政策性農業保險支持廣西糖料蔗產業發展研究

廣西財政廳課題組

食糖與糧、棉、油同屬國家重要的戰略物資。廣西是我國糖料蔗種植和蔗糖生產的主要省份，種植面積和產量約占全國60%，產業鏈覆蓋的就業人口達2000多萬。長期以來，糖料蔗產業國際競爭激烈，食糖供給安全受到黨中央高度重視。政策性農業保險是財政金融聯動支持糖料蔗產業發展的重要政策工具。隨著財政增量資金增速放緩，專項資金無償支持產業發展必然難以為繼。充分發揮農業保險撬動并引領市場資源支持糖料蔗產業發展的積極作用，對保障食糖供給安全，營造穩定公平透明可預期的糖料蔗產業營商環境，提高廣西產業的市場競爭力，助推經濟高質量發展意義重大，具有重要的研究價值。

一、政策性農業保險支持糖料蔗產業發展的理論邏輯

《廣西糖業發展“十四五”規劃》(以下簡稱《規劃》)提出，2021～2025年，廣西要建成國內最具競爭力的蔗糖產區，成為國家糖業安全和糖區經濟發展的堅強支撐。政策性農業保險(1)為方便表述，以下將糖料蔗產業領域實施的政策性農業保險簡稱為“糖料蔗種植保險”“糖料蔗系列保險”“糖料蔗完全成本保險”“糖料蔗價格指數保險”“糖料蔗收入保險”等。在實現《規劃》目標中發揮價值引領作用，具有其理論自身的邏輯可行性。

(一)糖料蔗種植保險穩定種蔗面積，分散雙重風險

根據《規劃》，廣西將力爭實現全區建成1150萬畝糖料蔗生產保護區，糖料蔗生產能力6000萬噸左右，種植面積穩定在1100萬畝左右，生產綜合機械化率在72%以上。然而，種植業是弱勢產業。糖料蔗種植時常遭遇洪澇、干旱、冰凍、病蟲等自然災害，以及食糖行情不穩定帶來的糖料蔗收購價格風險。由于農業保險純市場經營具有“三高三低”(2)即高成本、高損失、高賠付和低保額、低收費、低保障。特性，而糖料蔗種植處于產業鏈上游，具有準公共產品特征，對農戶和保險公司都存在外部效應，蔗農不愿投保，保險公司也不愿承保，呈現“供需雙冷”，市場失靈。

開展糖料蔗種植保險，對糖料蔗種植者和保險公司進行需求端引導和供給側激勵，能夠實現糖料蔗種植保險的市場運行。因此，政府引導農業保險介入糖料蔗種植領域，可兼顧市場性和政策性、個人效益和社會效益，有效減少和轉移糖料蔗種植者的自然風險和市場風險，保證糖料蔗種植面積、產量穩定和蔗農收入可持續增長，助推糖料蔗產業鏈健康穩定發展。

(二)糖料蔗系列保險貫穿產業環節，穩定投產回報

糖料蔗產業鏈條長，面對的風險多。種子研發面臨知識產權保護不到位的風險，育種過程不確定性導致育種收益風險，繁育階段會發生蔗種質量下降風險，推廣環節達不到預期效果要應對蔗種質量糾紛和法律訴訟風險，種植期遭遇洪澇、干旱、冰凍、火災等自然災害風險，糖料蔗收購和食糖銷售常常面臨市場價格波動風險。這些風險分布在糖料蔗產業鏈各環節，具有共生性和傳遞性，對實現《規劃》中提出的“全產業鏈效益增”形成諸多障礙。只有立足糖料蔗全產業鏈一體化發展，系統性應對風險挑戰，開發糖料蔗系列保險，才能降低全產業鏈出險頻率，阻止風險傳遞，穩定投入產出收益，為做強做優糖料蔗產業提供切實可靠的保障。

(三)“糖料蔗保險+”發揮杠桿作用，促進創新發展

1.附加商業保險，強化風險保障

《規劃》提出，依托保險體系，逐步擴大糖料蔗風險保障覆蓋范圍，筑牢農民收入保障網。探索利益共享、風險共擔的良性發展機制，引導制糖企業參與生產基地建設，確保蔗農種蔗收益穩定。

“糖料蔗保險+”以保費補貼為信用基礎，能夠激發保險體系活力，擴大糖料蔗產業的風險保障范圍，追加風險保障價值。糖料蔗系列保險與商業保險優勢互補，協同服務糖料蔗全產業鏈發展，是現代化農業保險發展趨勢。在糖料蔗種子研發、推廣、種植和蔗農收入獲得風險保障的基礎上，疊加制糖、商貿等產業鏈下游環節開發的商業保險，能夠豐富全產業鏈保險供給，以更高的風險保障水平，促進糖料蔗產業一體化聯合發展。

2.疊加金融工具，注入市場動力

開發糖料蔗系列保險，可以在糖料蔗產業領域積極發揮質押增信價值。在保障糖料蔗產量和收入水平穩定的基礎上，疊加貸款、擔保、期貨、期權等金融工具，提高糖料蔗產業經營者的融資能力，推進“保險+期貨”和“訂單糖業+保險+期貨(期權)”經營模式，突破保險主體單一性，構建農企利益聯結機制，促進糖料蔗生產經營積極性，提高產品質量，分享市場經濟運行效率，實現產品升級和提升市場競爭力。

3.配合專項政策，激勵“一體化”發展

《規劃》提出，統籌整合財政涉農資金，加大對糖料蔗生產保護區建設、良種繁育、技術改造、科技創新、信息化改造、平臺建設等方面的投入，不斷助推糖業發展。綜合運用獎勵、補貼、稅收優惠等專項政策，撬動社會資本參與產業鏈開發建設。開發糖料蔗系列保險，協同商業保險疊加各類專項政策，可減少糖料蔗產業創新發展、一體化發展過程中多重不確定性，將風險保障與創新激勵共同作用于優良品種研發、育種、推廣、種植、制糖等產業鏈不同環節，優化產業鏈銜接質量，突破產品科技含量“天花板”，激勵產業一體化創新發展。

二、廣西開展糖料蔗系列保險取得的成效

近年來，廣西深化體制機制改革，不斷加大財政資金投入糖料蔗種植保險和價格指數保險力度，持續助力糖料蔗產業防風險、降成本、提質增效行動，為糖料蔗產業發展作出了積極貢獻。

(一)保費規模大幅增長

截至2021年底，廣西糖料蔗系列保險的保費收入6.34億元，是2016年1.85億元的3.42倍，是“十二五”期末1.03億元的6.16倍。其中：糖料蔗種植保險的保費收入從2016年的1.12億元增加到2021年的1.84億元，增長1.64倍；價格指數保險的保費收入從2016年的0.73億元增加到2021年的4.5億元，增長6.16倍。

(二)保障能力明顯提升

1.保障實力大幅提高

“十三五”期間，中央和廣西累計撥付糖料蔗種植險保費補貼6.57億元，撬動糖料蔗種植風險保障金額250億元，財政投入資金放大效果達到38.04倍。參保蔗農50.89萬戶次，是“十二五”期末22.86萬戶次的2.23倍，保障農戶的覆蓋面大幅提高。

“十三五”時期，各級財政累計撥付糖料蔗保費補貼資金11.69億元，為農戶提供風險保障256.44億元，財政投入資金放大效果達到21.94倍；累計向73.69萬戶次受災農戶支付保險賠款5.36億元。2020年，廣西受災影響嚴重，僅種植險一項累計向全區8.75萬戶次受損種植戶提供保險賠款1.9億元，賠付率達46.13%；2019/2020年榨季，糖料蔗價格指數保險賠付1.32億元，賠付率達73.33%。

2.保險覆蓋面持續擴大

“十三五”以來，廣西糖料蔗系列保險的覆蓋面不斷擴大。其中，糖料蔗種植險從2016年投保面積468.61萬畝增長到2020年的767.36萬畝，增加1.64倍；糖料蔗價格指數險從2016年的40萬畝增長到2020年的200.47萬畝，增加5.01倍。保險覆蓋面的持續擴大，既保護了農戶種蔗的積極性，又發揮了穩預期和保信心的作用。

3.受益農戶規模明顯增長

糖料蔗種植保險和價格指數保險確保參保農戶利益，降低自然災害和市場波動損失，穩定了蔗農收益。2012～2021年，糖料蔗種植保險參保農戶315.97萬戶次，保費總額23.05億元，保賠金額10.05億元，賠付率43.61%。2016～2020年，糖料蔗價格指數險參保農戶17.19萬戶次，保費總額6.45億元，賠付金額5.66億元，綜合賠付率達到87.75%。

(三)保險作用較好發揮

1.保險費率比較低

糖料蔗種植保險費率從2016年的4%降至2021年的3%；糖料蔗價格指數保險費率從2016年的6%降至2021年的5.1%。這為降低投保成本、促進蔗農增收、糖企增效作出了積極貢獻。

2.賠付保障效果明顯

“十三五”期間，糖料蔗收購價格隨白糖市場價格波動明顯，從2015/2016榨季452.29元/噸上漲到2020/2021榨季514.94元/噸，賠付金額從2015/2016榨季30元/畝上漲到2020/2021榨季180元/畝，投保蔗農獲得出險賠償金額呈增長趨勢，這與糖料蔗收購價格變動趨勢一致，使蔗農收入風險得到可靠保障。

(四)價格指數保險成效顯著

2016年1月廣西啟動全國首個糖料蔗價格指數保險以來，不斷創新模式、優化方案，取得了明顯成效。

1.蔗農參保積極性提高，穩定種植收益

實施糖料蔗價格指數保險試點以來，糖料蔗保險面積逐年擴大，蔗農收益得到保障，參保積極性明顯增強。

(1)蔗農參保繳費簡便。投保費用由制糖企業預先代繳、在收購糖料蔗時代扣，蔗農參保繳費便利。

(2)理賠標準明晰。結合糖料蔗訂單農業改革，通過發布《糖料蔗價格指數保險賠付表》，使蔗農對賠付標準一目了然，提前鎖定未來三年種植收益。

2.保費分擔合理，賠付效率較高

(1)保費分擔設計合理。保費分擔的比例為中央財政補貼30%、自治區財政補貼30%、縣財政補貼10%、制糖企業和種植者共同負擔30%(制糖企業負擔20%、種植者負擔10%)。多主體分擔機制降低了蔗農參保負擔，穩定了蔗農參保預期。

(2)觸發賠付簡單易行。以各榨季糖料蔗訂單合同價格對應的白糖含稅成本價格作為基準價，如保險期間白糖平均銷售價格低于基準價，則賠付糖廠；如保險期間白糖平均銷售價格高于基準價，則賠付蔗農；賠付率起點不低于72%。標準簡單易行，賠付對象明確，保護了生產主體的積極性。

3.保險模式創新，化解市場風險

采取“訂單農業+保險+期貨”模式，在糖料蔗訂單合同簽訂的基礎上，給予制糖企業和蔗農訂單合同目標價格保障。

(1)突破保險主體單一性。2020年，在蔗農投保基礎上，增加制糖企業作為投保主體，實現了農企共同投保、共承風險、共享收益。

(2)打造蔗糖價格聯動。以糖料蔗訂單價格490元/噸，對應白糖含稅成本價5800元/噸為基準價，設置不同區間賠付標準，按照實際白糖平均銷售價格進行賠付。在保險方案有效期內，若白糖市場價格或糖料蔗收購價格發生變化，會根據實際情況對相關賠付標準進行調整。

(3)構建農企利益聯結機制。保期內白糖平均銷售價格高于5800元/噸時，將蔗農作為主賠對象以增加其糖料蔗種植收入；當白糖平均銷售價格低于5800元/噸時，將制糖企業作為主賠對象以緩解其生產經營壓力。

(4)發揮財政資金引導作用。2019～2020年，廣西共獲得中央獎補資金1.44億元(其中，2019年試點面積100萬畝，保費規模1.8億元，中央財政獎補0.54億元；2020年試點面積200萬畝，保費規模3億元，中央財政獎補0.9億元)。中央財政獎補資金對于擴大糖料蔗價格指數保險覆蓋面起了較大作用。

4.制糖成本降低，增強抗風險能力

2021年，保期內白糖平均銷售價格為5398元/噸，按照賠付標準，全區參保制糖企業收購糖料蔗將獲得27.5元/噸的保險賠付；按噸糖平均耗蔗8噸計，相當于每生產一噸白糖獲得保險賠付220元，這在一定程度上彌補了制糖虧損，增強了企業抗市場風險能力。

(五)白糖“保險+期貨”試點縣成績突出

1.保險范圍覆蓋全縣

2018年11月，廣西羅城仫佬族自治縣(以下簡稱羅城縣)試點白糖“保險+期貨”價格保險，對羅城縣全域的糖料蔗提供風險保障。2021年，白糖“保險+期貨”承保面積13萬畝，基本覆蓋廣西羅城縣全域的糖料蔗種植面積。

2.蔗農投保“零”負擔

采用“保險+期貨+政府+蔗農”模式，蔗農辦理投保登記手續后由保險公司承保，期貨公司負責場外期權方案設計及白糖的期貨價格風險對沖。保費主要由鄭州商品交易所和羅城縣政府共同補貼，蔗農免交保費。

3.穩定糖料蔗供需結構

白糖“保險+期貨”以白糖期貨價格為目標價格，以保險期限內所有交易日收盤價的平均值與目標價格之間的差價為賠付標準，給予全額理賠。這既為蔗農提供價格保障，又利用期貨市場的發現功能，調整糖料蔗供需結構，促進市場均衡。

三、現階段糖料蔗保險存在的問題

(一)供給質量不高

1.對糖料蔗產業高質量發展影響大的險種少

截至2021年底，廣西糖料蔗保險僅開發了種植險、價格指數險和白糖“保險+期貨”價格保險。對糖料蔗產業高質量發展具有重要影響的產業鏈前端保障未提上日程。保險供給不足以引致糖料蔗研發育種、繁育推廣、機械化種耕收等保險需求，難以為糖料蔗全產業鏈優化升級，提高抗風險能力提供充分的風險保障。

2.已開發險種的整體保障水平低

(1)糖料蔗種植風險的保障水平仍待提高。一是尚未實現全覆蓋。截至2021年底，廣西糖料蔗種植險投保面積為768萬畝，占糖料蔗保護區1150萬畝的66.78%，一些財力較弱、種植面積較大的縣域未實現種植保險全覆蓋。二是保障水平仍待提高。糖料蔗種植險僅保障自然災害及病蟲害風險，保險金額按800元/畝承保，而糖料蔗種植的物化成本2021年已達1002.35元/畝，賠付金額僅能保障再植成本，無法完全覆蓋蔗農面臨的實際損失，對蔗農持續投保的吸引力不強。

(2)糖料蔗價格指數保險覆蓋面小且可持續性弱。截至2021年，廣西糖料蔗價格指數保險覆蓋面積為300萬畝，僅占糖料蔗保護區總面積的26.09%。大部分蔗農未能參加糖料蔗價格指數保險。由于食糖價格無論上漲還是下跌，保險公司都要通過糖企理賠，與糖企作為市場主體，經濟效益由市場化操作而不應依靠財政補貼保障的政策初衷相悖，中央財政從2022年起不再對此險種予以獎補支持。

(3)“保險+期貨”價格保險難以大規模推廣。2018～2021年，廣西“保險+期貨”價格保險僅在羅城縣試點，覆蓋面積只有13萬畝。“保險+期貨”保費補貼大部分來自鄭州商品交易所，缺乏中央和自治區財政支持，可持續性不強，價格保險功能難以在全區大規模推廣、充分釋放。

3.保險服務不到位

(1)承保責任不清晰。一是糖料蔗保險合同較長，且蔗農看不懂專業術語。二是風險保障條款不明確，承保責任模糊。例如，田東縣種植糖料蔗主要受旱災、高溫燒葉、高溫燒苗、甘蔗倒伏、霜凍以及火災威脅較多，而在蔗農與保險公司簽訂的保險協議中，沒有明確區分單項或綜合出險賠付責任，內容比較籠統，蔗農投保有思想顧慮。

(2)投保激勵缺失。在政策性農業保險實踐中，保險公司面對出險不均衡往往推出無出險優惠續保的應對措施。調研發現，不少地方糖料蔗種植出險少，而保險公司并沒有給予優惠續保，如收取較低標準的保費或延長保險合同期限等，缺乏激勵措施。

(3)出險賠付率低。廣西有7家保險公司承辦糖料蔗保險，專業實力和努力程度各異，存在定損理賠有爭議等方面的問題。根據合同約定，糖料蔗在八級風情況下倒伏至一定角度，才能獲賠。盡管保險公司實際定損時與主管部門、投保農戶協商賠付水平，但總體來看賠付率低，離農民得實惠的高質量保險目標相去甚遠。課題組實地調研發現，在廣西開展糖料蔗種植保險較好的2個縣，最近5年平均賠付率僅為30.5%和54.81%，低于出險后的平均損失比重，蔗農投保的積極性受到嚴重影響。

(二)需求層次較低

1.糖料蔗種植規模化程度低難以形成大量風險標的

(1)糖料蔗生產機械化率不高。廣西蔗區深耕深松面積約占總面積的40%，種植、植保、收割等工序以手工作業為主。目前，廣西糖料蔗生產綜合機械化率為65.84%，其中聯合機收率僅為4.8%。農機生產企業大都停留在仿制國外樣機階段。

(2)規模化生產難以持續壯大。近年來，甘蔗機械不斷改進和完善，深耕深松、播種、中耕、培土、施肥、收割、蔗葉粉碎還田等各個環節的機械化程度不斷提高，但大部分機械只適宜在平坦寬闊的地塊上使用，對于大部分地區的小塊坡地及丘陵地，只能使用部分小型機械。由于機械化程度低，甘蔗種植主要以個體種植、分戶經營為主，僅在農墾社區或一些種植大戶蔗地形成了一定的規模化，難以形成大量風險標的。

2.蔗農收入低對保險的需求層次低

“十三五”期間，廣西蔗農畝均種蔗收益約1000元，遠低于種植水果、藥材、蔬菜等經濟作物獲得的收入水平。很多蔗區山地多、地塊小，土地流轉地租成本高，蔗農多為“小散”農戶，規模化種蔗能力不足，難以降低種蔗成本。大多數蔗農購買保障層次較低的糖料蔗種植保險，再種采用自留育種，對糖料蔗品質風險的需求幾乎為零。

3.糖企尚未形成大規模保險需求

(1)糖料蔗系列保險的需求尚未形成。糖料蔗系列保險與產業一體化發展水平相輔相成。目前，廣西規模大、盈利能力強的制糖企業數量不多，能夠調動充足的資金和時間，致力于研發高附加值的新產品，延伸產業鏈，開拓產業發展新路徑，推動行業集約化、規模化、多元化發展的頭部企業較少，對貫穿糖料蔗全產業鏈的系列保險尚未形成大規模需求。

(2)糖料蔗產業聯合發展的保險需求不足。近年來，糖料蔗成本過高，制糖成本增加，糖企缺乏市場競爭力，購買保險的動機較弱。雖然制糖環節在糖料蔗全產業鏈中的潛在風險較多，但由于長期面臨成本高、經營效益下滑等困境，制糖企業通常對制糖設備、倉儲廠房、生產機械等潛在風險采取預防等非保險轉嫁方式應對，從而降低了購買保險化解風險的動機。

(三)難以助力產業一體化聯合發展

1.糖料蔗產業一體化發展進程緩慢

蔗種研發、育種、推廣環節的風險保障對糖料蔗產業一體化發展影響較大。由于研發育種、繁育推廣與糖料蔗種植、制糖等環節通過市場供求關系合作的機制沒有建立，使糖料蔗產業一體化發展緩慢。此外，糖料蔗種植成本高、面積不穩定、機械化程度低等導致制糖成本高，糖料蔗收購管理不到位等系列問題帶來的產能利用不足，低成本進口引發的食糖供給失序長期存在，這在很大程度上抑制了貫穿全產業鏈的風險保障需求。

2.促進涉蔗產業聯合發展的風險保障作用有限

雖然廣西作為糖料蔗產業大省，已涌現出提供蔗糖交易、金融、倉儲、物流、信息咨詢等基礎服務的新型平臺公司，將種蔗用地、金融、種苗農資、植保技術、機械服務、糖企等要素整合為“糖料蔗產業化聯合體”，形成“土地及生產過程托管”或“加盟技術服務”等運營模式。但由于涉蔗產業管理的體制機制不完善，信息集成利用不到位，營商環境尚待優化，在土地高度集約化、生產全程機械化、管理高度信息化、經營規模化過程中，糖料蔗保險體系僅依靠數據要素難以充分發揮風險保障作用。

(四)“糖料蔗保險+”未能發揮激勵作用

1.可供疊加的商業險不足

廣西開展商業農業保險的領域主要是森林保險。糖料蔗商業保險只有個別保險公司探索實施種植收入險卻難以為繼，如今已不再開展，市場空間未有效開發。截至2021年底，進入廣西從事農業保險業務的保險公司共8家，大多以開展政策性農業保險為主要經營業務，商業性農業保險僅為附加業務。一些保險公司沒有獲得從事政策性農業保險的市場準入資格，無法開展業務，導致政策性農業保險與商業險之間缺乏信息共享、信息反饋、市場運行機制以及會商共建機制。政策性保險公司的客戶資源、政策把握、險種資源、風險預防與商業險的專業化管理資源、市場開發能力、產品多樣性等，難以形成有效的融合。

2.“糖料蔗保險+”未充分發揮增信作用

(1)利用保單質押融資實例較少。長期以來，廣西糖料蔗產業主要開展糖料蔗種植險，出險時投保人獲賠付，不出險則無現金流入，保單的現金價值不高。糖企或大戶由于種植面積、品種和產銷信息不透明，應用保單成功實現融資的投保主體不多。雖然近年來實施的糖料蔗價格指數保險具有較高的保單價值，但是覆蓋面積較小，因此其保單增信作用的價值也未完全發揮出來。

(2)保險與其他金融工具聯動障礙較多。由于保險公司、金融機構和業務主管部門在糖料蔗種植、生產經營方面的數據自成體系，信息共享與集成服務缺位，導致糖料蔗產業擴大“保險+期貨”“訂單農業+保險+期貨(權)”試點，疊加信貸、擔保、期貨(權)等金融工具發揮聯動作用遭遇多重障礙，很難為糖料蔗產業注入更多市場活力。

3.糖料蔗保險未能與專項政策形成合力

廣西糖料蔗產業僅在種植環節具有優勢，占全國種植面積的60%。而制糖水平、議價能力和銷售份額在全國并不占優。各類專項政策沒有形成系統性支持產業發展的戰略規劃，資源配置難以引導全產業鏈良性互動、協調發展。

與之相伴，政策性農業保險聚焦于糖料蔗種植環節，政策價值僅體現在風險保障層面。糖料蔗價格指數保險兼顧種植和生產環節，但已不再推進試點。利用政策性農業保險疊加商業保險和金融工具，實現擴大再生產或創新發展少之甚少。

從實地調研反饋的情況看，糖料蔗產業主管部門、蔗農和糖廠對財政專項資金無償支持的依賴程度比較高。糖料蔗保險疊加生產保護區高標準農田建設、綠色高質高效基地創建，以及經營規模化、種植良種化、水利現代化、生產機械化、良種良法技術推廣、核心制造技術和科技研發項目補助等相關政策，引領糖料蔗產業創新發展，還處于探索過程中。

(五)糖料蔗保險的組織管理有待強化

1.保險需求的引導和培育有待加強

(1)蔗農對保險宣傳和培訓的信任不足。糖料蔗保險實現廣覆蓋，需要政府部門、蔗農、糖企、保險公司協同努力，通過加強宣傳、培訓等引導并實現。但在現實工作中，主要由保險公司開展保險宣傳。由于蔗農對政策性保險和商業保險作用機制的認識不到位，保險公司作為微觀經營主體，存在盈利的市場化訴求，導致蔗農不信任由保險公司發起的宣傳和培訓。

(2)蔗農對系列保險及信用價值知之甚少。一些鄉鎮的政府職能部門對糖料蔗種植和災害防范技術關注較多，對保險政策和相關業務培訓較少，導致投保對象沒有很好把握政策性保險和商業保險的區別，對投保糖料蔗種植險享受財政補貼的政策了解不全面，對糖料蔗收購環節的風險保障認識不足，對利用保險的增信價值擴大種植規模知之甚少，使很多蔗農不信任出險理賠方案，對煩冗的勘察定損程序感到厭煩。

2.承保主體應收賬款問題突出

調研發現，由于經濟下行壓力大，基層“三保”支出、庫款調度緊張，部分地方政府未能及時足額安排保費補貼資金，以及承保主體資金申請材料不完備等問題，承保主體面臨應收未收賬款問題較為突出，且部分應收賬款跨年度時間較長(如某區的種植險還有2016年、2017年的應收未收賬款)，這在極大程度上影響承保主體積極性。

3.信息集成利用水平有待提高

(1)政府平臺之間的信息集成不足。由于涉蔗管理部門較多，數據歸集要求不同、信息系統支撐不統一、信息來源多頭分散或無法對接，因此，糖業、農業農村、氣象部門信息系統與保險領域信息共享程度不高。如糖料蔗理賠時所需的氣象信息，保險部門獲取不易，使基層政府與保險公司之間不能形成穩定的業務銜接。

(2)大數據管理信息沒有得到充分利用。近年來，廣西積極開展糖料蔗全產業鏈大數據平臺建設，探索現代科技在傳統糖業中的應用價值與實踐效果，為糖業全產業鏈上的政府、企業、蔗農等角色提供管理、資訊、技術、金融等服務，實現數智生態下的能力共享和數據互通。泛糖科技大數據平臺以訂單農業合同信息為基礎，整合訂單農業的蔗農信息、地塊信息、農務數據、農資信息、合同過程監控數據、合同結算基礎數據，為糖廠、政府、銀行決策提供合理建議和數據支撐。但糖料蔗保險的運行與管理沒有跟上全產業鏈數字化發展節奏，蔗農、糖企、保險公司與政府職能部門之間面臨數字互認障礙，經常出現信息不對稱帶來的道德風險等問題，導致糖料蔗險種開發和風險保障水平難以與科技化、信息化、智能化管理匹配，大數據在糖料蔗產業的應用價值未全面挖掘。

四、農業保險支持糖料蔗產業發展的經驗

(一)國外經驗

1.巴西加強農業保險立法，以法律保障糖料蔗產業發展

巴西政府高度重視糖料蔗產業發展，以立法的形式規定農業保險框架下糖料蔗種植保險的發展。首先，國家定期發布年度農業發展保護計劃，引導包含糖料蔗產業在內的農業產業發展。其次，國家財政對糖料蔗種植農戶給予保險補貼。最后，國家成立、委托再擔保公司與商業保險公司負責農業保險運作。

2.墨西哥出資成立農業保險公司，以分散農業保險風險

墨西哥由商業保險公司承擔糖料蔗保險的運營。保費由國家財政補貼30%、糖料蔗種植戶承擔70%構成，國家與種植戶承擔比例根據經濟和農業發展情況動態調整。為分散農業保險風險，國家還出資成立農業保險公司，財政負擔25%費用，商業保險公司再將糖料蔗保險業務向國家保險公司分保后能獲得30%的保費補貼，降低商業保險公司運作風險。為增加保險產品供給，便于對接熟悉糖料蔗種植戶開展保險業務，墨西哥鼓勵成立農業保險基金會，允許該基金會承擔農業保險業務后可向國家保險公司分保，以減少風險，擴大糖料蔗保險保障規模。

3.印度采取國家直接管理政策性保險支持糖料蔗產業發展

印度政府重視糖料蔗產業風險管理，成立印度農業保險公司負責糖料蔗保險經營業務，中央政府和邦共同分擔支付糖料蔗保險管理費用。印度農業保險公司規定，糖料蔗保險承保范圍為正常產量的75%，免賠率為25%。對糖料蔗種植戶允許自由參保，但要求申請農業貸款農民必須投保，并為向糖料蔗種植戶貸款的金融機構提供風險保障，既促進糖料蔗保險規模擴大，也增強了蔗農信貸信譽，分散金融貸款風險。

4.美國、加拿大等國家重視制種、儲運、種企責任保險

美國、加拿大等國家重視并較早開展種業保險，主要保障對象為制種，政府補貼保費，保險責任一般是病蟲害、自然災害、氣候變化異常造成的種子產量和質量缺陷損失。美國根據農作物不同對制種保險予以差異化補貼，平均補貼57.5%以上。加拿大制種保險為產量的80%、85%、90%三檔，依據災害造成的種子產量損失給予賠償，賠償金額根據損失程度、種子公司收購價格、市場波動賠付。此外，美國還有運作25年的商業種子儲運保險，加拿大有實施40年的種企責任保險等。

(二)國內經驗

1.廣東省湛江市風力指數保險高效精準

糖料蔗是湛江主要農業經濟作物之一，卻常受臺風侵襲而造成較大的經濟損失。為高效解決好保險賠償問題，保險公司在實踐工作中不斷優化改進工作方法，采用風力指數保險的辦法，根據當地糖料蔗受災現場勘定的歷史數據資料，設置成能反映糖料蔗風災損失賠付數據庫，一旦發生保險責任事故時，保險公司依據縣級以上氣象部門測定的熱帶風暴或陣風登記數據對號入座計算賠償，提高了理賠效率和精準度，降低理賠成本，最大限度地減少了投保賠償異議。

2.云南省實施“糖料蔗基礎險+附加險”，輔助實施“糖料蔗巨災風險準備金”制度

糖料蔗是云南省的重要農業產業之一。省級層面對開展糖料蔗種植保險進行規劃、市縣抓好落實。對符合當地政府部門、糖業企業生產管理要求和種植規范的新植蔗和宿根蔗投保，保險周期一年，期滿可續保，保險分為基本險和附加險。單位保費根據不同情況調整，保費由中央、地方各級財政、種植戶共同負擔，其中財政負擔大頭。同時，建立糖料蔗巨災風險準備金，用于補貼大災的巨災賠款；正常年份，巨災風險準備金只增加不使用，一旦出現特大自然災害則立即啟動，用于支付巨災賠款，不足部分按照相關政策由財政擔負。

五、政策性農業保險支持糖料蔗產業發展的政策建議

政策性農業保險支持廣西糖料蔗產業發展，要跳出“就保險論保險”的保守思維，從戰略高度把握其政策價值。既要著眼于糖料蔗保險供給質量和管理質量的提升，又要引導高層次的保險需求，還要積極發揮“政策性農業保險+”的應用價值，將激勵機制貫穿于糖料蔗產業鏈的諸多環節，引領糖料蔗產業實現一體化聯合發展。

(一)完善頂層設計

1.出臺《廣西糖料蔗保險高質量發展指導意見》

建議自治區從戰略層面出臺以保險體系為抓手促進糖料蔗產業高質量發展的指導性意見。根據國家《食糖產業“十四五”高質量發展指導意見》，結合《廣西壯族自治區人民政府關于深化體制機制改革加快糖業高質量發展的意見》《廣西糖業發展“十四五”規劃》關于撬動金融和社會資本加快糖料蔗產業創新發展的指導原則，明確以糖料蔗系列保險作為財政金融聯動推進全產業高質量發展的主要政策工具，建立健全從蔗種研發到糖產品深加工的全產業鏈保險管理，推進種植組織化、規模化、集約化，全產業鏈及產業聯合體協同發展，為糖料蔗系列保險疊加商業保險和其他金融工具，提供政策遵循。

2.加快推進廣西糖料蔗產業地方立法

廣西糖業立法已經籌劃多年，應加快出臺規范糖料蔗訂單管理、糖產品市場供給、產業一體化和產業聯合體創新發展等體制機制的地方性法規或政府規章，以此規制糖料蔗種植、良種育繁推廣、生產保護區與“雙高”基地建設及管護、運輸、生產、流通等經營行為，保障糖料蔗供需雙方權益，明確支持保險公司險種開發運營，以公平公正的法治環境和規范的競爭秩序，為糖料蔗系列保險發揮職能作用提供適宜的營商環境。

(二)提高供給質量

1.增加糖料蔗產業險種供給

(1)豐富保險產品供給。探索試點糖料蔗育種、繁育、推廣等種業環節保險。一是以糖料蔗育種研發機構為主體，實施糖料蔗育種保險，保障育種過程技術意外和侵權、科研機構收入流失風險，提高科技人員研發收益，推動糖料蔗育種取得重大突破。二是以糖料蔗制種推廣企業為中心，實施種企責任險，為企業繁育、推廣提供分散病蟲災害影響質量產量風險。三是將育種、制種、推廣環節保費補貼納入中央財政農業保險保費補貼目錄，爭取中央財政支持，減輕地方財政壓力。

(2)創新保險產品研發。推動承保主體以政策性農業保險積累的數據和經驗為依托，以創新險種供給引導滿足糖料蔗全產業鏈需求。例如，借鑒廣東省湛江市風力指數保險成功經驗，鼓勵開發廣西糖料蔗風力指數險，以及吸收近年實施政策性糖料蔗價格指數險賠付程序簡單、保障水平高的優勢，開發糖料蔗價格指數商業保險，將投保主體主要設定為集約種植大戶和規模較大糖企，強化糖料蔗種植集約化導向。

(3)積極推廣糖料蔗完全成本險和糖料蔗種植收入險。廣西已于2022年6月實施糖料蔗完全成本險，并開展糖料蔗種植收入險試點。今后應結合蔗農保險需求多樣化實際，尊重自繳保費偏好等個性化選擇，優化傳統糖料蔗種植保險服務，改善供給質量，因地制宜推廣糖料蔗完全成本保險和種植收入保險。

2.提升糖料蔗產業整體保障水平

(1)動態提高保險金額。一是根據糖料蔗種植的平均物化成本、生產成本，定期調整保費標準和保險金額，提高保險產品吸引力。二是將保費補貼分擔納入自治區與市縣財政事權和支出責任，合理分攤、適時調整、均衡保障全區保費財政水平。

(2)努力擴大保險覆蓋面實現愿保能保。通過設定政策性農業保險市場準入、加強績效考核等推動承保主體充實機構、配置專業人員，加強業務拓展，擴大保險覆蓋面，有效分散風險標的。督促規范業務辦理，鼓勵積極采用現代科學技術，以及委托符合條件的村集體經濟組織等協辦代理，突破分散小戶申報核實難、理賠成本高等難題，吸引廣泛參保、愿保盡保。

3.提高承保理賠服務水平

(1)推動保險條款“親民化”。在規范統一的保險合同附加權利義務的基礎上，實施面向蔗農投保的“一頁紙”清單，讓蔗農明白投保的權利義務、有信心投保。

(2)優化投保、承保、核保、理賠工作流程。發揮村集體經濟組織、行業協會、種植大戶協保便民作用，及時高效辦理。

(3)多措并舉提高理賠質量。綜合運用地理衛星信息、遙感技術，融合計算機、大數據、區塊鏈等高科技，精準追蹤標的物、查勘定損、掌握災情，防范道德風險，提升理賠質量。

(4)提高財政資金的使用效益。落實無賠付優待，穩步提高保險賠付率，避免承保主體獲得與其承保風險不相稱的超額利潤，謹防道德風險。

4.提高信息集成化利用水平

整合財政、糖辦、農業農村、銀保監、氣象、金融等涉糖涉蔗部門系統數據和信息，依托建設的“糖業云”，加快數據集成運用，動態掌握投保主體生產經營和承保主體承保理賠情況，打通信息壁壘、建立數據互通渠道，從源頭上防止弄虛作假和騙保行為，提高財政資金安全性。

(三)引導保險需求

1.推進規模化種植，擴大保障需求

(1)提高糖料蔗機械化水平。實施糖料蔗生產機具重點攻關計劃，研發適應廣西丘陵地塊和收獲季節多雨等特點的機械裝備，推廣普及機收除雜系統。加快農機農藝融合，推廣適合機械化作業的糖料蔗品種和栽培技術。

(2)加快推動糖料蔗規模化種植。鼓勵種植大戶和農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體發展多種形式的規模經營。推動糖料蔗新型經營主體與小農戶形成共建共享的利益聯結機制、成團組合式發展。扶持具有明顯帶動作用、提供統一種收、農機服務、病蟲害防治、調配肥料等服務的社會化組織，通過規模化大生產壯大糖料蔗風險保障需求。

2.提高收入水平，增強投保能力

(1)提升糖料蔗種植集約化收益水平。探索破解蔗田“小塊并大塊”難、土地流轉成本高等難題，引導糖企主動融入生產基地建設，完善訂單生產管理，穩定購銷關系，提高糖料蔗專業化投產效益。

(2)穩步提升蔗農收益。鼓勵蔗農入股合作社或制糖企業，探索股份合作、利潤返還、保底分紅等利益分配機制，提高蔗農資產性收益。

3.激勵糖企“保險—效益”良性互動

鼓勵糖企積極投保糖料蔗價格指數商業保險，吸收白糖“保險+期貨”的有效經驗，選擇性推廣該模式。推動糖料蔗產業與金融保險等綜合服務深度融合，助推糖企實現購買保險→放大融資→擴大經營→提高效益→再買保險的良性循環。

(四)發揮“糖料蔗保險+”價值作用

1.出臺糖料蔗商業保險績效獎補政策

根據《國務院關于保險業改革發展的若干意見》有關規定，盡快出臺《廣西糖料蔗商業保險管理辦法》，對積極拓展糖料蔗險種開發的保險公司，予以遴選條件、承保區域、保費補貼、大災賠付、數據信息等方面的傾斜支持。鼓勵先行先試，對商業保險開發運營取得明顯成績的保險公司予以一定的獎勵。

2.推廣“糖料蔗保險+”應用經驗

借鑒云南省實施“糖料蔗基礎險+”的做法，在廣西實施“糖料蔗政策性基礎險+附加商業險”項目，探索將符合糖業主管部門、糖企生產管理要求和種植規范的新植蔗和宿根蔗納入保障范圍。總結百色市右江區、南寧市上林縣成功實施糖料蔗“保險+期貨”縣域覆蓋項目經驗。在全區復制推廣“保險+期貨”和“訂單糖業+保險+期貨(期權)”經營模式，積極利用糖料蔗保險疊加貸款、擔保、質押增信等金融工具，提高糖料蔗產業經營者的融資能力，打造更多“糖料蔗保險+”品牌項目。

(五)提升糖料蔗保險與其他政策的合力作用

1.推動糖料蔗保險與生產保護區建設政策互促互進

(1)加強財政資金投入效果評估。對生產保護區各類政策的實施效果進行評估，包括財政專項資金“投入產出”績效，對糖料蔗完全成本保險、種植收入保險達到的風險保障水平、賠付率等指標值進行評估，確保財政資金用在投產效率高、撬動資金多、帶動效果強的“刀刃上”。

(2)突出政策著力重點。糖料蔗保險指標份額分配要優先向生產保護區傾斜，實現生產保護區內糖料蔗種植面積全覆蓋。對糖料蔗種植面積大、種植時間長、管理規范的種植戶，給予保險費率優惠或延長保險年限等激勵。

2.加強糖料蔗保險與良種良法補貼政策高效配合

擴大糖料蔗風險標的。將良種良法補貼政策與糖料蔗保險業務緊密結合，通過實施糖料蔗種植收入保險、完全成本保險等，分散糖料蔗種植環節的諸多風險。將糖料蔗產業聯合體協同發展過程中的機械損壞、機器故障等風險，納入糖料蔗系列保險范圍，擴大糖料蔗風險需求，不斷提升糖料蔗保險的保障水平。

3.將糖料蔗系列保險創新植入產業發展利益聯結模式

實行糖料蔗保險疊加補貼、貸款、擔保、技術推廣等專項政策。鼓勵制糖、種業和種植企業與專業合作社、家庭農場、種植大戶、蔗農等組建糖料蔗生產聯合體，在補貼、貸款、擔保、技術推廣等方面享受專項優惠政策。在糖料蔗完全成本保險和收入保險試點經驗基礎上，重點開發糖料蔗收入保險和商業性價格指數保險疊加保險，探索優勢互補、利益共享、風險共擔的新型保險模式，促進糖料蔗生產規模化、集約化水平提升。

(六)強化糖料蔗保險的組織管理

1.建立糖料蔗保險工作定期會商制度

建議在自治區農業保險工作廳際聯席會議制度框架下，建立糖料蔗保險工作定期會商制度，細化自治區財政廳、農業農村廳、工業和信息化廳、糖業發展辦公室等主要職能部門的責任分工。在實現糖料蔗種植規模化、良種化，生產機械化，運營現代化，穩定糖料蔗種植面積、產量、蔗農收益的基礎上，通過提高糖料蔗保險的供給質量，持續引導更高層次的保險需求，切實降低全產業鏈經營風險，最大化發揮“糖料蔗保險+”杠桿作用，提升產業整體競爭力。

2.強化保費補貼資金監督管理

(1)加強基礎數據管理。承保機構提升糖料蔗保險服務檔次，做細做實保費基礎工作，確保資金申請材料的完整性、準確性，做到可核驗、可追溯。基層涉蔗職能部門積極利用村、組公告欄等渠道做好理賠公示，提高理賠信息的公開、透明度。

(2)強化保費補貼管理。加強財政與銀保監、糖業主管部門溝通配合，提高資金審核撥付效率，建立健全糖料蔗保費補貼應付盡付常態化監督機制，杜絕拖欠、挪用補貼資金。

(3)加強聯合監督管理。充分發揮財政、糖業、農業農村、銀保監部門職能優勢，建立常態化的聯合檢查工作機制。重點核查承保理賠業務的真實性、及時性、公開性，保障作用的實效性，保費補貼資金使用的合規性等。

3.開展糖料蔗保險績效評價

(1)實施糖料蔗保險業務的績效評價。評價內容至少包括糖料蔗保險覆蓋率，糖料蔗保險承保和理賠服務質量，糖料蔗保險與糖料蔗產業相關支持政策的匹配情況等。

(2)實行糖料蔗保險組織管理的績效評價。細化設計糖料蔗保險工作協同管理、保費補貼資金使用效果的評價指標，定期開展評價工作。

(3)重視評價結果應用。一是公布績效評價結果，提升糖料蔗保險績效評價的影響力。二是以提高財政金融聯動效率為目標，將績效評價結果與糖料蔗產業發展相關資金、承保資格確定等決策安排緊密結合，倒逼糖料蔗保險的運行效率不斷提高。