大慶市政府生態職能履行問題研究

姜鄲 齊明雪

摘要：大慶這座城市為我國經濟社會發展做出了巨大貢獻。由于政府的生態環保專業隊伍建設不完善、考核問責機制不健全、財權與事權不匹配等問題，導致大慶市政府生態職能履行面臨如下困境：一是部門及政府間協同不足，整治工作效果不佳；二是執法監管不到位，源頭杜絕不力；三是財政投入不足，治理任務艱巨等。本文根據大慶市政府履職中存在的問題及其原因，結合相關文獻，從增進政府各主體協同性、加大財政投入力度、加強生態環保人才引進和培養等方面對加強大慶市政府生態職能履行提出建議，希望能對改進大慶市政府乃至資源型城市政府生態職能的履行提供幫助。

關鍵詞：大慶市政府；政府職能；生態治理；資源型城市

資源型城市是以本地區礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的城市。[1]“綠水青山就是金山銀山”，資源型城市作為我國重要的能源資源戰略保障基地，其生態治理是否有效是影響國民經濟持續健康發展的重要因素。大慶作為我國重要的以石油開采為主的資源型城市，面臨著資源消耗過度和發展失衡等挑戰。分析大慶市政府在生態職能履行中所面臨的困難，并提出合理建議，對于實現該地區的綠色健康發展具有重要的現實意義。

一、研究背景

近年來，全球環境資源約束日益加劇，能源供需矛盾不斷突出，生態環境承載能力逐漸降低，引發各國政府和社會各界的高度重視。如何實現經濟與環境的可持續發展已成為當代城市轉型發展的價值目標和行為取向，尤其是對自然資源形成 “強依賴”的傳統資源型城市。[2]傳統型的資源型城市面臨嚴峻的轉型挑戰。[3]

從目前的國內情況來看，我國資源型城市經濟逐漸下滑，資源環境污染現象嚴重，社會矛盾日益增多。對于資源型城市而言，突破原有的發展方式、優化政府的生態職能已經迫在眉睫。黨的二十大報告對資源型城市政府生態職能建設提出了新的要求，政府職能的轉變是城市可持續發展的關鍵步驟之一。

大慶作為擁有龐大石油儲量的資源型城市，為國家經濟建設做出了巨大貢獻。但隨著大慶的經濟發展與生態保護的失衡，生態治理的需求愈發緊迫，加強政府生態職能建設也變得至關重要。繼習近平總書記在黨的十八屆五中全會上首次提出 “創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念之后，黨的十九大、二十大報告又多次強調新發展理念。由此可見，強化政府生態職能勢在必行，只有加強政府生態職能建設，才能真正實現資源型城市的綠色轉型以及持續健康發展。

二、大慶市政府生態職能履行的困境

政府作為為民眾提供良好公共產品的主體，應當承擔起資源型城市生態治理的主要責任。[4]資源型城市生態治理的成效與政府生態職能履行的效果密切相關。然而，大慶市政府在履行生態職能過程中面臨以下困境。

（一）部門及政府間協同不足，整治工作效果不佳

黨的二十大報告強調了生態文明建設的重要地位，要求將其融入經濟、政治、文化、社會建設中去，這表明政府生態職能的履行是需要各個部門協同配合的，只有每個部門切實履行自身的生態環境保護責任，才能保證政府生態職能的發揮。以大慶市畜禽養殖場環境污染治理工作為例，主要由生態環境、自然資源和財政等市直有關部門和有關縣區政府協同完成，是一種黨委領導、政府負責、環保部門統一監管、多個有關部門協調配合的綜合管理性工作。但在實際工作中，由于職責職權劃分不明以及不同部門對于自身生態職能的重視程度不同，存在效率低下的問題，政府各職能部門及各區縣政府之間協同不足，履職效果不佳。2022年12月，中央環保督察組曝光了大慶市肇州縣衛星牧場將尿液排入場內無防滲措施的坑塘，周邊水體受到污染等問題。這一問題在以往中央和省級環保督察過程中就出現過，但這類環境污染問題依舊存在，說明大慶市生態環境等部門及屬地政府履職履責還存在不足，各部門以及各級政府相互之間的協調配合還不夠緊密，未能做到環環相扣，存在監管缺位等問題。

（二）執法監管不到位，源頭杜絕不力

大慶市近年來逐步加強了對于生態環境的執法監管力度，相關部門也逐漸擔負起自身的生態環保責任，取得了較為顯著的成效，但在執法監管方面仍存在一定的問題，破壞生態以及污染環境的行為仍有容身之處。具體來說，第一，執法監管力度不大，執法不夠嚴格，有些執法監管部門存在畏難情緒，對于一些重污染企業不敢較真碰硬，單純依靠罰款的形式并不能有效規范這些企業的生態行為，致使污染環境的現象絡繹不絕；第二，執法監管存在漏洞，沒有形成常態化監管，往往是在特定時間集中力量行動，其余時間相對松散，導致一些企業在檢查結束后仍我行我素，繼續對周邊居民生活以及生態環境造成嚴重影響；第三，執法監管相對滯后，現階段大慶市生態環境執法監管對于源頭控制和規劃不足，據2022年省環保督察反饋，仍存在生活污水直排亂排情況，而針對生態環境保護要從 “控源頭、管過程、重懲處”三個方面開展工作，要重視從源頭上杜絕危害生態環境的行為進入。

（三）財政投入不足，治理任務艱巨

由于生態環境具有公共產品屬性，因而資源型城市眾多生態環境歷史遺留問題的解決以及當下生態環境保護工作的開展都需要政府提供足夠的資金予以支持。[5]從2019—2023年大慶市財政節能環保支出情況 （詳見表1）可知，大慶市政府已經在生態環境問題治理方面上投入了一定資金。但近年來節能環保支出增長率波動幅度較大，2020年和2021年甚至出現了負增長的現象，2021年節能環保支出降幅為26.2%，占財政支出比重相對較小。盡管2022年節能環保投入了5.5億元，節能環保支出占公共財政支出比重也達到1.5%，但與大慶市現存的治理任務相比，仍存在缺口。與人們生活息息相關的生活垃圾、城市污水處理等生態環保基礎設施供給不足，尤其在農村地區，污水處理設施建設滯后，污水處理能力難以滿足民眾基本生產生活需要，生態環境治理任務依舊艱巨。

三、大慶市政府生態職能履行困境的原因分析

（一）缺乏生態行政意識

大慶市政府生態職能履行出現問題，主要在于政府行政人員缺乏生態行政意識。雖然大慶市政府近年來在日常工作中逐步重視生態環境保護，但部分縣區政府和有關部門受長期形成的思維方式影響頗深，生態行政意識還比較淡薄，不利于政府生態職能的履職。2023年6月28日，第二輪中央環保督察組反饋意見顯示：“2019年，大慶市將與安肇新河連通的12個湖泊水庫、4條河流排干劃定為地表水環境功能區，有關區縣和部門擱置一旁，置之不理，始終未按水環境功能區標準進行治理。”受傳統以GDP為導向的政績觀影響，部分政府行政人員重發展輕生態的思想根深蒂固，進行決策時常常將經濟利益放在首位，對于生態環境的影響考量較少，忽視自身的生態責任。此外，大慶市生態環境專業人才短缺，面對很多工作任務心有余而力不足，也會影響實際履職的效果。

（二）考核問責機制不健全

一方面，針對性的生態法制不夠完善。當前大慶市生態環境相關的法規制度多是依托國家或省級層面的環境法律法規開展工作，與省內其他地市的法規制度大同小異，生態環境法規制度的內生性較差。或是多以規劃、指導意見、實施方案等形式提供政策保障，法律約束力不足，使該地區面臨一些頑固的生態環境問題，不利于生態環境部門工作人員依法進行執法監管。另一方面，追究問責和考核機制不完善，對于政府行政人員約束和激勵效果一般。雖然大慶市政府頒布了 《大慶市生態環境保護綜合行政執法事項清單 （2022年版）》，以推進責任法定化，但因為實施時間較短，成效還不夠顯著，對于有關部門工作效能提升有限，這也是政府生態職能履行不到位的原因之一。

（三）財權與事權不匹配

財政投入不足的主要原因是財權事權不統一，任務重經費少。1994年推行分稅制改革，財權上收而事權下壓，地方政府存在財少事多的困境。面對這種財政壓力狀況，資源型城市政府為追求財稅增長，往往更傾向于發展經濟，給高耗能、高排放但能帶來巨大產值和財政收入的項目和企業 “開綠燈”，而不愿或者無力去履行生態職能，積攢了一些生態環境問題。中央政府為解決這一問題采取轉移支付和推進生態補償制度的方式，但是由于轉移支付比例不高、補償制度建設尚未完善等原因，還有很長的路要走。歷史問題的堆積再加上財政投入的不足，成為該地區政府生態職能履行效率不高、生態環境治理進度緩慢的原因之一。

四、完善大慶市政府生態職能履行的對策建議

要想實現大慶的綠色持續健康發展，大慶市政府生態職能建設必須考慮以下幾個方面。

（一）增進政府內部及政府間協同性

地方政府要想有效履行生態職能，就要要求每個部門切實擔負起自身的生態環保責任，在強化政府行政人員生態行政意識的同時，還要增進政府內部及政府間的協同性。一方面，保證政府內部形成生態職能履職合力。持續深化機構改革，進一步理順部門職能，清晰劃分權責，充分依托互聯網平臺構建科學高效的協調機制，加強政府各部門之間的溝通協調，促進部門間的信息對稱，做到彼此監督，避免 “單兵作戰”，使各個部門在整個過程中各司其職、相互配合、協調統一。另一方面，生態環境部門要不斷提升自身的監管能力和統籌協調能力，進一步落實和完善環保垂改和綜合行政執法隊伍建設，形成獨立且統一的環境監管，不斷提高執法效能。針對資源型城市現存的突出生態環境問題，可以成立多部門協同參與的專項整治行動小組，解決以往部門單獨行動工作效率低下、整治效果不佳的問題，真正形成 “黨委領導、政府負責、環保部門統一監管，多個有關部門協調配合”的綜合管理體制，從而更好地治理大慶歷史遺留的生態環境問題。

（二）加大財政投入力度

大慶由于長期持續的資源開發，生態環境歷史遺留問題眾多，加上城市產業結構偏重的局面短期內較難轉變，生態環境治理任務頗重，為此需要不斷加大財政投入力度，加大撥款力度，為政府治理生態問題提供經費。一是要進一步落實生態環保財稅政策，設立生態修復與再造、生態環保基礎設施建設等項目的專項資金，特別是對于突出生態環境問題給予更多關注。二是要進一步規范環保專項資金的使用，保證資金使用效率。政府相關部門應不斷加強有關環境污染治理以及生態保護修復專項資金的申報、使用和審計制度建設，確保資金得到專款專用，真正落實到工作任務中去。三是要積極爭取上級政府資金扶持。大慶市政府由于生態環境治理任務重，并且受到經濟下行財政收入增長緩慢、財權事權不統一等因素的影響，缺乏足夠的資金支撐政府生態職能的發揮。對于曾為國家經濟和社會建設貢獻巨大而又正陷入困境的石油城市，中央政府和省級政府有責任和義務幫助其脫困，以保障該地區政府生態職能的有效履行。

（三）加強生態環保人才引進和培養

大慶的生態環境治理任務艱巨且復雜，需要專業的生態環保人才進行指導操作。第一，要加大生態環保專業人才的培養，除了對傳統生態環境治理人才培養外，可在高校增設關于固廢處理、塌陷修復、植被恢復、地質礦產環境保護等資源型城市突出問題的相關課程與專業，優化專業人才培養模式，使人才隊伍的知識、專業結構與當前資源型城市生態環保任務相匹配。第二，要擴大資源型城市環保部門現有人員編制與崗位，來解決人手緊缺的問題。同時，通過有吸引力的政策措施，針對性引進循環經濟發展、生態環境建設等方面專業人才，為大慶市政府生態職能履行提供智力支持。第三，要重視對于政府行政人員生態素養的培育，生態環保責任分散在各個部門之中，面對要求越來越高的生態文明建設任務，除了生態環境部門需具備生態素養以外，全體政府行政人員都應提升自身生態素養，可通過線上線下培訓、講座等多種方式進行提高，還可以與本地高校簽訂戰略協議，在人才培養方面開展合作，增強其生態職能履職能力。對于環保執法人員還應開展專門的規范化培訓，培養一支高水平的生態環境執法隊伍。

五、結束語

加強生態文明建設，推動社會和諧、可持續發展，是我國社會發展的長期戰略，是地方政府不可推卸的責任。加強大慶地方政府生態職能建設，對該地區生態環境治理和生態文明建設，乃至全國資源型城市的生態文明建設大局，都有重要的意義，必須長期堅持。針對大慶市政府生態職能履行中存在的問題，提出改進措施，做好后續的城市生態文明建設和區域環境治理，對推動該地區生態文明建設的可持續發展和全國的生態文明建設無疑具有強大的推動作用和重要現實意義。

參考文獻：

[1] 國務院.國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見[EB/OL].[2007-12-24].國務院政策文件庫.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengcewenjianku/.

[2] 孫軒.當前我國資源型城市推動綠色轉型的難點與對策[J].重慶理工大學學報（社會科學版），2021，35（12）：7-13.

[3] 戚德龍.再生型資源城市可持續發展中政府生態職能研究[D].南寧：廣西大學，2019.

[4] 王從彥，劉麗萍.新時代政府生態職能轉變和創新優化路徑[J].山東行政學院學報，2020（04）：24-29.

[5] 祝紀璇.資源型城市政府生態職能履行問題研究[D].長春：吉林財經大學，2022.

課題項目： 1.省高校人才引進科研啟動費資助項目：基層治理效能提升中城市社區互動治理的創新機制研究（項目編號：13051202022）；

2.黑龍江省省高校基本科研業務費項目：新時代青年參與城市社區互動治理創新機制研究（項目編號：2021YDW-02）；

3.黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“互動式治理視角下城市基層治理能力提升機制研究” （項目編號：21ZZC253）。

作者簡介： 姜鄲，女，漢族，黑龍江齊齊哈爾人，博士，講師，研究方向：地方政府與基層治理；

齊明雪 （通訊作者），男，漢族，黑龍江齊齊哈爾人，碩士研究生在讀，研究方向：地方政府與基層治理。