多視角認識我國宅基地制度改革的邏輯

呂萍 邱駿 宋瀾

摘要：研究目的：基于政策系統的分析框架，分別從改革環境與改革利益相關者的角度，對宅基地制度改革邏輯進行深入分析，并提出相應的改革路徑。研究方法：歸納演繹法、理論分析法。研究結果：在城鄉融合發展的背景下，宅基地制度改革的目標與定位要適應城鄉融合發展的總體趨勢，應完善相應的體制機制建設；對于發展環境不同的地區，要采取差異化的改革舉措以應對住房屬性與需求層次的變化；宅基地制度改革不僅要尋求不同主體利益訴求的“最大公約數”，還要兼顧公平和效率，以形成多主體利益耦合的改革合力，減少對改革帶來的阻礙和制約。研究結論：宅基地制度改革是一個新老問題交織、涉及面廣且關乎農民基本利益的復雜問題，應從改革環境、改革利益相關者、城鄉關系等多個視角進行討論，并進行系統性研究，以明確改革目標和確定改革路徑。

關鍵詞：宅基地制度改革；城鄉關系；利益主體；改革路徑

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）05-0010-08

基金項目：國家自然科學基金面上項目（72274207）；國家社會科學基金一般項目（22BGL163）；農業農村部宅基地改革課題（2022）。

宅基地制度改革不僅與農戶利益息息相關，也與政府、社會資本和村集體密切關聯。探索宅基地制度改革的目標和方向，必須從多視角審視和探究，才能準確揭示改革中的問題、正確把握深化改革的方向。

已有部分研究探討了宅基地制度改革的目標和方向。劉守英提出，宅基地制度改革應當基于農村宅基地制度的特殊性，在宅基地特殊的權利安排制度、獲得與分配方式及特殊的功能之間尋求改革出路[1]。高圣平、陳美球等基于“三權分置”的制度體系，認為宅基地制度改革的關鍵在于平衡宅基地保障功能和財產屬性之間的關系[2-3]。

此外，眾多研究從理論邏輯、制度創新、實踐模式等方面對宅基地制度改革進行了深入討論，大致總結為以下三類：第一類研究基于改革實踐的成果，對各地宅改模式進行總結和對比分析[4-6]，從改革動力[7]、政策工具[8]、產權觀念[9]、地權整合[10]、土地入市[11]、土地價值實現及收益分配[12]、宅基地盤活利用以及鄉村振興[13-14]等諸多視角對宅基地制度改革階段性成果進行評估；第二類研究重點關注宅基地制度變遷，包括國家層面的制度變遷邏輯分析[15-16]，集體選擇層面的宅基地制度變遷分析[17-18]，以及介于兩者之間的縣域尺度的宅改制度變遷分析[19]；第三類研究主要基于“三權分置”的理論基礎，探討宅基地權益的具體實現路徑[20-22]，剖析宅基地權利體系重構過程中不同主體的利益訴求和互動模式[23-26]。

已有研究緊跟宅基地制度改革進程，對實踐中的模式和問題進行了凝練和分析，也從不同視角提出了法理認識和解決思路，對認識宅基地制度改革、指導實踐工作具有重要意義。但是，現有文獻所提出的觀點，大多基于“三權分置”的權利結構或某一項權利的視角進行討論，缺乏結合社會經濟系統對宅基地改革的整體考量，容易忽視部分系統性的問題，存在一定的局限性。

隨著宅基地制度改革的深化，實踐中仍然存在對宅基地制度改革目的認識不一致、定位不精準的情況，尤其是宅基地制度改革如何適應城鄉融合發展，不同發展環境的地區如何確定與之相適應的宅基地制度改革路徑，以及宅基地制度改革如何兼顧不同主體利益訴求，都是沒有完全解決的重要問題。因此，厘清宅基地制度改革的目標與定位，明確影響宅基地制度改革的主客觀因素，是深化宅基地制度改革試點的必要之舉。

鑒于此，本文依據政策系統分析框架，按照“改革環境—改革利益相關者—政策調整”的分析邏輯，探討地區發展環境及其對宅基地制度改革的影響和約束，分析參與主體利益訴求異同及其對宅基地制度改革的影響，深刻認識新時期背景下宅基地制度改革的目標與方向，整體地、多視角地揭示改革面臨的問題和困境，提出適應城鄉融合發展和不同地區發展環境的宅基地制度改革路徑。

1 理論分析：基于政策系統的分析框架構建

政策議題是一個復雜的系統。一個表面明確的政策議題不僅涉及實際和潛在行動過程的意見分歧，也反映了對問題本質的沖突性看法。一個政策議題的界定通常是由各種利益相關者的參與方式與他們對共同的政策環境的反應決定的[27]。因此，政策分析應當從政策系統出發，具體包括公共政策、政策環境和政策利益相關者三個部分（圖1）。

政策環境是指影響公共政策產生、生存和發展的一切因素的總合，可進一步劃分為地理自然環境、經濟環境、政治環境、社會文化環境、國際環境等[28]。在宅基地制度改革政策分析中，政策環境的影響主要來自于地區經濟發展的差別。不同經濟發展狀況下，農村人地關系、宅基地的功能屬性和改革需求各不相同。因此，分析宅基地制度改革問題，首先要明確經濟社會發展環境對宅基地制度改革的影響。

政策利益相關者是指由于影響公共決定也被決定影響而與政策有利害關系的個人或群體[27]。在宅基地制度改革中，涉及的主要利益相關者包括中央政府和地方政府、村集體、農戶、社會資本。從訴求主張的視角來看，不同主體對改革帶來的經濟利益有不同的衡量標準，對公平的訴求程度也存在差異。在特定情況下，這些差異化訴求甚至可能是相互沖突的。利益相關者之間的互動直接影響到政策的制定和實施，因此，系統分析宅基地制度改革問題，重在剖析不同利益相關者的改革訴求及其對改革的潛在影響。

公共政策是政策系統的重要組成部分，是政策分析的主要對象，同時也是政策分析的產出結果。將宅基地制度改革視為一個政策系統進行分析，最終應落腳于如何調整及優化宅基地制度改革的系列政策，以破除當前宅基地制度改革面臨的困局，從而更好地促進宅基地制度改革的有效推進。

2 改革環境：從地區發展環境認識其對宅基地制度改革的影響

地區的發展環境差異不僅影響農村發展，也影響農村住房屬性顯化和住房需求的改變，進而對農村改革和宅基地制度改革進程產生影響。

2.1 地區發展條件及農村住房屬性顯化與住房需求層次提升

（1）農村住房屬性顯化受經濟發展狀況影響。學術界對于住房屬性已有深入的討論，從政府的角度來看，住房屬性包括社會屬性和經濟屬性，住房的社會屬性主要反映住房的社會保障功能，住房的經濟屬性主要體現在住房開發建設對經濟的貢獻。從住房消費者的角度來說，住房屬性包括居住屬性和投資屬性，住房的居住屬性是指住房的使用功能，能夠滿足居民基本的居住需求，住房的投資屬性則指住房的增值和保值功能，能夠滿足居民的投資需求[29]。已有文獻對城市的商品住房屬性進行了深入的研究和探討[30-31]，隨著農村經濟社會的發展和鄉村振興戰略的深入推進，農村住房的投資屬性和經濟屬性也逐漸顯化。

在現有的制度條件下，農村住房主要承擔了基本的居住和使用功能，是農戶的基本保障，因此主要表現為居住屬性和社會屬性。《土地管理法》規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”，從法律層面限制了在農村擁有多套住房的行為，體現了宅基地和農房的基本保障功能。然而，隨著農村勞動力市場的開放，農戶的收入和生活條件不斷提升，農戶利用宅基地與住房資產進行投資的能力也逐漸提高，農村住房的投資屬性和經濟屬性開始顯現。宅基地“三權分置”即指“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”，只有放活使用權才能在實現住房居住屬性的同時，有條件地實現住房的投資屬性[32]。

（2）農村住房需求層次的提升受經濟發展狀況影響。MASLOW的需求層次結構包括生理、安全、社交、尊重和自我實現五階層級，當低層級的需求被滿足后，人們會追逐更高層級的需求[33]。就住房領域來說，城市的公共住房一般僅能滿足居民基本的生理需求和安全需求[34]，城市的合租式住房能夠滿足城市居民的安全需求和社交需求[35]，而擁有住房通常被認為是社會成功的標志[36]，能夠滿足人們的尊重需求和自我實現需求[37]。國內學者提出了租賃型需求、剛需型購房需求、改善型購房需求、投資型多套購房需求等需求層級[38-39]，以上均是圍繞城市居民住房需求展開討論，而農村居民住房需求層次尚未受到學者的關注。

農村住房同樣具有多項功能。首先是滿足農戶最低層次的保障型居住需求，這一需求主要滿足最低居住保障的生理和安全需求。隨著農村經濟的發展，農戶生活水平不斷提高，農戶對住房的改善型需求也開始增長，不僅對居住面積、住房質量提出了更高的要求，房屋的配套設施、居住環境等相關的社交需求和尊重需求也受到農戶的關注。隨著城鄉經濟的融合發展、人口流動和就業的提高，通過對住房的出租、流轉、抵押，農戶可以實現財富的有效配置，隨之而來的是住房投資屬性的顯化，及以滿足自我實現層面的住房需求的增強。

2.2 不同發展環境下住房需求層次及屬性對宅基地制度改革的影響

不同的經濟發展狀況下，農村住房屬性和農戶的住房需求層次存在差異，進而會對宅基地制度改革的進程產生影響。

（1）經濟欠發達地區：保障型需求與居住屬性為主。經濟欠發達地區的市場活力較低、產業基礎相對落后、城鄉要素雙向流動性較弱，農戶的收入水平和生活條件較低，其住房需求層次以保障型居住需求為主。因此，基于農戶基本的居住保障需求，這類地區的宅基地制度改革主要結合危舊房重建、人居環境整治等政策，并嚴格落實“一戶一宅”政策，以保障所有資格權農戶合法、平等的住房權益。并且，這類地區常年處于人口凈流出狀態，人地關系較為寬松，因此土地價值較低，住房的投資屬性尚未顯化，仍然以居住屬性為主。以江西余江為例，根據中國人民大學住房發展研究中心在江西余江的實地調研，在調研的50個村組中，退出宅基地的62%仍然用于新增農戶建房，由于產業發展不充分，閑置宅基地尚未得到有效的盤活利用。同時，農戶對宅基地與農房資本化的擔憂主要體現在喪失基本居住保障的風險，且其對宅基地使用權市場化的態度較為保守，超過半數的受訪者偏向于向本集體經濟組織成員流轉宅基地。

（2）經濟較發達地區：改善型需求為主，投資屬性初顯。經濟較發達地區具有一定的產業基礎，市場活躍度相對較高，農戶收入水平和生活條件相對欠發達地區有明顯改善，其住房需求層次不再局限于基本的保障型居住需求，而是對住房質量、居住環境等提出了更高的要求，產生了改善型需求。此外，基于產業發展的需要，這類地區也積極探索實現宅基地與農房的經濟屬性，通過引進社會資本，盤活農村閑置宅基地與農房，助力鄉村產業發展。以湖南瀏陽為例，瀏陽通過宅改形成了“跨區流轉+擇位競價+合作建房”的住房供地模式，以及“村莊建設引領+閑置盤活發力”的產業供地模式，并對農村集中居民點進行統一規劃、風貌管控和配套管理，改善了農民的居住條件。

（3）經濟發達地區：多樣化需求為主，投資屬性顯化。經濟發達地區的市場活躍度較高、產業基礎較好、城鄉要素雙向流動性較強，農戶的收入水平和生活條件均較高，其住房需求層次也不再局限于基本的保障型居住需求，而是呈現多元化的特征，改善型需求和投資型需求更加突出。一是這類地區提供了更加多元化的住房保障形式，并且實行了市場化的分配方式，可以滿足不同農戶個性化的住房需求和區位選擇。二是這類地區土地價值較高，農戶將“資源變資產、資產變資本”的需求十分旺盛，住房的投資屬性和經濟屬性更加顯化，因此，形成了大量的宅基地與農房抵押貸款、跨域流轉等有益嘗試。以福建晉江為例，晉江通過“借地退出、指標置換、資產置換、貨幣補償”等多種模式探索宅基地退出機制，不再拘泥于一戶一塊宅基地，而是實現多種方式保障農民住房權益，滿足差異化的住房需求。對于宅基地的資產化與資本化，晉江通過融資授信、綜合開發、跨村流轉等方式探索擴大宅基地權能，顯化宅基地市場價值。

3 改革利益相關者：從不同主體利益訴求認識其對宅基地制度改革的影響

制度變遷的過程與方向取決于參與其中的多方主體互動，而參與主體主要由國家、地方政府和社會等構成[40]。在宅基地制度改革中，國家主要以中央政府為行為主體，而地方政府包括省、市、區（縣）、鄉鎮等不同層級和不同部門的宅改行為主體，社會則包含了農民個體、農村集體、社會資本等。不同的參與主體基于理性考慮會產生各自的改革訴求，這些改革訴求存在一定的交集，但由于不同主體在價值訴求、價值理念、理性水平及社會地位等方面存在較大的差異[41]，因而其改革訴求也會有不同的表征。不同主體的改革訴求相互作用，最終對改革進程產生影響。

3.1 基于“利益最大化”的經濟效率訴求

從“理性人”的假設出發，不同利益主體均基于各自“利益最大化”的原則，提出各自的改革訴求，其利益的衡量以經濟利益為主。

一是地方政府的經濟效率訴求。地方政府作為中央政策的執行者，在貫徹落實中央政府政策要求的基礎上，也會積極尋求經濟效率的最優化。市場化改革后，地方政府的行為邏輯具有“效率優先”的特征，尤其是在分稅制改革后，一系列土地指標隱含了地方經濟發展及治理成績等行為邏輯，這意味著地方政府要在建設用地總量控制條件下實現土地績效最大化[42]。在宅基地制度改革過程中，地方政府希望在保障農民建房需求的基礎上，通過合理配置宅基地指標以實現效益最大化。通過宅改對閑置宅基地進行盤活利用，并對城鄉建設用地進行統籌規劃利用，能夠提高城鄉建設用地利用效率，促進地方產業和經濟發展，從而實現土地績效最大化。

二是村集體的經濟效率訴求。村集體是村民利益表達的發言人，在宅基地制度改革中，村集體具有強烈的獲利期望。作為農村土地資源的所有權主體，村集體可以憑借其在宅基地使用和分配中的主導地位探索村莊產業發展，實現壯大村集體經濟、提升村民整體福利水平的目的。通過盤活利用農村“沉睡”的閑置土地與住房資產，村集體不僅能更好地發展鄉村產業，還能夠獲得可觀的集體收入，用于提高村民居住環境與生活條件。

三是農戶的經濟效率訴求。農戶基于理性人的角度，積極尋求自身福利水平和收入水平的最大化。隨著收入水平的不斷提高，農民渴望獲得與城市居民同等的住房權益，能夠對宅基地和農房進行抵押、流轉，從而實現宅基地和農房的資產價值，滿足投資需求。通過對土地資產進行合理且有效的配置，農戶能夠充分利用所擁有的土地財產權益，最大化其經濟收益，并提高自身福利水平。

四是社會資本的經濟效率訴求。在宅基地制度改革中，社會資本主要參與農村閑置農房和宅基地的再開發利用，通過租賃、合作經營等方式獲得農戶宅基地和住宅的使用權或經營權，從事生產、經營活動，其根本訴求是獲得經濟收益。資本進入農村宅基地領域主要是通過俘獲國家投資帶來的宅基地增值收益來實現資本獲利[43]。

改革要能夠滿足各方的利益訴求，同時要能夠協調不同主體的訴求差異，尤其是處理好村民對宅基地流轉與退出、村集體對于公共利益和村民利益、社會資本對于短期利益和長期利益的權衡和選擇關系。

3.2 基于平等住房權益的社會公平訴求

公共政策的目標導向是公共利益的實現，宅基地制度改革的過程中，不同利益主體也提出了各自的公平訴求。

一是政府的社會公平訴求。長期以來，農村宅基地作為農戶的生產生活資料，不僅為農戶提供了基本住房保障，也有利于維持農村社會穩定，保障國家經濟穩定發展。因此，在宅基地制度改革的過程中，中央政府要求嚴格落實“一戶一宅”，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式，保障農戶的合法權益，賦予農民更加充分的財產權益。對于進城落戶農民，保障其合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓。

二是農戶的公平訴求。一方面，由于長期存在的農村建房管理制度不健全、監管不到位等問題，許多地區都存在一戶多宅、一宅多戶和增量停批等現象，導致集體內部農民住房權益不平等矛盾突出。另一方面，對農民住房財產屬性或經濟屬性的限制，也導致農村居民與城市居民住房權益的差異和矛盾凸顯。宅基地制度改革過程中，農戶希望通過對宅基地權益的明晰和界定，使農村居民內部、城鄉居民之間以及本村農戶與外來農戶、留守農戶和外出務工農戶之間獲得相對公平的住房權益保障。

綜上所述，不同主體的利益訴求一致性與差異性并存，導致宅基地制度改革的推進過程中存在一定的現實阻礙。因此宅基地制度改革不僅要“做大蛋糕”，還要完善分配機制，加強多主體之間改革利益訴求的有效耦合，減少改革的阻力和成本，達成改革的目的。

4 政策調整：深化宅基地制度改革的困境破解、目標確定及路徑選擇

4.1 改革面臨的困境

（1）長期存在的制約城鄉要素流動的體制機制障礙。城鄉二元發展模式導致的城鄉土地和住房制度的二元分割狀態是客觀存在的，這種城鄉差異不僅直接影響土地和住房市場化配置和有效利用，也會影響和制約勞動力、資本等要素的流動和配置。二元結構導致的城鄉建設用地市場分割，農村建設用地市場和住房市場規范建設相對薄弱等，是城鄉建設用地統一市場建設的主要障礙。

（2）地區資源稟賦及發展環境對改革的約束。受到地理位置較差、土地生產力薄弱、生態資源有限等條件約束，一些地區缺乏有效的市場需求，使得這些地區的制度改革存在“無效供給”，而一些地區存在市場需求，卻又缺乏匹配這些需求的制度改革“有效供給”。這往往會導致不同地區供需錯位，不利于鄉村產業振興與發展。

（3）參與主體行動能力的限制對改革的影響。不同主體對于宅基地制度改革的知情權、參與權和決策權明顯存在差異，因此，其參與改革的行動能力受到不同的限制。多數農村宅基地的市場可開發性較低，農戶自身的能力難以助其提高宅基地的使用收益。集體經濟組織在市場上的收益談判力和統合管理能力較弱，難以拓展出更多的閑置宅基地開發途徑以獲得或提高收益。盤活閑置宅基地的交易成本偏高且政策制度的限制依舊較多，企業參與投資的預期收益和相關權益難以得到保障。政府則主要面臨著經濟目標和社會目標平衡的問題，不僅要平衡宅改過程中多方主體的利益訴求，還要在經濟增長競爭中尋求經濟效率的最優化。

4.2 改革目標

宅基地制度改革不僅涉及鄉村振興，更事關城鄉發展。2017年，中共十九大提出鄉村振興戰略，標志著中國的城鄉關系在經歷了分割和統籌階段，開始進入融合發展時期。城鄉融合發展是時代的要求，也是歷史的必然。在此背景下，農村宅基地應突破單一的社會保障功能，被賦予更加多元的改革目標。

（1）促進城鄉要素雙向、自由流動。宅基地制度改革應當建立和完善農村建設用地市場化配置機制，在市場機制作用下，實現要素在城鄉間的雙向、自由流動，促進城鄉統一的建設用地市場建設。

（2）帶動鄉村產業振興和推動城鄉產業融合發展。農村宅基地制度改革要適應并服務于鄉村自身發展，通過盤活土地要素，吸引資本和人才要素，為鄉村產業發展和鄉村振興提供支持，促進宜居宜業、和美鄉村建設。

（3）提高農民財產收入和縮小城鄉居民收入差距。農村宅基地制度改革要通過整理盤活閑置宅基地，拓寬村集體和村民的收入渠道，逐步完善抵押、轉讓、退出等權能，實現農民財產性收入的增加。

4.3 改革路徑

（1）適應城鄉融合發展趨勢，逐步完善相關的體制機制建設。城鄉融合強調城鄉要素的雙向、自由流動。宅基地制度改革不僅涉及城鄉人口要素流動，也涉及城鄉土地和資本要素流動，與城鄉發展息息相關。在此背景下，農村宅基地制度改革不僅是建設城鄉統一建設用地市場的重要內容，也是推進城鄉融合發展的有力舉措。政府應加快完善相關體制機制建設：一是要加快培育城鄉統一的建設用地市場，適時推進宅基地、集體經營性建設用地等農村建設用地轉換和流轉，建立和完善農村建設用地市場化配置機制，釋放農村宅基地的市場價值；二是要完善城鄉建設用地管理制度，在縣或鄉鎮層面統籌管理城鄉建設用地，提高土地資源配置效率；三是要健全縣—鄉—村三級協作機制，增強不同層級政府和組織之間的合作關系，增強宅改的推動力。

（2）確保改革因地因村制宜，有效回應住房需求與屬性變化。宅基地制度改革路徑，應當視所在地區、所在村莊的資源稟賦、經濟發展基礎、發展規劃等綜合確定，循序漸進，分地分步推進。

其一，對于資源稟賦條件較差，產業基礎薄弱的鄉村，應當重視住房的居住屬性和社會屬性，進一步規范農村建房審批管理，滿足農戶的建房需求。要積極回應住房權益的社會公平訴求，對于本村居住的農民嚴格落實“一戶一宅”政策，保障農戶的基本住房需求；對于進城務工并且希望在城市長期穩定生活的農民，鼓勵其退出宅基地并提供城市商品房購房補貼，同時可為其保留一定期限的資格權作為兜底保障。

其二，對于有一定資源稟賦和產業基礎的鄉村，應當重視農戶的改善型住房需求，提供統規自建、農民公寓、多戶聯建等多樣化的住房選擇，同時應加強公共服務和基礎設施建設。要適當顯化住房投資屬性和經濟屬性，逐步放開對宅基地和農房的出讓、出租、入股、抵押、擔保等行為的限制，完善相關配套制度建設，在不損害農民基本權益的基礎上釋放宅基地和農房的資產價值，促進鄉村產業發展和農戶財產收入的提高。

其三，對于資源稟賦條件和產業基礎均較好的鄉村，應當重視農戶的多元化住房需求，滿足農戶對住房品質和住房財產權益的追求，可以引入更多的市場機制以滿足農戶對于住房的個性化需求。應允許農戶利用宅基地和農房發展工商業，實現居住功能和投資功能的有效整合。要探索提高宅基地和農房的市場化程度，在有條件的地區將宅基地制度改革融入城鄉統一的建設用地市場建設，實現土地要素的市場化配置，同時也可探索實現宅基地資格權的財產價值，從而最大化農戶的財產權益。

（3）兼顧改革的效率與公平，加強各主體利益訴求有效耦合。宅基地制度改革還應該兼顧效率和公平兩大改革訴求，在充分認識不同參與主體利益訴求的基礎上，構建并完善多主體參與宅基地制度改革的協同合作機制，解決主體之間的信息不對稱問題，形成多主體利益耦合的改革合力。一是要平衡好改革的經濟效率與社會公平，在不損害農民及其他主體基本權益的基礎上，探索共同利益最大化的改革路徑，構建完善政府、村集體、農戶與社會資本之間的協調機制，實現合作與共贏。二是要建立多主體參與宅基地制度改革的激勵機制，提高各主體對于宅基地制度改革的認識與認同感，充分發揮多主體的耦合聯動效益。三是要明確多主體參與宅基地制度改革的利益分配機制，通過對各主體的參與范圍、參與事項、收益份額進行劃定，避免改革中權利尋租的問題，力求共同利益最大化和利益分配的合理化。

5 結論

宅基地制度改革是一個新老問題交織、涉及面廣且關乎農民基本利益的復雜問題，也是當前深化農村改革的重點和難點所在。宅基地制度改革能否回應現實問題，能否逐漸在全國范圍內推進，關系到城鄉統一建設用地市場的構建，也關系到中國城鄉發展的未來。本文基于政策系統分析框架，遵循“改革環境—改革利益相關者—政策調整”的分析邏輯，分析了農村住房屬性與住房需求層次在不同經濟發展背景下的差異化特征，以及不同利益相關者的差異化改革訴求。研究結果表明：（1）宅基地制度改革的目標和定位應適應城鄉融合發展的社會經濟背景，要逐步破除相關制度壁壘，減少改革與發展阻力，統籌推進宅基地制度改革與城鄉統一建設用地市場建設；（2）宅基地制度改革應分地推進、循序漸進，要結合當地的資源稟賦與產業基礎，在保障農村居民基本居住需求的前提下，逐步實現住房的財產屬性，探索適應于當地稟賦條件和發展趨勢的改革目標及路徑；（3）宅基地制度改革要在眾多訴求中尋求“最大公約數”，要兼顧改革的效率和公平，通過構建和完善改革協調機制、激勵機制與利益分配機制，提升各主體利益訴求耦合程度，以減少改革阻滯。

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Understanding the Logic of Chinas Rural Residential Land System Reform from Multiple Perspectives

LYU Ping， QIU Jun， SONG Lan

（School of Public Administration and Policy， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract： The purpose of this paper is to conduct an in-depth analysis of the logic of rural residential land system reform based on the policy system analytical framework， from the perspectives of the reform environment and the reform stakeholders， respectively， so as to propose the corresponding reform path. The research methods include induction and deduction as well as theoretical analysis. The research results show that： 1） in the context of urban-rural integration development， the objectives and position of rural residential land system reform should adapt to the general trend of urban-rural integration development and improve the corresponding institutional mechanism construction. 2） For regions with different development environments， differentiated reform initiatives should be taken to cope with changes in housing attributes and demand levels. 3） The rural residential land system reform should not only seek the “maximum convention” of the interests of different subjects， but also consider fairness and efficiency， so as to form the reform synergy of coupling the interests of multiple subjects and reduce the obstacles and constraints brought about by the reform. In conclusion， the rural residential land system reform is a complex issue that intertwines old and new issues， involves a wide range of areas and concerns the basic interests of farmers， and should be discussed from multiple perspectives， including the reform environment， reform stakeholders and urban-rural relations， and systematically studied to clarify the reform goals and determine the reform path.

Key words： rural residential land system reform； urban-rural relationship； stakeholders； reform path

（本文責編：郎海鷗）