行業內暫未形成統一有效的績效評價指標體系。

2.不同高校戰略定位不同會影響績效標準的確定。我國高等院校眾多，不同地區、不同層次的高校在戰略定位和發展方向上存在很大差異，因此績效指標的選取、評價標準的設定也會各不相同，若僅僅橫向對比各高?？冃гu價結果來判定其實際發展效益，得到的結論可能與真實情況出現較大偏離。

3.績效評價共享共用數據庫暫未建立。績效評價行業評價標準數據庫的建立需要長期的案例基礎和數據積累，而我國高等教育經費績效評價發展時間相對較短，績效評價標準數據庫的系統機制、數據規模和適用范圍暫未進入成熟階段，一定程度上會造成各高校績效評價“各說各話，各走各路”的現象。

（二）高等教育部分產出成效量化難度大、時滯性強，績效評價指標表達力不足

高等教育具有自身的特殊性，部分產出成效難以量化，而有些產出成效則需要很長時間才能顯現，存在較強的時滯性，這就極大地增加了績效評價指標體系設計的難度。

1.高等教育產出成效的正外部性和社會性導致指標量化分析難度大。財政部2015年發布的《中央部門預算績效目標管理辦法》明確提出績效目標和指標必須“細化、量化”，但高等教育產出成效的特殊性導致績效指標量化比較困難。具體來看，一是高等教育具有較強的正外部性，而一般的經濟模型很難衡量正外部性產出成效，高等學校通過培養具有專業知識、道德品質和社會責任感的學生間接推動社會的進步和發展，但目前的績效評價指標難以準確衡量和反映正外部性產出成效。二是高等教育會帶來長期的社會性間接產出成效，而這些間接產出成效同樣難以量化衡量。以河南省為例，省內高校目前只在高校經費直接的產出成效方面實現了量化考核，如：畢業生人數、基礎設施配置、生均指標、生師比等，但對于高等教育的社會價值、畢業生的社會貢獻等方面的指標并未全部進行量化分析，而非量化指標在指標評分過程中也存在較大不確定性。

2.高等教育產出成效的時滯性導致指標難以對當年情況進行有效衡量。高校以培養學生為第一目的，高等教育的產出成效除了一般的論文、科研成果以外，最核心也是對國家經濟社會發展最有利的產出就是人才，而人才并不能馬上就發揮出自身的最大價值，必須經過一段時間的沉淀之后才能對社會作出應有貢獻。同時，高等教育也承擔了國家和地方在教育領域的長期和短期雙重發展目標，因而其投入往往無法在本年看到明確有效的產出效益，必須經過長時間投入和積累之后才能夠顯現出應有的效能，即教育產出成效具有時滯性的特點。因此，在高等教育績效評價過程中無法實現當年投入即要求當年產出，而教育類產出成效的不確定性和績效評價的確定性要求之間的矛盾，也是高等教育財政支出績效評價指標體系建立難度較大的原因。

（三）不同院校間財政投入規模和學科門類存在差異，績效評價結果橫向對比難度較大

績效評價需考慮投入產出效率和評價對象自身差異對評價結果所造成的影響，從這個角度看，高等教育經費績效評價與其他部門相比更為復雜，不同高校在資金收入規模、重點學科分類、預算績效管理發展水平等方面千差萬別。

一是不同地區、不同層次的高等院校所獲得的經費投入規模存在差異。對于國家、各省市重點支持的高等院校來說，除一般性財政性教育經費投入以外，社會辦學資本的投入規模也非常可觀，此外還有內涵建設資金、高水平大學建設資金等多口徑綜合性投入，而這些投入是其他院校無法比肩的，在績效評價過程中就會出現同一時期不同高校的產出所依賴的投入口徑各不相同，使得高校間績效評價橫向對比更加困難。

二是學科門類的不同會導致所對應的教育勞動數量的差異。高等院校學科門類眾多，不同院校在發展基礎、師資力量和學生水平方面也存在較大差異，為取得同樣的科研或教學成果，各院校教師所付出的教育勞動數量各不相同，而目前的績效評價指標體系并未從學科門類角度對教育勞動進行區分和衡量。

三是在不同績效評價指標框架體系下，不同地區院校在評價維度、評價重點、指標的選取方式、評分方式、數據統計口徑的設置等方面存在較大差異，因此不同地區的高校很難橫向比較資金支出效益。因為績效評價指標體系的不一致，同一地區不同層級的高校之間也難以比較財政支出績效，這些因素都增加了院校間績效評價結果橫向比較的難度。

三、相關建議

（一）推進國內高校建立一套具有普適性的績效評價指標及標準體系

政府績效評價既要體現客觀性，也要實現統一性。在各類績效評價及指標體系設計過程中，不應為了強調被評對象的個性特色而否定評價體系的統一性，可以通過構建具有廣泛適應性的通用指標模型來呈現真實的財政績效水平，通過績效評價結果倒逼績效改善，這也是推進實踐實證的客觀要求和體現財政支出績效評價體系的生命力所在。

1.制定統一有效的績效評價指標體系，形成高等教育經費支出績效評價指標庫。為提高績效評價結果的廣泛應用，財政部出臺了《預算績效評價共性指標體系框架》，通過提供一套通用的指標體系來規范和提高各地的績效管理水平。筆者認為，在高等教育領域可以將財政部出臺的指標框架作為樣板，結合高等教育內涵有針對性地設計具有高等教育特色的績效評價指標體系。高等教育共性指標體系的具體設計上要綜合運用定量考核與定性分析的方式，以高等教育專項資金的政策目的為主要依據，在橫向維度考察項目決策、實施過程、產出效果以及社會滿意度，在縱向維度分別設置一級指標、二級指標和三級指標，對教育類產出和效益進行精細化、科學化分解和考察，并形成適用范圍更廣的共性指標體系。在不同院校的評價體系中，要緊緊圍繞高等學校的發展目標和五大基本職能，構建核心重點考核指標，在進行院校對比分析時主要針對重點指標進行考察，這將有利于解決不同地區、不同院?？冃гu價結果無法橫向對比的問題。在指標評分和取數過程中，要進行充分的調研和測算，并建立相關數學模型進行核算、驗證。在整個績效評價過程中，財政部門和教育部門要做好分工與協作，財政部門對各地區、各院校高等教育經費規模做好總控，教育部門應對本轄區內教育經費投入進行階段性規模分析與監管，并從財政和教育兩部門出發共同建立一套具有全過程視野、兼顧必要性與可行性的績效指標框架。

此外，財政部門、主管部門還應共同推進高等教育共性績效評價指標庫的建立，以提高指標庫建設的權威性和針對性。在指標庫的實際建設過程中，各部門應重點關注關鍵指標和通用性指標，通過明確指標說明、量化評分規則等方式明確指標內涵，在總體上控制指標庫數量規模，同時在程序上應做到合理合規，強化科學論證環節。

2.形成規范統一的績效評價標準和數據庫，提高績效評價數據的可獲取性。高等教育績效評價標準的制定過程中始終要將黨中央、國務院對于高等教育發展的決策部署、定位規劃等作為制定績效標準的首要依據，改變和克服“重視合規性、輕視效益性”的思想傾向，在綜合衡量教育產出成效和成本投入的基礎上，兼顧經濟效益和社會效益，并結合本地區實際發展情況對績效標準值進行合理設定和調整，最終確?？冃гu價結果充分體現財政資金的使用效率和效益。為保證指標體系的動態性和適應性，需要將各類指標的計劃目標、歷史數據等積累形成教育行業數據庫，并進一步細化績效評價標準、強化效率效益導向，以達到目標合理、計劃可行、方法科學、數據可靠的標準。此外，為確保績效評價指標的可操作性和評價數據的可獲取性，可對應制定績效評價基礎數據表以明確數據口徑和內涵，并按照地區經濟和教育發展水平調整指標目標值差異系數，以提高評價工作的準確性和績效評價結果的可比性。

（二）優化教育類績效評價指標的可衡量性，配置教育經費產出成效遞延考察期限

針對教育類產出成效難以度量、時滯性較強的問題，筆者認為可以從優化指標結構和調整評價周期兩個方面入手，來提升整體績效評價指標體系反映院校實際效益的質量。

1.逐步增加定量考核指標比例，進一步細化定性指標內涵和評分規則。只有實現績效目標的量化考核，才有可能實現績效評價的量化分析。結合財政部發布的《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》（財預〔2021〕101號），筆者認為，高等教育共性績效指標體系中應重點增加定量考核指標的數量和比例，并通過細化定性指標的等級和評分規則，以提高指標體系整體的可衡量性。在績效目標制定環節，高校業務部門應有重點、分層次地梳理部門重點工作任務和目標，并對應設置績效指標，注重提高績效目標的精細化和量化水平，同時應實現多方參與和事前溝通，提高部門預算績效目標的科學性和準確性。

2.拉長教育經費產出績效評價周期，科學配置產出成效遞延考察期限。高等教育對國家經濟社會發展和民族精神文化的進步有著重要作用，但由于其自身的特殊性導致教育經費投入產出的效率屬性并不明顯。因此，應當正確看待教育類投入產出成效的時滯性特征，在高等教育績效評價過程中，適當拉長評價周期和時間維度，通過為教育經費產出成效配置遞延考察期限，從更長的時間維度客觀展現教育經費投入的實際效益。在實際操作過程中，可以將五年作為一個數據采集周期，并縱向進行數據滾動采集高校各個周期內的動態產出成效數據，進而削弱時滯性對高等教育績效評價的影響。

（三）分類別、分層次制定參考評價指標體系，將投入成本要素納入績效評價指標中

績效評價指標體系是財政支出結構和績效評價重點的綜合體現，要想實現不同地區、不同院校間績效評價結果的橫向對比分析，就必須從結構維度打通或拆解績效評價指標體系框架，減小或消除投入口徑、評價對象和評價規范等差異因素對評價結果產生的影響。

一是在共性指標體系的基礎上，按照院校層次、學科大類細分為更有針對性的績效評價參考指標體系?？冃Ч芾聿块T可按照財政資金來源渠道不同、支持項目不同、學科分類不同等方面，分別制定更為具體的專項績效評價參考指標體系。如針對財政生均撥款經費的整體評價指標體系、按經費用途制定的科研支持經費績效評價指標體系等，以及按學科分類制定的大理工類、大文科類績效評價指標體系等。通過對資金來源和評價對象分類，將同類資金來源、具有同類產出要求的項目統一在一個績效評價框架下面，放到一條水平線上進行衡量，且同類學科的產出維度相對規范統一，有利于橫向比較產出和效益指標。

二是建議在績效評價指標中加入投入成本要素從而減小投入規模對產出成效的影響。高等院校辦學經費來源眾多，不同級別的院校經費投入規模也存在較大差異，因此在不同投入口徑的前提下對院校的產出成效做橫向對比顯然不夠科學合理。從績效評價的角度來說，教育經費投入所帶來的產出成效不會因經費來源的不同而有差異，而教育經費投入是可以進行量化的，因此筆者認為可以通過將單位投入成本要素納入績效評價指標的設計中，將高等教育的產出成效分攤到投入規模上去，消除投入口徑的不同對產出成效造成的影響，進而提高不同院校間績效評價結果的可比性。

四、總結

高等教育在國家社會經濟發展進程中扮演著重要的角色，高等教育經費支出成效一定程度上反映出高?？冃Ч芾硭胶烷L期發展的可持續性，因此，通過開展高?？冃гu價指標優化的相關研究，以期更加科學準確地反映高校經費投入的實際效益，進而提升高校整體資源利用效益及財政資金使用效益，推動高校更好地服務經濟社會的持續健康發展?！?/p>