財政專項轉移支付績效評價研究
——以Z地區服務業專項為例

●王春影 李文思

財政專項轉移支付是中央財政或地方政府為促進社會公共服務均等化，對下級財政部門提供的、具有特定資金使用用途的專項補助資金，目的在于實現特定經濟和社會發展目標，具備較強的政策屬性。專項轉移支付涉及的支出功能科目較廣、規模較大，其中服務業是重要支出方向之一。科學、合理的轉移支付管理制度，有利于提高資金分配效率和資金使用效益。但目前關于專項轉移支付績效評價，各界暫未達成共識。因此，本文通過案例研究，以Z地區服務業績效評價實踐為基礎，力求通過業務實踐與各界共同探討專項轉移支付績效評價的要點。

一、專項轉移支付預算績效管理現狀

（一）制度體系建設情況

2014年，新《預算法》首次把財政轉移支付制度提升到了法律層面。《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71號）明確，財政轉移支付以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標，以一般性轉移支付為主體，完善一般性轉移支付增長機制，清理、整合、規范專項轉移支付。《關于印發〈中央對地方專項轉移支付管理辦法〉的通知》（財預〔2015〕230號）對轉移支付資金的統籌安排和效力發揮提出明確要求。《關于印發〈中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法〉的通知》（財預〔2015〕163號）將目標管理細化到整體、區域和項目三個層次。除此之外，全國層面有關轉移支付管理的政策文件少之又少。

（二）轉移支付規模現狀

專項轉移支付根據資金設立層級不同，可分為中央對地方專項轉移支付和省以下專項轉移支付，涉及教育、文化、就業、社保、基本公共衛生、林業、農業、水利、環保等多領域。2017—2021年，中央對地方轉移支付規模明顯增長，2021年達到8萬億元之多，相對2017年增長了2萬多億元，年均增長率為9.55%。隨著轉移支付結構優化調整，專項轉移支付占比下降，由2017年的38.37%降低到2021年的8.95%，但整體規模仍較大，2021年專項轉移支付規模為7353.05億元。

圖1 近五年中央對地方轉移支付規模情況

二、Z地區服務業專項轉移支付簡介

（一）專項轉移支付背景

Z地區近年來服務業迅速發展。“十二五”期間，該地區服務業快速發展，產業結構首次實現以第三產業為主導的標志性轉變。“十四五”期間，Z地區服務業投入顯著增加，服務經濟支撐該地區投資結構優化、轉型升級，夯實了Z地區三產引擎拉動的產業結構格局。

為提高專項資金預算管理效益和效率，按照專項資金清理整合的要求，2020年底，Z地區省財政廳、發改委將Z地區省級服務業子項、價格調節子項整合形成了Z地區服務業發展專項。

（二）專項轉移支付內容

該專項是由Z地區省發改委設立的向下專項轉移支付，按照專項轉移支付資金管理要求，資金經省財政-市縣財政-區財政-項目單位層層下撥，重點扶持生產性服務業企業。各子項服務內容包括：

1.服務業子項。（1）對反映重大決策部署的平臺類項目、重點項目，按核定后投資額的10%補助，補助上限300萬元/項目；（2）對2000萬元以上的金融機構貸款、且用于固定資產投資（非地產項目）的，提供貼息補助，補助上限400萬元/項目；（3）對認定的國家級、省級示范集聚區、企業等給予100萬元一次性獎勵。該子項資金分配以項目法為主。

2.價格調控子項。為避免價格發生異常波動而落實政府價格調控，對生活因此遭受損失的居民和經營者給予補助，對落實價格調控相關的價格監測和價格服務機構給予補助，資金根據價格調控目標責任制年度考核結果、市縣常住人口數量占比等因素分配。

（三）資金情況

2020年服務業發展專項轉移支付資金安排3億元，全部來源于Z地區省級一般公共預算。截至2020年12月底，專項轉移支付資金使用規模為2.8億元。

（四）管理流程

按照專項資金管理辦法要求，省發改委根據項目評審、考核和因素法測算結果，提出專項資金分配建議，經省財政廳審核，按程序報批后下達。資金下達后，各市、區縣（市）財政部門同同級發改部門，及時撥付資金，各級發展改革部門監督項目承擔單位嚴格按照項目實施方案組織實施，并組織建設完成項目驗收。項目承擔單位按照合同等規定按時完成項目建設，并實施項目績效管理。

（五）績效目標

根據《Z地區服務業發展規劃（2015—2020年）》，Z地區服務業專項政策總目標為加快推動服務業穩定持續高質量發展，實現服務業發展和營商環境全面優化、有效供給不斷擴大、創新能力顯著提升、競爭力明顯加強，分解到各子項的績效目標為：

1.服務業子項。發揮省級服務業發展專項的引導和帶動作用，促進產業轉型升級，服務業占比每年提高1%，生產性服務業增加值所占比重逐年提高，服務業稅收占地稅總收入的比重逐年提高。

2.價格調控子項。通過落實省、市價格調控責任，統籌實施好市場價格調控聯席會議、價格補貼聯動機制、重要物資儲備投放、價格監測分析預警預報和價格異動應急預案等，暢通重要商品產供銷儲運各環節，保持全省價格在合理區間內運行，實現CPI漲幅控制在3%左右的調控目標。

三、績效評價設計與實施

（一）評價思路

1.擬解決的問題。本案例旨在通過對政策立項依據充分性、績效目標明確性、資金分配合理性、制度健全及執行有效性等方面進行綜合評價，分析政策制定、政策實施過程中存在的問題，重點考察：一是事權和支出責任劃分是否清晰；二是專項轉移支付歸并整合是否充分；三是實施過程中各級發改部門對資金分配的分配方式、分配因素是否合理；四是該專項涉及的管理層級較多，各層級管理主體職責履行是否到位，是否建立了有效監管機制；五是項目單位使用專項轉移支付資金的效益是否明顯，區域和整體績效是否促進了政策目標達成等。

2.總體思路的設計。第一，關注轉移支付結構、事權和支出責任劃分的匹配性。通過梳理Z地區服務業領域事權和支出責任劃分改革實施方案，理順省和市縣在服務業領域各自的財政事權和應承擔的支出責任。根據《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號），屬于地方事權的，應劃入一般性轉移支付；根據《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71號），一般性轉移支付中屬于中央委托事權或中央地方共同事權的，應劃入專項轉移支付，且除共同事權事項外，其他類型的專項轉移支付不能要求地方承擔配套資金。通過厘清事權和支出責任劃分，推動轉移支付結構優化。

第二，關注專項整合的有效性。2020年是專項整合的第一年，需重點關注：一是專項整合程度，通過梳理該專項的績效目標、投入方向、管理方式，判斷整合后是否與其他專項存在重復；二是整合后的管理效能，通過梳理整合背景和專項管理情況，判斷整合后是否實現了資金和業務實質性的統籌管理。

第三，關注資金分配合理性。資金分配需同時關注資金分配制度要求和分配有效性，重點關注：一是資金管理辦法對分配因素、分配過程、項目競爭性評選等的要求；二是通過前期訪談及梳理資金分配相關文件，明確各子項的資金占比，分析資金在不同地區、不同城市、不同項目類型（貸款貼息、投資補助等）的資金分配情況，重點關注專項轉移支付資金分配結果的有效性情況。

第四，關注多層級管理聯動有效性情況。該專項設立層級在省級層面，最末端的資金使用單位處于市縣層面，資金管理跨越了省、市、縣三級，個別地區還包括省、市、區、縣四個層級。評價組通過走訪調研各管理層級及資金使用單位，梳理多級管理的聯動機制，了解是否實現了資金及時撥付、資金撥付是否規范等。

第五，關注分層次的績效目標管理及實現情況。對于省一級，關注整體績效目標與政策目標的關聯性和實現情況；對于市縣一級，向上關注對整體績效目標的分解情況，向下關注對項目績效目標的整合、統籌情況，以及對綜合效益的設置情況；對于資金末端的項目單位，關注對區域績效目標的分解情況，和項目效益實現情況。

3.評價內容及指標體系設計。該專項評價指標體系圍繞“決策-過程-產出-效益”設計，同時三級指標根據專項轉移支付預算績效管理的特點作特色化設計，并在評分要點中體現。決策部分，“立項依據充分性”回應專項轉移支付資金整合以及事權和支出責任劃分情況，“資金分配合理性”從資金區域分布、扶持方向分布、項目分布等方面的數據表現，結合資金分配因素、分配過程，評價資金分配的合理性。過程部分，“資金管理”里設置“預算執行率”，從省級、市縣兩個層面分別考察，省級層面考察實際分配下達資金占預算規模比例，市縣層面考察撥付至項目單位的資金占分配資金規模比例；設置“資金支出率”，考察項目單位財政資金的實際支出比例。“組織實施”分子項，從“制度健全性”和“執行有效性”，分別評價省級層面評價管理制度建設的完備度和執行有效性，設區市在評價實施細則、實施方案等方面的配套性，以及省市縣三個層面制度執行的有效性。產出部分，除關注扶持對象符合度和項目完成度等內容外，還根據政策總目標中“大力支持符合服務業發展規劃的重點領域和項目建設”設置了“重點領域覆蓋率”。效益部分，除關注各子項效益情況，還關注整體效益情況。評價指標體系具體見表1。

表1 2020年服務業專項績效評價指標體系（節選）

（二）評價實施

首先，在前期準備階段，評價組開展項目資料研讀和預調研，預調研為本次評價奠定了良好的基礎，扎實了項目情況了解，提高績效評價工作方案可行性及評價重點突出性。其次，項目組織實施，對所有獲取財政資金支持的市縣發改委、項目單位全覆蓋在線取數，并分子項、主管部門和項目單位分別設計了取數表樣工具，選取資金量大、省級重點關注地區，采用實地核查、訪談和問卷等方式開展調研。再次，以收集到的數據和資料為基礎，對專項轉移支付資金分配、使用等進行綜合分析，并總結服務業既有經驗，分析專項轉移支付資金管理存在的不足，形成評價報告。

（三）評價分析

一是從專項整合角度來看，服務業子項由服務業務處管理，價格調控子項由價格規劃處管理，兩處室彼此不清楚對方所管理的子項業務和資金管理情況；另外，價格調控子項，除了省級服務業專項轉移支付資金外，還存在其他資金用途類似的專項：困難群眾補貼資金使用方向，與省民政廳困難群眾救助補助專項資金存在交叉；優撫對象補貼方向，與省退役軍人事務廳優撫對象補助專項資金存在交叉；豬肉儲備上，與省糧食和物資儲備局省本級物資儲備資金存在交叉。

二是從資金分配角度來看，評價組對Z北、Z中、Z南的資金分配結果作橫向對比，發現資金分配在地區間存在明顯差異，Z南獲得財政資金扶持的項目個數和資金規模明顯高于Z北和Z中。價格調控子項的分配因素包括財經因素、自然因素和績效因素，分配金額占比同樣有明顯的地區差異，具體見表2。

表2 2020年服務業子項資金分配情況表

三是從管理機制角度來看，專項轉移支付通過財政部門層層下達，未出現其他部門和單位下達資金的情況，資金下達到最末級財政部門后，財政部門也及時下達至項目單位。另外，調研信息顯示，Z地區建立了省市縣信息調度管理機制，有效激發了市縣發改部門履職能動性，項目單位于每月10日前通過在線平臺提交資金使用進度、項目建設進度等信息，由市縣發改部門層層匯總、審核后提交省發改部門。訪談中，市縣發改部門對該管理機制反饋較好。

四是從政策目標達成度來看，服務業通過扶持投資補助項目55個，貸款貼息項目45個，政策獎勵48個，財政投入引導社會投資60億元，投資引導放大倍數高達20倍，專項資金引導示范作用有效發揮，服務業重點領域良好發展，2020年服務業增加值占比為54%，服務業稅收占全省地稅總收入的比重為51%。2020年全省CPI的漲幅為2.5%，達到了年初目標（3%），且從全省各市2020年各月的CPI數據來看，各市CPI漲幅在-0.5%到3%之間，全省物價水平穩定。

（四）評價結論

經評價，Z地區2020年服務業發展專項資金績效評價綜合得分為81分，績效等級為“良”。通過績效評價發現，Z地區服務業專項轉移支付管理中存在一定待完善之處。

第一，專項資金整合不到位。首先，子項由發改部門的不同處室分別管理，各業務處室對于其他子項的專項資金和項目的管理信息情況完全不掌握，子項整合處于形式化整合的初級階段。其次，部分資金與其他專項資金功能相似，不符合對“功能相似、投向相同、管理方式相近”的專項資金的整合要求。

第二，績效目標管理不完善。一是績效目標編制不符合分別設定要求。該專項采用項目法和因素法分配，應當分別設定三次層級績效目標，但Z發改委僅編報了整體績效目標，未編報區域績效目標。二是績效目標對子項覆蓋不全。省發改委申報的2020年度省級服務業發展專項績效目標僅覆蓋了服務業子項，未涉及價格調控子項，且設置的績效目標缺少核心效益指標，目標值設置不夠科學，不符合績效目標管理相關要求。

第三，資金分配合理性不足。首先，項目法分配的項目競爭性評選規則不科學。一是服務業子項重點項目從列入省重大項目投資計劃的服務業項目、領軍企業和百千萬工程重點企業中遴選，入選門檻高，入選企業多是Z南部地區資金實力較強的企業，加大了區域間的差異化水平；二是專家評審指標不夠細化，缺少具體的評分標準，評審結果公平性不足。同一個項目有的專家評分在90分以上，有的在70分左右，相差較大。其次，因素法分配的資金分配因素選擇不合理。價格調控資金分配依據年度預算總額、常住人口占比、價格調控目標責任制考核結果等因素計算確定，該分配依據合理性不足。一方面，價格補貼的用途之一是對與價格調控相關的困難群體基本生活保障給予補貼，所以價格調控下所有的支出方向都按照常住人口占比計算，不符合Z地區北部、中部、南部經濟發展不均衡的實際，無法準確體現“困難群眾”的扶持對象標準。另一方面，價格調控子項資金的目標在于穩定物價，保障人民基本生活，更應定義為應急資金，當價格波動較大時發揮對市場的調節作用。但實際工作中，價格調控資金分配依據價格調控資金使用等考核情況確定。這就導致市縣發改部門為了提高考核結果，把“資金支出”擺在第一位，忽視了發揮資金對價格調節的本質屬性。同時，因省級資金下達時間晚，Z地區Y市價格調控資金在此前已在本級財政預算內安排列支，造成資金使用率不足100%。因此，考核直接掛鉤資金使用情況，合理性不足。

針對以上問題，結合政策要求和業務實踐的可操作性，建議從以下方面進行改進：

第一，加大資金整合力度，聚焦價格調控重點。針對價格調控資金用途與其他部門專項資金功能相似、重點資金投入不突出等問題，建議由省政府牽頭，協調相關部門，按照部門職能劃分進行整合優化。對確實屬于價格調控事權范圍的，如物資儲備等支出，建議由省發改委統一扎口管理，其他省級部門的相關專項資金整合到省發改委價格調控專項資金中。同時，加強專項資金的使用管理，由服務業處統籌各子項的業務和項目管理，推動“資金整合”和“業務整合”的統一協調。

第二，嚴格績效目標申報，強化績效目標約束性。針對績效目標編制不完善的問題，建議嚴格按照全面實施預算績效管理的要求，在專項資金預算編制時，同步編報整體績效目標，并注意將目標覆蓋至所有子項。而且，市縣級發改部門也應編報本地區的區域績效目標。另外，預算批復同步下達績效目標，預算執行調整時應同步調整績效目標。

第三，加強項目競爭性評選，優化資金分配因素。建議對Z地區北部、中部、南部采用差異化的項目競爭評選機制，項目入圍門檻可契合當地的經濟發展現狀，實行差異化評選規則，允許發展相對處于追趕狀態的地區有更多項目通過轉移支付資金支持實現跨越式發展。建議對處于行業領先地位、扶持投資規模不具顯著優勢，但處于重要領域、擁有先進技術的企業，考慮企業發展前景、對財政資金的需求度等，助力真正需要財政資金支持的企業做大做強。對于價格調控資金專項，在重新設計分配因素和重新計算的過程中，依照資金政策的目標，建議將困難群眾占比這一指標設定為權重最高的分配因素。

四、案例總結與展望

（一）案例啟示

首先，做實基礎數據統計，使用信息化手段提高取數效率。該專項是省級轉移支付資金，涉及省、市、縣三級管理主體，財政部門、發改部門兩個管理主體，且涉及2個子項的百十個項目，數據量較大。評價組采用分主體、分層級、分子項的方式，有針對性地設計了調查表；二是采用預算績效管理信息系統的在線填報方式，大大提高了數據填報效率。

其次，重點關注資金分配，提高轉移支付均等化水平。該專項資金分配采用因素法和項目法相結合的方式，對于項目法分配的資金，評價組深入第三方評審機構，詳細了解項目競爭性評選過程，并與發改委相關處室深入座談，提出對核定后投資總額分檔、分項目類型、一檔一比例確定扶持金額的分配方式。對于因素法分配的資金，從用于保障困難群體基本生活等資金用途出發，通過與主管部門溝通確認按貧困人口數、價格調控目標責任制考核結果等因素分配資金的可行性。

（二）案例的局限性

第一，因國家和Z地區均未出臺服務業領域事權和支出責任劃分的改革方案，無法厘清各級政府間的支出責任，所以本案例評價立項依據充分性時并未考察財力和事權的匹配程度。

第二，2020年是專項資金整合的第一年，各級發改委對專項的管理還處于探索期，省級發改委編報的整體績效目標不完整，市縣發改委也未編報區域績效目標，梳理項目-區域-整體績效目標的形成路徑和成效材料支撐性不足，無法評價整體績效目標對政策目標的達成情況、區域績效目標對整體績效目標的分解作用，也無法建立績效目標和資金分配之間的關聯評價。

第三，部分扶持項目的建設內容較為復雜，案例采用德爾菲法判斷其屬于生產性服務業或者生活性服務業。但鑒于兩者之間并沒有嚴格、清晰的界限，所以對于資金在兩者之間的分配是估算情況。

（三）展望

首先，專項轉移支付目標在于落實政策要求，實現特定的政策目標。如何評價整體績效目標與政策目標的匹配程度，并形成項目產出對項目績效、區域績效和整體績效的量化分析，尚需在發展實踐中不斷積累、精進。

其次，專項轉移支付要厘清各級政府事權，實現支出責任和事權相匹配。如何根據服務業財政事權外溢程度，兼顧政府職能和行政效率，厘清省、市縣在促進服務業發展、保持區域內價格穩定等方面的事權，做到支出責任與事權相適應，還需持續深入研究和探索。■