日本、英國政府重大投資項目立法審查監督比較與啟示*

肖 鵬 劉亞衛

一、引言

政府投資是社會總投資的重要組成部分，關乎經濟社會發展大局，同時也是拉動經濟增長的重要引擎。在當前我國經濟企穩回升的發展階段，擴大有效投資已成為地方政府拉動內需、改善民生和穩定經濟的重要手段。本文所討論的“政府重大投資項目”的概念，我國尚未有統一的界定，現實中各地一般會結合實際，參照2017年發布的《國務院辦公廳關于推進重大建設項目批準和實施領域政府信息公開的意見》中界定的“重大建設項目”(1)重大建設項目是指按照有關規定由政府審批或核準的，對經濟社會發展、民生改善有直接、廣泛和重要影響的固定資產投資項目(不包括境外投資項目和對外援助項目)。以及2019年開始施行的《政府投資條例》中對“政府投資”(2)在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資的建設活動。的概念、范圍、資金安排方式等做出的規定來確定應納入本級預算的政府重大投資項目。總體來看，現有地方性法規和文件對政府重大投資項目的界定標準大致可分為兩類：一是投資金額標準，即總投資較大、實施周期較長的投資項目。如《杭州市人民代表大會常務委員會關于政府重大投資項目監督暫行辦法》第二條將重大投資項目界定為“主要指市人民政府當年擬新建的，利用財政公共預算安排的建設資金，納入財政管理的專項建設資金，政府融資以及政府性負債資金，土地使用權出讓金，轉讓、出售、拍賣國有資產及其經營權所得的國有資產權益收入，國際金融組織和外國政府的貸款、贈款等資金，且投資規模2億元以上的固定資產投資項目”。二是戰略政策標準，即投資項目服務于地區重大戰略決策部署，或符合當地國民經濟和社會發展規劃以及政策導向。

近年來，政府重大投資項目呈現出迅猛增長的態勢，僅2022年(截至11月底)國家發改委審批核準了106個重大項目，總投資約1.5萬億元，(3)穩增長，中國經濟如何蓄能加力[N].光明日報，2022-12-22.鑒于此類項目巨大的投資金額和重要的戰略意義，中央和地方都十分關注項目的進展與實效。加快推進重大項目建設，是擴大國內需求、穩住經濟大盤的重要支撐，是優化供給結構、推動高質量發展的關鍵舉措。(4)發揮有效投資關鍵作用——各地加快推進重大項目建設[N].經濟日報，2023-07-17.審查監督加快重大項目的推進力度，提高重大項目的績效顯得尤為重要。

基于以上背景，我國政府重大投資項目決策的科學化、管理的規范化以及資金的使用效益問題引發了社會各界的高度重視。然而，當前我國在政府重大投資項目審查監督的統一性、規范性以及精細化等方面都有待進一步提高和完善，本文通過歸納日本和英國在政府投資項目管理或審查監督方面的先進經驗，結合我國實際，從中提煉出了可供人大審查監督借鑒的做法，以期為形成符合我國特色的政府重大投資項目審查監督體系建言獻策，助力政府重大投資項目的科學決策、規范管理以及效益提升。

二、我國政府重大投資項目審查監督概況

由于我國目前尚未出臺統一的專門針對政府重大投資項目審查監督的相關文件，為加強政府投資項目管理，規范政府投資項目的決策、實施和監督，提高政府投資效益，各地一般結合實際，根據有關法律、法規規定，制定相應的政府投資項目管理條例、預算審查監督條例、政府投資項目審計條例等。

我們從國家法律法規數據庫中查閱了《政府投資條例》《鄭州市政府投資項目管理條例》《珠海經濟特區政府投資項目管理條例》《深圳經濟特區政府投資項目管理條例》《汕頭經濟特區政府投資項目管理條例》《洛陽市政府投資項目管理條例》《貴陽市政府投資項目管理條例》《天津市政府投資條例》，梳理了我國現行政府重大投資項目審查監督的主體情況，發現各級人大、審計機關、投資主管部門、社會公眾等均不同程度地參與到了各地對政府重大投資項目的審查監督過程。依法對政府重大投資項目進行監督，是各級人大履行職責的重要內容(溫來成和張慶澳，2023)，有關人大對政府重大投資項目的監督要求主要體現在各地新修訂的預算審查監督條例中。2018年，中共中央辦公廳印發《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》(以下簡稱《意見》)，意見指出，“按照黨中央改革部署要求和預算法、監督法規定，人大對支出預算和政策開展全口徑審查和全過程監管”“加強對重點支出與重大投資項目的審查”，并提出了明確要求，強調了人大在重大投資項目審查監督中的重要性。隨后，不少省份在新修訂的預算審查監督條例中新增了相應內容。通過對各地新修訂條例的梳理，本文歸納了現行人大對政府重大投資項目審查監督的程序及相應制度。(5)需要注意的是這些內容并不是所列舉城市的統一做法，本文將相關內容進行了匯總。

(一)監管主體

1.各級人大

地方各級人民代表大會常務委員會對政府投資項目計劃的執行情況依法進行監督，人民代表大會設立專門委員會依法開展監督工作，對相關重點支出和重大投資項目開展調查研究，并提出意見建議。各級政府應當在上一年度國民經濟與社會發展計劃執行情況的報告中，對政府投資項目計劃執行情況作專項報告，接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督；各級政府應當在年初將上一年度政府投資計劃的執行情況，(6)上一年度計劃執行情況報告應當列明以下內容：下達計劃金額和國庫支付金額，完成工程結算、竣工決算項目情況，開展項目后評價情況，計劃執行存在的問題。納入本年度政府投資計劃草案，向本級人民代表大會報告；在年中將本年度上半年政府投資計劃的執行情況，向本級人民代表大會常務委員會報告。

2.審計機關

審計機關依法對政府投資項目實行開工前審計、預(概)算執行情況審計和竣工決算審計，可以直接對有關的勘察、設計、監理、施工、供貨等單位取得建設項目資金的真實性、合法性進行調查。審計機關應當有計劃地對重點項目進行專項審計和跟蹤審計，并對審計中發現的問題依法處理。建設單位可以在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算的依據。市審計機關對政府投資項目進行審計的，根據合同約定其審計結果對建設、勘察、設計、監理和施工單位具有約束力，并作為有關單位辦理工程結算和竣工財務決算的依據。

3.投資主管部門

在我國，各地發改部門通常為政府投資項目的主管部門，負責對政府投資項目建設實施綜合監督管理，監督檢查政府投資項目計劃的執行情況，對政府投資項目進行稽察，形成稽察報告，并向市政府報告。例如，汕頭市進一步要求市、區(縣)發展改革主管部門應當會同有關行政管理部門建立信息通報和共享制度，以加強政府投資項目建設過程的監督管理。

市投資主管部門、財政部門應當在對全市經濟、社會和環境有重大影響的項目竣工并投入使用或者運營后，對政府投資項目組織開展后評價，項目后評價內容包括項目前期工作、實施情況、工程質量、投資效益、環境效益、社會效益等。可根據國家有關規定，科學合理選擇部分已建成的政府投資項目，委托具有相應資質的專業機構或者組織專家開展項目后評價。項目后評價結果應當作為有關發展規劃和政府投資項目審批與建設管理的重要參考。

4.其他有關部門

市財政、規劃和自然資源、生態環境、住房建設以及其他有關部門在各自職責范圍內依法對政府投資項目相關事項進行監督；監察機關應當依法加強政府投資項目廉情預警評估，監察政府投資項目相關單位和個人的職責履行情況，查處政府投資項目建設過程中的違法違紀行為。

5.社會監督

多地均要求政府投資項目的建設、勘察、設計、施工、監理單位名稱及其責任人姓名，應當在政府投資項目施工現場和建成后的建筑物或者構筑物上標明。項目主管部門和建設單位應當將政府投資項目的概算金額、預算金額、設計施工單位及合同金額、竣工日期、驗收結論、結算金額等情況，在相關工作發生或者完成之日起在規定的工作日內通過政府指定的網站進行公布，接受社會監督。市政府或投資主管部門應當建立、完善政府投資項目公眾參與制度和管理責任追究制度，設置并公布舉報電話、網站和信箱等，接受公眾和新聞媒體的監督。任何組織和個人有權向市投資主管部門、監察機關等舉報政府投資項目審批和建設中的違法行為。

(二)監督程序

從上述梳理的內容來看，政府重大投資項目的監督主體較多，且沒有統一的規定和清晰的職責劃分，在實際的監督過程中，各監督主體的側重點及其所發揮的作用不同。各級人大作為政府重大投資項目審查監督的重要主體，其相關職責主要在各地的預算審查監督條例中進行了明確，本文對《意見》發布后，天津市、山西省、內蒙古自治區、遼寧省、黑龍江省、上海市、江蘇省在新修訂的預算審查監督條例中有關政府重大投資項目的內容進行了整理，按照預算審查前、預算審查和批準、預算執行監督、決算審查和批準、績效評價的環節列出了人大對政府重大投資項目的預算審查監督工作。(7)要注意的是這些內容并不是所列舉地區的統一做法，本文將相關內容進行了匯總。

1.預算審查前

人大常務委員會有關工作機構應當在預算審查前召開座談會，聽取其他專門委員會和常務委員會其他工作機構、本級人大代表、預算審查監督咨詢專家等關于重大投資項目等方面的意見和建議，并向本級人民政府財政部門反饋。

2.預算審查和批準

人民政府財政部門在具體編制預算草案時，應當聽取本級人大代表、專家學者以及社會各界關于重大投資項目等方面的意見建議，并在規定的時間內，將預算草案的初步方案提交本級人大財經委員會進行初步審查的同時提供有關重大投資項目的預算安排、重大投資項目表、績效目標以及實現措施等材料，由人大財經委員會審查重點支出和重大投資項目安排與國民經濟和社會發展規劃相銜接的情況、是否符合本行政區域重點工作需要，預算安排是否科學、規范、適當，績效目標是否明確、可行等內容。

3.預算執行監督

各級人大在預算執行監督過程中重點監督重點支出和重大投資項目的資金撥付、預算執行及績效目標完成情況；人民代表大會常務委員會在監督預算執行時，可以要求本級人民政府對重點支出和重大投資項目進行審計或者專項審計調查，并報告審計結果；各級政府在向市、區人大常委會報告國民經濟和社會發展計劃執行情況、預算執行情況時，應當同時報告重大投資項目計劃和預算的執行情況，相關部門在預算執行中對重大投資項目資金安排進行調整的，應當及時向本級人大財經委、人大常委會預算工委報告。

4.決算審查和批準

預算年度終了后，由財政部門在提交決算草案的同時提供政府重大投資項目預算執行情況表；決算草案報告中應當包括重點支出和重大投資項目預算的執行情況以及資金使用績效總體情況。

5.績效評價

人民代表大會常務委員會有關工作機構可以委托第三方機構對本級人民政府重點支出、重大投資項目和部門預算的資金，以及相關支出政策進行績效評價，并將評價結果提請本級人民代表大會常務委員會主任會議研究。各部門、各單位重點支出、重大投資項目支出等重要績效評價結果與決算草案同步報送本級人民代表大會常務委員會審查。

(三)監督方式

1.人大監督方式

人民代表大會常務委員會可通過聽取和審議政府專項報告、專題視察、開展執法檢查、開展詢問或者質詢、組織特定問題調查、聘請第三方機構協助監督等方式，對政府重大項目投資情況依法進行監督。

2.投資主管部門委派稽察特派員

投資主管部門可委派稽察特派員，由其每次在稽察工作結束后，結合稽察內容及時向其主管部門提交稽察報告。稽察特派員在稽察工作中發現被稽察單位的行為有可能危及項目工程安全、造成國有資產流失或者侵害國家利益以及稽察特派員認為應當立即報告的其他緊急情況時，應當及時向其主管部門提出專題報告。重大的事項和情況，由其主管部門向人民政府報告。

3.投資主管部門在線監測方式

建設單位應當通過在線平臺定期向投資主管部門如實報送政府投資項目開工建設、投資完成、竣工等信息。不按時報送或虛報、假報、瞞報信息的，市投資主管部門可以向有關行業主管部門通報情況并責令限期改正。

三、日本、英國政府重大投資項目審查監督做法梳理

(一)日本有關政府投資項目的管理及審查監督實踐

項目管理方面，除環境項目由環境省單獨管理外，日本其余政府投資項目均由國土交通省集中管理，(8)環境省、國土交通省均為日本中央省廳。其下設的住宅局、都市地域整備局、鐵路局、河川局和道路局等業務部門分別負責對應領域政府投資項目的立項審批、資金審查和項目監管；審計監督方面，日本主要通過會計檢查院來實現對政府投資項目實施過程的追蹤；日本議會作為立法機關，在政府投資項目的審查監督過程中發揮了重要作用。

1.主管部門事前審批，議會參與審查

日本由國土交通省對政府投資項目開展集中管理，并由其下設業務部門負責立項審批、資金審查和項目監管。因此，在政府投資項目開展前的準備和規劃階段，國土交通省會指定機構對項目進行實地調查和論證，包括項目所需成本、項目可行性、經濟論證、財務論證、環保、自然資源、社會效益等多個方面，其中項目可行性涉及國家發展規劃的法律法規、中長期經濟和專項規劃、建設規模的控制、項目投資效益、技術的合理性等問題。

國土交通省下設多個審議會，一些審議會包含議會議員，如當前的國土審議會和國家土地開發干線道路建設委員會目前均含有6位眾議院議員，4位上議院議員。這些審議會協助國土交通大臣調查審議與項目有關的重要事項，在投資項目報告書上交國土交通省后，國土交通大臣通常針對投資項目征詢相關審議會。這種方式在一定程度上加大了議會在政府投資項目行政監督過程中的參與力度。同時，在此期間政府針對是否立項還要向社會公開征詢意見，舉行公開聽證會等。

通常情況下，政府投資項目只需要通過國土交通大臣的批準便可生效，但對于風險較大、投資成本較高的政府投資項目，日本民眾可由議員向議會提交請愿書，要求議會對政府投資項目進行審查。在議會召開期間，議會將根據提交的有關投資項目的問題主旨書，對項目進行事前審查并針對問題作出回復。從當前資料來看，由于日本自然災害頻發，地質條件復雜，因此日本議會對政府投資項目的審查較為側重技術的可行性和對環境的影響，同時也會涉及社會效益的論證。在資金方面，國土交通大臣批準的政府投資項目的預算資金，將納入政府年度預算中，由財務省提交議會。日本議會在分科會時參考國土交通省編制的預算重點，對政府投資項目預算進行質詢和審議。對于使用財政投融資資金的投資項目，議會將同時參考年度財政投融資計劃。

2.會計檢查院進行審計監督

日本議會主要通過會計檢查院的審計監督來實現對政府投資項目實施過程的追蹤。會計檢查院是日本獨立于內閣且不直接受制于議會的獨立審計行政機構，是日本最高審計機關，同時享有對被審計單位的違法違規違紀人員的行政處理權，整體上與我國的審計署職能相近。會計檢查院具有向議會報告的義務，因此需在一定程度上根據議會的意愿進行審計。日本會計檢查院的審計內容分為三個維度：正確性、合規性、經濟性和效果性，分別對預算執行情況、會計業務處理方法、成本和收益情況以及項目整體效果進行審查。

3.主管部門進行績效評估

在日本，國土交通省共設置了七種類型的評估活動，其中的公共工程評價適用于國土交通省所管轄的政府投資項目評價。

在政府投資項目開展前的準備和規劃階段，由負責項目立項審批、資金審查的部門對項目開展初步評估，旨在規劃項目所需成本，論證項目的必要性。內容包括成本效益分析，(9)事前計算的成本是在一定假設下計算的項目成本與維修管理成本，能夠貨幣化的收益利用替代法或消費者剩余的方法計算，難以貨幣化的效果則通過同類項目檢查表等歷史資料確認。根據投資項目的特點，進行多方面的評估，包括對生活、環境、經濟的影響以及防御災害的情況等。計劃項目執行過程中，一般需要經過若干次評估，每一次評估后及時向管理者反饋評估結果，并以此不斷地做出調整。

在項目建設過程中，對應的業務部門會圍繞社會經濟狀況的變化、項目的投資效益(基于成本—效益分析法)，從業務進展前景、替代方案的可能性等角度對投資項目進行重新評估，從而決定投資項目繼續開展或終止。對于決定終止的投資項目，業務部門將進一步考慮如何處理現有結構，并明確處理現有投資金額與取消相關的額外費用。

公共工程的事后績效評價會在項目完成后一定時間內開展，一般為完成后五年內，評價內容及指標如表1所示。除此之外，部門負責人認為有必要的項目，也可以再次進行事后績效評價，主要有以下兩種情況：第一，從審議結果來看，投資項目的效果還沒有充分體現，但由事后評估的執行機構負責人判斷可以預期隨著時間的推移，會逐漸有效的項目；第二，根據審議結果，事后評價實施機構負責人判斷需要采取改進措施的項目。

表1 公共工程的績效評價內容

4.績效評價結果的應用

從上述績效評價的指標來看，項目的效率分析涵蓋了對政府投資項目前期預算投入與項目經營所帶來的經濟效益的考量；社會效益側重于考察項目的經營效果，主要反映投資項目所帶來的社會經濟條件的變化；實施環境側重于對項目實施合理性的分析。在實際進行項目的績效評價時，實施主體會根據各項績效指標的相對重要性進行加權，權重通過開展問卷調查的結果計算得出。

事后評價的實施主體在完成評價后，需將項目的審議結果及對應方針、對應方針的決定理由、得出結論的經過、事后評價的根據等一并報告給項目主管部門審議。如果針對績效評價結果，主管部門認為有必要修改同類項目的計劃、調查方式和項目評價方法時，會在審議過程中指出并公布應對措施。無論是實施過程中的重新評估，還是事后的評價都會在下一階段政府制定政策或議會審議預算時得到充分應用。

(二)英國議會對重大投資項目進行審查監督的實踐做法及特點

在英國，政府各部門投資項目均需經過立項、議會授權、執行和績效評價四個階段(見圖1)，英國議會對重大投資項目的審查監督也在各個環節有不同的體現，且涉及多個主體的參與。其中，議會下屬的各部門專門委員會、財政委員會、公共賬目委員會等組織通過開展調查(10)涉及對重大投資項目進行審查監督的調查主要包括以下三類：某調查專門針對某項重大投資項目、一類項目的專題調查中包含重大投資項目、針對整本預算或預算執行情況的例行調查中涉及重大投資項目。的方式，在重大投資項目的審查監督中發揮了至關重要的作用，本文主要按項目的實施階段對英國議會的審查監督職責及做法進行了介紹。

圖1 各階段英國議會審查監督的具體做法資料來源：UK Parliament.Financial Scrutiny Uncovered.

1.重大投資項目立項階段的議會審查監督

英國政府的重大投資項目通過開支審查(spending review)實現立項，并列入部門預算。開支審查每2～4年舉辦一次，形成政府的長期支出計劃，并為部門支出設定限額。支出審查的形式一般是財政部和其他各部門間為期幾個月的討論，議會不介入政府部門的決策。開支審查文件中的部門開支安排章節會在公布部門資本支出限額的同時說明本部門的重大投資項目支出安排，寫入開支審查文件也就意味著重大投資項目正式立項。

重大投資項目的立項階段，議會對于重大投資項目的審查監督主要體現在三個方面：一是財政委員會將針對每一次開支審查開展調查，并發布報告，其中各部門立項的重大投資項目也是調查的重要內容；二是各專門委員會則會調查新的開支計劃對本部門的影響，包括重大投資項目對本部門的影響，這一調查可能是專門針對本次開支審查的，也可能涵蓋在其他主題的調查中，在此過程中，下議院審查組(the scrutiny unit)將為各專門委員會提供簡報(briefing)以支持他們的審查；三是最具重要性、復雜性的一些項目則需要上報議會進行專門立法。

2.重大投資項目授權階段的議會審查監督

在英國，任何支出項目資金的撥付都需經議會授權。經開支審查后，各部門制定部門預算(department budget)，完成投資項目的立項。每年4月，各部門需要制定主要概算(main estimates)，列明包括重大投資項目在內的各項開支向議會申請授權，議會將對主要概算進行表決，通過供應和撥款法案(supply and appropriation bills)，投資項目才能正式進入實施階段。

在授權階段，議會對重大投資項目的審查監督主要體現在兩方面：一是專門委員會對各部門提交的概算及概算備忘錄開展審查，概算備忘錄中將對重大投資項目信息進行突出強調以體現專門委員會對其進行的關注，審查組在其中發揮著改善概算備忘錄質量以及為專門委員會提供專業支持的作用；二是下議院在概算日對各部門的概算進行辯論與表決。

3.重大投資項目年度評價階段的議會審查監督

每年7月，各部門會向議會提交上一財政年度的年度報告和賬目(annual report and accounts)。年度報告和賬目包括三個部分：績效報告(performance report)、責任報告(accountability report)和財務報表(financial statements)，其中績效報告涉及各部門重大投資項目的績效情況。此外，每年的5～7月，英國財政部下屬的二級單位基礎設施與項目管理局(infrastructure and projects authority，IPA)會公布專門的重大投資項目年度報告，該報告將公布各政府部門的重大投資項目交付信心評級及項目簡介。與此同時，各政府部門也會在各自網站上公布本部門的重大投資項目組合數據(government major project portfolio data)，主要涉及當前重大投資項目的數量、成本、進度、交付信心等更為詳細的信息。

這一階段，議會對重大投資項目的審查監督體現在：一是專門委員會就年度報告和賬目的內容開展審查，此前，審查組代表專門委員會提前對年度報告和賬目進行分析，其中將涉及對重大投資項目開展情況的分析，從而為專門委員會的審查提供參考；二是公共賬目委員會(the public accounts committee)將根據國家審計署提供的報告，針對重大投資項目資金的效率與效益向政府各部門進行質詢以及提供建議，而各部門一般在三個月左右的時間內進行回應。

4.英國議會重大投資項目審查監督的特點

英國議會重大投資項目審查監督具有以下特點：第一，政府報告重點突出，審查監督的針對性強。政府上報的開支審查文件、部門概算以及年度報告分別是立項、授權和年度評價階段中，議會進行重大投資項目審查監督的重要依據。這些文件通過設定專門的章節、單獨報表等方式對重大投資項目的相關內容進行了突出強調，方便議會有針對性地進行審查監督。第二，監督主體之間合作緊密，審查監督的科學性高。英國議會重大投資項目的審查監督主體包括全院大會、專門委員會、下議院審查組、公共賬目委員會以及國家審計署等，各主體之間分工明確且相互配合，從而使得議會對重大投資項目的審查監督更為全面且科學。第三，英國議會制定了各類指導性文件用于規范審查監督的思維框架，審查監督的規范性強。關于專門委員會的審查監督，下議院審計署編制了審查監督指導性文件《財政審查揭露》(FinancialScrutinyUncovered)以及《更好的財政審查》(BetterFinancialScrutiny)，重大投資項目審查是國家審計署每年績效審查的重要內容，為此，國家審計署制定了針對項目審查的專門指導性文件《項目審查的框架》(FrameworktoReviewProgrammes)。第四，議會審查與政府整改之間聯系緊密，審查監督的結果得到了有效應用。英國議會審查監督的最終目的是改善政府管理，公共賬目委員會對重大投資項目的審查監督始終圍繞著這一目標展開，審查結果與政府改進之間的銜接緊密且整個過程透明度高。

四、日本、英國兩國經驗對我國政府重大投資項目審查監督的啟示

(一)健全政府投資的法律約束制度

在日本，政府的投資行為被完全納入立法的保護和監督之下，通過設立特別法來對其進行事前規范，進行新的投資活動或重要投資活動的變更也需要先制定或修訂法規，整個過程受到了嚴格的法律制約，議會作為立法機關發揮了重要的約束作用。目前，我國針對不同領域的政府投資項目沒有以法律的形式進行約束，事前的項目審批以及地方人大的項目會審更多依靠編制的項目建議書或可行性研究，對政府投資項目缺乏統一、有力、規范且全面的法律制度約束。健全政府投資的法律約束制度能夠規范政府的投資行為、降低對政府投資項目事前審查監督的盲目性，有助于及時發現項目實施過程中的問題并提高項目資金的使用效率。

英國議會制定了各類指導性文件用于規范審查監督的思維框架，如《財政審查揭露》《更好的財政審查》《項目審查的框架》等，這些指導性文件無論對于項目的審查監督部門還是項目實施部門均具有非常強的指導意義。對于項目實施部門而言，需要在項目實施的全過程關注文件提出的審查監督重點及范圍，項目審查監督部門可以依據這些指導性文件進行規范、科學、高效的審查監督。借鑒其經驗，我國應當通過規范性的文件明確各級人大或其他監管主體進行重大投資項目審查監督的程序、內容、方式和方法等，為監管主體提供清晰全面的指導框架，以更好地發揮各主體的監督作用。

(二)在人大內部組建專業審查組，提高審計部門的獨立性

從英國議會重大投資項目審查監督的實踐來看，專門委員會和公共賬目委員會這兩大審查主體均與專業支持機構建立了合作。這對于我國人大重大投資項目審查監督提升專業性具有很強的借鑒意義。可借鑒其經驗，在人大內部組建起具備相關專業知識的審查組，與人大常委會預算工作委員會密切配合。當前我國各級人大的機構設置中，主要由人大常委會預算工作委員會通過審查財政預決算報告來發揮財政監督職能，應在此基礎上，通過加強專業人員的配備來強化其對重大投資項目審查監督的專業性。具體而言，可以從人大代表中選取具有項目管理方面專業知識與技能的代表組成審查組，通過協助人大常委會預算工作委員會開展報告分析、提供專業意見等形式來提升人大對重大投資項目審查監督的效率。

日本會計檢查院作為獨立的審計行政機構，不受行政機關干擾，通過議會保證自己的預算，獨立性較高。獨立性是現代審計制度的基石，它既是影響審計質量的關鍵因素，也是確保審計可信性和合法性的重要前提。為保障審計機關依法獨立行使審計監督權，更好地發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用，未來我國應進一步加大改革創新力度，不斷完善審計制度，繼續健全有利于依法獨立行使審計監督權的審計管理體制。

(三)規范人大參與重大投資項目審查監督的程序與內容

英國議會進行重大投資項目審查監督的程序和審查內容框架均具有很強的規范性。當前，我國各地區預算審查監督的內容與程序存在著較大差異，不規范問題突出，削弱了人大監督的有效性(王金秀等，2022)。應在《意見》的基礎上，進一步細化人大對重大投資項目審查監督的重點。重大投資項目的監督涉及人大、審計、主管部門、其他部門以及社會公眾等主體，應對各主體的審查側重點進行明確區分，以形成全面的財政“大監督”體系，這也是進一步統一和規范審查監督程序和內容框架的前提。

英國議會審查監督的側重點在于政府管理水平，這在議會委員會、國家審計署開展重大投資項目審查監督的指導性文件中有充分的體現，盡管公共賬目委員會開展的是績效審查，但也并非僅關注細節性的績效目標及完成情況，同時還注重政府現行的項目管理水平能否保障項目績效目標的實現。這種側重點的設定對于我國人大開展重大投資項目的審查監督具有重要的借鑒意義，人大的審查監督不應當是簡單地重復投資主管部門或財政部門的審查監督工作，也應當注重提升政府治理水平與治理能力的現代化。

在日本，一般的政府投資項目只需要通過國土交通大臣的批準便可生效，但對于風險較大、投資成本較高的政府投資項目，需由議員向議會提交申請書，再要求議會對政府投資項目進行審查，屬于重點抽查模式。目前，我國對審查監督的范圍尚未有統一的劃定標準，相比于覆蓋全部重大投資項目，細化審查監督范圍更具有可行性和實效性，未來要進一步將人大及其常務委員會的監督重點進行細化，明確重點抽查的標準，并在貫徹全過程監管思路的同時規定事前、事中以及事后三個階段審查監督的重點。

(四)注重績效評價與評價結果的應用

英國議會審查監督的最終目的是改善政府管理，公共賬目委員會對重大投資項目的審查監督完全體現了這一目的，審查結果與政府改進的銜接緊密且全過程透明度很高。日本針對公共工程制定了專門的政策評價方法并覆蓋項目建設的全周期。事后績效評價有著完備的指標體系并注重評價結果的公開透明。同時，政策評估結果能夠得到充分利用，不僅在事中根據評估結果不斷調整政策和計劃項目，而且事后的績效評價在下一階段制定政策或預算時也能得到充分的應用。

目前，我國對審查監督的結果應用仍較有限，大數據和云平臺技術的應用為我國深化審計監督成果的利用提供了良好的契機。未來，我國可以嘗試匯總和整合歷史投資項目的資料和數據，利用機器學習等技術手段提煉各行業投資項目的風險點，進行分析預警；利用歷史數據優化項目決策、建設和管理程序，將以往的評價結果為人大監督提供強有力的智庫支撐、依據和保障，對政府未來投資項目的執行情況、財政資金的使用績效等進行量化和橫向對比，推進評價結果的轉化應用。