滁州深度融入南京都市圈一體化高質量發展路徑研究

文/宋迎迎（中共滁州市委黨校）

都市圈作為城市群的重要組成部分，是推動區域經濟一體化發展的重要單元。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出：“優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈。”2021 年2 月8 日，國家發展和改革委員會正式批復同意《南京都市圈發展規劃》，明確提出把南京都市圈建設成為具有全國影響力的現代化都市圈，助力長三角世界級城市群發展，為服務全國現代化建設大局做出更大貢獻。《南京都市圈發展規劃》作為國家層面批復的第一個都市圈發展規劃，標志著南京都市圈建設上升到新的戰略高度。滁州如何深度融入南京都市圈，更高水平推進“產業共興、科創共榮、綠色共保、民生共享、制度共建”一體化高質量發展，對于提升滁州的整體實力和競爭力，打造強勁增長極，助力長三角一體化發展都具有十分重要的現實意義。

一、 滁州深度融入南京都市圈一體化高質量發展取得的成績

1.對接交流有基礎，一體化的合作路徑逐漸清晰

滁州與南京都市圈交流合作由來已久。2002 年，滁州作為六個創始會員城市之一加入南京都市圈。2003 年，滁州在安徽省率先提出“主動接受輻射，實施東向戰略”，在思想觀念、發展模式等方面主動向滬蘇浙學習。黨的十八大以來，滁州持續推進東向發展，加速融入長三角。2018 年，滁州率先提出實施“大江北”發展戰略，把推進“大江北”協同發展區建設、加快與南京同城化作為融入長三角一體化發展的重要突破口，著力在更高水平、更寬領域、更深層次上融入南京都市圈、推進一體化高質量發展。

2.主動承接產業轉移，產業協作更加緊密

滁州立足主導產業方向和資源比較優勢，致力于與南京都市圈各城市構建錯位發展、優勢互補的產業分工和生產協作體系，推動產業協同高質量發展。積極推動產業鏈、供應鏈協同配套，召開寧滁工業領域深化產業協同發展合作對接座談會，浦口—南譙合作產業園納入江北新區集成電路產業集群規劃建設區，來安與江北新區生物醫藥谷合作共建生命健康產業園，寧滁兩地在集成電路、生命健康、裝備制造等領域產業關聯度持續提升。

3.堅持互聯互通，交通網絡體系更加健全

構建互聯互通、快捷高效的交通網絡體系，是實現一體化發展的重要前提。滁州與南京互聯互通的城際鐵路、高速公路、國省干線、快速通道等交通基礎設施建設不斷加快，內聯成環、外聯成網的寧滁“半小時”通勤圈已經形成。

4.堅持環境共保，生態新屏障加快構建

滁州始終把生態環境保護放在優先位置，牢固樹立生態共同體意識，嚴守生態保護紅線，堅持“共抓大保護、不搞大開發”。在生態環境共保上，通過強化污染源環境監管協同，深化跨界流域橫向生態補償機制，推進南京都市圈生態保護合作。滁寧兩市先后共同簽訂了滁河流域水污染聯防聯控、大氣污染聯防聯控、長江禁捕退捕協作共管等協議，聯合推行河湖長制，聯合開展巡河巡湖等，生態環境協同治理機制逐步形成并日趨完善。

5.注重民生共享，公共服務更加便利

以人民為中心，讓人民群眾從區域合作中得到更多便利和實惠是一體化發展的根本目的。滁州把加強公共服務對接合作貫穿融入南京都市圈發展全過程，持續推進公共服務一體化，在醫療衛生、合作辦學、政務服務、疫情防控等領域不斷深化合作，區域社會事業水平整體進一步提升。

二、 滁州深度融入南京都市圈一體化高質量發展存在的問題

雖然滁州在融入南京都市圈一體化高質量發展上取得了一定成效，但依然存在一些問題及制約因素，主要體現在：一是滁州深度融入南京都市圈一體化高質量發展的體制機制有待完善，規劃銜接不夠緊密、合作對接不夠深入的問題依然存在。二是南京都市圈一體化高質量發展帶來“外溢效應”的同時，也將強化核心城市南京的“虹吸效應”，加劇都市圈內特色功能和產業競爭，對滁州加快轉型升級形成一定挑戰。三是滁州人才短缺問題較為突出，區域協同創新能力有待提升。滁州與南京等地尚存在科技資源共享不足、科研機構合作不暢等突出問題，特別是滁州面臨高端人才“引不來”“留不住”的困境。四是生態環境聯保共治尚有難點，協作機制仍需完善。跨區域、跨流域的生態環境協同治理長效機制仍有待建立健全。五是基礎設施互聯互通一體化程度不高，尚存在規劃統籌需要加強、網絡建設仍需完善、運營管理機制有待健全等問題。六是受地區間發展差異、戶籍政策、體制機制等因素影響，公共服務均等化面臨諸多挑戰。滁州與南京等市在公共服務的財力保障、硬件設施、服務能力、管理水平上均有明顯差距，能力水平差異較大。

三、 滁州深度融入南京都市圈一體化高質量發展的路徑選擇

1.聚焦優化頂層設計，推動制度空間一體化

一要加強政策協同和規劃銜接。當前南京都市圈面臨的基礎設施互聯互通不夠、空間開發缺乏協調、產業同質化競爭等問題，在很大程度上是因為南京都市圈各城市長期以來受行政區劃限制，基于自身利益考慮，分頭編制規劃，致使規劃之間的銜接不夠。推動南京都市圈一體化高質量發展，必須加強統一頂層設計和多主體參與相結合，盡快構建科學完善、覆蓋全域的規劃體系，以規劃先行推動解決區域發展合作面臨的重大問題。在政策協同和規劃銜接上，滁州應主動對接、高位推進，在戰略定位、空間結構、交通網絡、產業布局、生態建設等方面實現規劃對接、聯動共進。二要更高效率落實合作共建機制。推動南京都市圈一體化高質量發展，必須強化全面深化改革的動力引領作用，以一體化的思路加快破解行政壁壘和體制障礙，建立健全常態化協商機制及成本共擔利益共享機制，形成要素流動自由、產業分工合理、空間開發相對均衡、基本公共服務便利共享、人與自然和諧共生的發展格局[1]。滁寧雙方應加快推動頂山—汊河、浦口—南譙兩個跨界一體化示范區建設，以點帶面探索建立產業協同發展、科技協同創新、基礎設施互聯互通、公共服務共享、生態環保共治等一體化新機制。

2.聚焦產業承接合作，推動經濟空間一體化

根據區域比較優勢理論，不同區域內部的要素稟賦不同帶來的比較優勢差異，客觀上要求各區域充分利用自身的優勢資源來發展優勢產業，通過產業分工創造更高的經濟效益[2]。而都市圈的形成則有利于打破固有的資源要素瓶頸，實現資源共享、優勢互補和產業聯動。在產業結構上，滁州作為安徽東向發展的橋頭堡，與南京都市圈的產業發展具有較強的互補性。比如，滁州是“二三一”的三次產業結構，優勢產業主要集中在智能家電、先進裝備制造、硅基材料、農副產品深加工、新能源和新型化工等傳統制造業。而南京是“三二一”的三次產業結構，優勢產業主要集中在新型電子信息、軟件和信息服務、高端智能設備、新能源汽車、生物醫藥、金融和科技服務等先進制造業和現代服務業。滁州應在產業規劃上加強與南京都市圈銜接，完善產業協作機制，立足于現有產業基礎條件和空間地理優勢，以集群化、規模化、高端化為主攻方向，堅持錯位發展、配套發展，主動承接南京都市圈產業轉移，打造一批具有核心競爭力的特色產業集群。

3.聚焦區域協同創新，推動創新空間一體化

創新是引領經濟發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。都市圈的形成有利于促進各創新要素在區域內流動、聚集、共享并形成區域創新體系，是實現新舊動能轉換和提升區域整體競爭能力的重要動力。作為南京都市圈的中心城市，南京科教資源豐富，創新能級較強，特別是創新名城建設，對周邊城市必然帶來輻射和示范效應。滁州可借此契機，以創建國家創新型試點城市為引領，加強與南京都市圈的科技交流與合作，把科技創新作為推動經濟高質量發展的“先手棋”。一要加強創新政策銜接。滁州應對標南京都市圈先進地區，在鼓勵各類主體創新、激勵人才創業、促進科技成果轉移轉化、推動產業創新發展等方面加強與南京都市圈政策銜接，制定并完善一批鼓勵科技創新的配套政策措施，不斷優化科技創新的政策環境。二要打造協同創新平臺。通過優化“雙創”環境，吸引南京都市圈內企業、高校、科研院所在滁州建立企業技術中心、工程研究中心、實驗室。三要促進科技成果轉移轉化。按照“科創+產業”的發展思路，加強與南京都市圈內創新主體深度對接合作，推動科研成果在滁州落地生根。四要吸引一批創新人才。完善科技創新體制機制，聯合培養、引進一批高層次創新人才和創新團隊，充分激發人才創新創業活力。

4.聚焦環境共保聯治，推動生態空間一體化

生態環境共保聯治體現的是綠色發展，解決的是人與自然和諧共生的問題。習近平總書記強調“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”，深刻揭示了保護生態環境與發展生產力之間的內在聯系，豐富并發展了馬克思主義生產力理論。近年來，南京都市圈高度重視生態環境的保護和修復工作，深入推進生態空間的共保聯治，簽署了《南京都市圈環境安全聯防聯控合作協議》，持續開展區域生態環境治理，加快打造綠色生態體系，都市圈生態環境保護取得初步成效。一要共劃生態紅線，守住區域環保底線。滁州應嚴把生態紅線區域項目準入關，除重大基礎設施項目外，嚴禁其它建設項目，確保生態紅線功能不下降、面積不減少。二要全面推行生態補償機制。建立并完善南京都市圈環境空氣質量、地表水生態補償和飲用水源生態保護補償機制，積極推動滁河等跨省生態補償機制試點，實現重要區域生態保護補償全覆蓋。三要健全區域環境治理聯動機制。聯合推進跨界斷面水質聯合檢測和水環境質量信息共享制度，建立重點區域環境風險應急共享平臺，加強跨界環境污染糾紛處置和應急聯動，共建綠色美麗南京都市圈。

5.聚焦基礎設施互聯互通，推動自然空間一體化

基礎設施是區域經濟社會發展的基礎和有力支撐。基礎設施互聯互通能夠將都市圈內不同行政區域市場緊密聯系起來，促進人、物、資金、信息等資源要素自由流通，進而降低相互之間的交易成本。一要建設一體化現代綜合交通體系。滁州應著眼于推進基礎設施一體化，在公路、水路、軌道等交通基礎設施上全面加快與南京都市圈互聯互通，打通省際“瓶頸路”和“斷頭路”。具體來看，要加快推進北沿江高鐵合寧段、寧淮、沿淮、滁寧城際等一批高鐵、軌道交通項目建設，建設“軌道上的都市圈”。加快明光—盱眙、來安—六合、滁州—天長等高速公路建設，建設“公路上的都市圈”。加快滁州（清流）港、明光新港、全椒新港等港口建設，提升水運通江達海水平，建設“航道上的都市圈”。二要加強5G、數據中心、工業互聯網等新型基礎設施建設，推動數據信息互通共享。滁州應抓住數字經濟帶來的新機遇，在互聯網、人工智能、生命健康等新興產業領域加強與南京都市圈分工協作、促進優勢互補。

6.聚焦公共服務共建共享，推動社會空間一體化

都市圈建設的最終目標是要不斷增強區域內人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。其中，增加公共服務供給、提高公共服務的共建能力和共享水平是都市圈建設的一項重要內容。國家發展和改革委員會在《關于同意南京都市圈發展規劃的復函》中明確指出“著力推動公共服務共建共享”。一要推進公共服務標準化建設，提升公共服務便利化水平。滁州應在公共服務標準制定上對標南京都市圈先進地區，加快公共服務制度接軌，促進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化，努力縮小與南京都市圈先進地區的差距。二要推進教育、文化、衛生等資源共建共享。按照平等互利、共建共享的原則，積極推動南京都市圈教育、醫療、文化、社會治理等領域的交流與合作，擴大優質公共服務資源供給，打造一體化基本公共服務體系。[本文系2021 年度安徽省社會科學創新發展研究課題“長三角創新生態系統價值共創與治理機制研究”（編號：2021CX035）的階段性研究成果。 ]