創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向下的科技經(jīng)費審計監(jiān)督改革探析

孫曉夏（高級會計師）

（廣西財經(jīng)學(xué)院 廣西南寧 530003）

在科技領(lǐng)域“放管服”改革背景下，科研經(jīng)費管理政策不斷松綁，如何保障和發(fā)揮科技經(jīng)費的安全性和有效性成為科技經(jīng)費監(jiān)管的重點和難點，科技經(jīng)費審計監(jiān)督改革勢在必行。

一、科技經(jīng)費審計監(jiān)督的現(xiàn)狀及存在問題分析

（一）審計監(jiān)管制度缺位，造成判斷標(biāo)準(zhǔn)不一

經(jīng)梳理國家和地方科技經(jīng)費審計監(jiān)督的相關(guān)政策文件可以發(fā)現(xiàn)，目前對科研項目開展的審計和監(jiān)督檢查，大多依據(jù)的是科研項目資金管理辦法，很少有明確的科技經(jīng)費審計和監(jiān)督檢查管理辦法；且不同類型的科研項目管理辦法，根據(jù)科技發(fā)展配套計劃通常由歸屬管理部門制定，如《國家社會科學(xué)基金項目資金管理辦法》由財政部和全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組共同制訂；《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》由財政部和國家自然科學(xué)基金委員會共同制訂，科技經(jīng)費審計監(jiān)督缺少統(tǒng)一、明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和政策。

（二）審計監(jiān)督放權(quán)不足，未遵循科技發(fā)展規(guī)律

科技經(jīng)費是專門用于發(fā)展科學(xué)技術(shù)事項而支出的費用，有別于行政事業(yè)經(jīng)費等日常經(jīng)費，因而科技經(jīng)費審計與財務(wù)收支審計、預(yù)算收支審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等側(cè)重點均不同，從科研領(lǐng)域容錯糾錯機制、“三個區(qū)分開來”政策來看，現(xiàn)行科技經(jīng)費審計應(yīng)更側(cè)重于發(fā)現(xiàn)是否存在財政投入不足、資金分配不科學(xué)、資金撥付不及時、資金管理僵化等影響科技項目實施進度和效果的問題，也更加強調(diào)科技經(jīng)費是否帶來了科研成果和科研效益。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前科技經(jīng)費審計監(jiān)督還存在套用行政事業(yè)經(jīng)費管理方法來判別科技經(jīng)費使用的合法合規(guī)性，過度關(guān)注科研項目的財務(wù)管理情況，如會計核算是否獨立、報銷審核程序是否合規(guī)、會計核算是否規(guī)范、資產(chǎn)是否及時入賬、預(yù)算執(zhí)行進度是否完成等，這就導(dǎo)致存在重經(jīng)費管理、輕項目管理，重預(yù)算管理、輕過程管理的現(xiàn)象，不符合科學(xué)研究規(guī)律，制約了科技創(chuàng)新發(fā)展。

（三）日常管理職責(zé)不清，各部門配合失調(diào)

現(xiàn)行對科研項目的審計、督查、巡視整改工作大多基于項目承擔(dān)單位的預(yù)算、報銷、決算等財務(wù)管理情況，一旦審計、督查、巡視發(fā)現(xiàn)問題，常歸結(jié)于“財務(wù)管理不規(guī)范、財務(wù)把關(guān)不嚴”等原因，容易造成科研人員與財務(wù)人員之間、科研“放管服”政策落實與財務(wù)管理制度之間的對立。

與此同時，科研項目內(nèi)部管理部門包括財務(wù)、科研、審計、采購、項目負責(zé)人等，分別對科研經(jīng)費承擔(dān)財務(wù)、管理、審計、采購、實施等職責(zé)責(zé)任，上述部門應(yīng)該互相監(jiān)督、互相貫通、密切聯(lián)系，但在實際工作中缺乏綜合協(xié)同管理。如財務(wù)部門只負責(zé)會計核算，由于對科研業(yè)務(wù)不熟悉、不了解，對經(jīng)費支出的真實性和課題相關(guān)性較難把握；科研部門只審查科研項目的申請、結(jié)題以及經(jīng)辦程序，對經(jīng)費使用的合理性、針對性及合法性通常審批不夠嚴格，風(fēng)險防控意識不強；采購部門僅負責(zé)相關(guān)科研經(jīng)費購置資產(chǎn)的采購及處置，對于資產(chǎn)是否為科研所必備的材料難以掌握；在科研項目結(jié)題后，審計部門主要根據(jù)項目預(yù)算和財務(wù)部門提供的賬目等財務(wù)數(shù)據(jù)進行簡單的查詢、歸類和數(shù)據(jù)分析，得出審計結(jié)論，難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用；而項目承擔(dān)單位重點關(guān)注課題項目的研究和實施，對于經(jīng)費使用、管理、報賬、調(diào)整審核等方面的制度掌握得不夠深入。因項目承擔(dān)單位的科研管理、審計、紀檢等相關(guān)部門在科研項目管理中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的管理職責(zé)并不明確，往往存在著日常“失位”、事后“補位”的現(xiàn)象。

科研經(jīng)費管理各部門間缺乏協(xié)同管理，未能建立多部門聯(lián)動的工作機制，導(dǎo)致審計監(jiān)督欠缺合力。因此，只有厘清科研項目承擔(dān)單位內(nèi)部各部門在科研項目實施各階段、各環(huán)節(jié)的職責(zé)，明晰各方責(zé)、權(quán)、利，為監(jiān)督檢查工作提供依據(jù)，才能使科研人員、財務(wù)人員真正放開手腳，將“放管服”政策落實到位。

（四）重復(fù)、多頭檢查，結(jié)果共享不理想，約束科研人員活力

根據(jù)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、科技體制改革要求，科技、財政、審計、紀檢監(jiān)察等各監(jiān)管部門要加強對科研項目資金管理監(jiān)督的統(tǒng)籌規(guī)劃，建立職能明確、分工負責(zé)的協(xié)同工作機制，并加強對檢查結(jié)果的互通互認，避免重復(fù)檢查、多頭檢查。但在現(xiàn)實中，因各監(jiān)管部門的工作任務(wù)要求不同，一個科研項目可能被多次重復(fù)審計、巡視和檢查，科研人員需要花費很多時間學(xué)習(xí)各種管理制度、細則，分散了精力，研究積極性也會受到影響。因此，有必要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，以服務(wù)的方式履行職責(zé)，建立形成信息共享互認機制、在統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的同時擴大檢查結(jié)果應(yīng)用范圍，可有效降低多次檢查對科研人員時間和精力的占用，真正激發(fā)科研人員的活力和動力。

（五）績效審計缺失，不利于科技資源有效配置

《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》提出，要進一步強化科研項目和經(jīng)費的績效管理，切實推動績效管理向重質(zhì)量、重結(jié)果轉(zhuǎn)變。科技經(jīng)費管理的本質(zhì)是有限的科研資源有效配置的問題，現(xiàn)有科技經(jīng)費相關(guān)管理制度雖明確了要加強科技經(jīng)費的績效管理，但還存在以下問題：一是績效管理重結(jié)果輕過程。目前各項具體的科研經(jīng)費管理制度都要求加強預(yù)算績效評價，但現(xiàn)實情況是績效評價還停留在報送績效自評報告或第三方出具的績效審計評價報告上，績效考核的依據(jù)多為申報與成果對比的量化指標(biāo)，缺少對科學(xué)研究是否遵循科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律、科研成果是否能夠解決關(guān)鍵核心問題、科研成果轉(zhuǎn)化率等情況的評價。二是績效審計結(jié)果運用不夠充分。目前針對科技經(jīng)費績效審計結(jié)果的運用僅停留在評價表面，鮮有如績效評價不過關(guān)而追究項目負責(zé)人、項目承擔(dān)單位責(zé)任的情況。只有審計整改才能體現(xiàn)審計價值，如不能及時整改則要保證監(jiān)督懲處力度到位，以充分運用審計手段起到優(yōu)化科技資源配置的作用。

二、財政科技經(jīng)費審計監(jiān)督改革路徑

（一）總體思路

財政科技經(jīng)費審計監(jiān)督改革總體思路是深入貫徹落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，把握“放管服”科技體制改革重點要求，根據(jù)目前財政科技經(jīng)費審計監(jiān)督中存在的問題與不足，結(jié)合地方科技項目審計監(jiān)督需求，對地方財政科研項目監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一，創(chuàng)新財政科技經(jīng)費審計工作與審計模式，制定財政科技項目監(jiān)督管理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而完善科研項目與資金配置統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與決策機制，為科研項目和科研經(jīng)費的管理、科研項目的評價與激勵機制等提供政策支持。

（二）實現(xiàn)路徑與方法

根據(jù)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略長期目標(biāo)，依據(jù)科技領(lǐng)域“放管服”政策任務(wù)要求，不斷推動科技經(jīng)費審計監(jiān)督改革，圍繞審計監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、監(jiān)管主體協(xié)同、關(guān)鍵監(jiān)管控制環(huán)節(jié)、監(jiān)管手段創(chuàng)新、結(jié)果運用充分等問題，著力推進科技經(jīng)費審計監(jiān)督改革，具體實現(xiàn)路徑與方法如圖1所示。

圖1 科技經(jīng)費審計監(jiān)督改革實現(xiàn)路徑與方法

1.確立科技經(jīng)費審計基礎(chǔ)。要著力解決科研激勵制度與部分現(xiàn)行監(jiān)管制度間的矛盾，突破目前科研經(jīng)費管理的瓶頸與難題，就要確立統(tǒng)一、明確的科技經(jīng)費審計基礎(chǔ)。重點可采取以下路徑與方法：（1）建立分工協(xié)同的管理監(jiān)督體系，避免重復(fù)和多頭檢查。需要明確科技部門、審計部門、財政部門、社會審計機構(gòu)、項目承擔(dān)單位、項目負責(zé)人的職責(zé)權(quán)限，提出科技項目審計監(jiān)督應(yīng)根據(jù)計劃在相對集中的時間由相關(guān)監(jiān)管部門聯(lián)合開展檢查和抽查，避免重復(fù)檢查、多頭檢查。（2）統(tǒng)一審計監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，實行審計結(jié)果互認。對科技項目資金的各類監(jiān)督檢查，應(yīng)加強計劃的協(xié)商、執(zhí)行的協(xié)同、問題的溝通和成果的共享。現(xiàn)實中，如遇到在項目監(jiān)督檢查中依據(jù)的法律法規(guī)等標(biāo)準(zhǔn)不一致時，檢查組可依法開展其他事項的檢查，并及時將標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況反映給標(biāo)準(zhǔn)制定單位，由標(biāo)準(zhǔn)制定單位依法協(xié)商統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)商達成一致前，檢查組應(yīng)暫不對相關(guān)情況進行定性處理，待統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)后再行處理。（3）劃定科研管理紅線與底線，建立“負面清單”制度。為了在“放管服”政策要求下放得下、接得好，需要劃定科研經(jīng)費管理與使用的紅線與底線，探索在部分科研項目開展經(jīng)費使用“負面清單”管理，建立以績效為導(dǎo)向的負面清單制度，賦予項目承擔(dān)單位和科研人員更大的自主權(quán)。

2.強化科技經(jīng)費審計執(zhí)行。科技經(jīng)費審計應(yīng)遵循科學(xué)研究規(guī)律，根據(jù)科研項目管理的規(guī)律與特點，以服務(wù)科研為目的，明確科研項目管理的方式、內(nèi)容與程序，對重點關(guān)鍵管控環(huán)節(jié)進行明確，避免在監(jiān)督檢查中因操作隨意性過大給項目承擔(dān)單位和科研人員帶來困擾。其中，科技經(jīng)費審計重點關(guān)鍵管控環(huán)節(jié)應(yīng)包括：（1）科技經(jīng)費制度建設(shè)是否健全。實際上，大多數(shù)科研項目采用的是委托代理制，受委托的項目承擔(dān)單位健全完善的科技經(jīng)費制度是判斷和發(fā)現(xiàn)審計問題、降低相關(guān)業(yè)務(wù)活動風(fēng)險的重要手段。（2）科技經(jīng)費預(yù)算管理是否合理、合規(guī)。財政科技經(jīng)費屬于國家財政資金的一部分，必須遵循財政資金使用與管理規(guī)范，結(jié)合預(yù)算管理一體化要求，對科技經(jīng)費預(yù)算管理的關(guān)鍵管控點在于：針對預(yù)算編制方面要重點關(guān)注科研項目預(yù)算編制依據(jù)，審核預(yù)算編制是否充分、合理。針對預(yù)算執(zhí)行方面要重點關(guān)注預(yù)算調(diào)整是否履行了相應(yīng)程序且合法、合規(guī)，科研管理部門應(yīng)作為預(yù)算調(diào)整變更的主要管理者，同時，在預(yù)算執(zhí)行過程中，要考慮是否為規(guī)避審計風(fēng)險而未維護科研人員的相關(guān)利益和積極性。（3）科研項目過程管理是否規(guī)范。科研項目不同于其他業(yè)務(wù)事項，對科研項目應(yīng)更側(cè)重于過程管理，而非結(jié)果管理，應(yīng)重點關(guān)注項目研究規(guī)劃情況，立項材料、研究實施方案、可行性方案是否完整、規(guī)范；還要關(guān)注階段性成果，對項目重要節(jié)點進行審核。（4）科研是否取得預(yù)期成果。科研成果是評價科學(xué)研究成功與否的關(guān)鍵，重點要審核項目研究成果是否與課題任務(wù)目標(biāo)相符、項目經(jīng)費結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金是否符合財政、科研政策。（5）相關(guān)職能部門服務(wù)科研是否充分履職。為解決科研管理與財務(wù)管理相互脫節(jié)、對立的問題，使“放管服”政策充分落實到位，要從科研人員利益的視角，重點審核在科技經(jīng)費管理過程中相關(guān)職能部門是否充分履行了服務(wù)科研職能。

3.運用信息化審計手段。根據(jù)審計管理體制改革關(guān)于構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體制要求，要深刻把握新時代賦予審計工作的新職責(zé)新使命，充分借助信息技術(shù)手段實現(xiàn)審計監(jiān)督模式的改變，轉(zhuǎn)變審計監(jiān)管方式，可依托省級科技信息管理平臺建設(shè)統(tǒng)一的管理監(jiān)督數(shù)據(jù)庫，結(jié)合預(yù)算管理一體化進程，實現(xiàn)由垂直走向扁平、由單一走向多元、由封閉走向開放、由經(jīng)驗走向數(shù)據(jù)、由粗放走向精準(zhǔn)、由定時走向?qū)崟r的審計模式。

4.加強審計結(jié)果運用。科技體制改革明確提出要加強對科研項目前期已開展的相關(guān)檢查結(jié)果的應(yīng)用，主要可從以下幾個路徑實現(xiàn)：（1）結(jié)果互通互認。建立職責(zé)明確、分工負責(zé)的協(xié)同工作機制，各監(jiān)管部門在監(jiān)督、檢查、審計、巡查等過程中可加強聯(lián)系溝通，實行結(jié)果互認，減少監(jiān)督檢查的重復(fù)內(nèi)容和檢查頻次。（2）強化績效結(jié)果運用。強化績效管理與結(jié)果運用機制，破解制約科技發(fā)展后續(xù)績效跟蹤不足的問題，全面提升科技創(chuàng)新體系和治理體系。一是明確預(yù)算績效管理各主體責(zé)任，強調(diào)預(yù)算執(zhí)行進度和績效目標(biāo)完成情況“雙監(jiān)控”。二是建立績效結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機制，強化對科技經(jīng)費使用效益的評價監(jiān)督。（3）整改懲罰措施與容錯糾錯機制并存。一是要建立鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的容錯糾錯機制，激勵科研人員勇于探索、敢為人先。是否完成項目目標(biāo)任務(wù)不作為評判資金使用是否合法合規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)，也不作為資金使用績效評價的唯一標(biāo)準(zhǔn)。有充分證據(jù)證明項目承擔(dān)單位和科研人員已經(jīng)履行勤勉盡責(zé)義務(wù)的，可以按照有關(guān)規(guī)定進行項目結(jié)題驗收，不要求退回已依法依規(guī)使用的財政資金，不影響其繼續(xù)申請財政資金支持各類科研項目，而對于科研造假、失信、失德甚至違紀違法行為要堅持預(yù)防與懲治并舉。二是建立科研信用體系，強化監(jiān)督檢查結(jié)果運用。可建立統(tǒng)一的科研信用管理體系，依法依規(guī)對項目承擔(dān)單位、社會審計機構(gòu)等在科技項目資金審計中的信用情況進行評價和記錄，并按規(guī)定對相關(guān)失信行為予以嚴肅處理。

三、財政科技經(jīng)費審計監(jiān)督改革的對策與建議

（一）堅持創(chuàng)新引領(lǐng)，找準(zhǔn)科技經(jīng)費審計監(jiān)督改革新定位

“放管服”背景下，當(dāng)前財政科技經(jīng)費審計監(jiān)督改革的核心就是推動國家激勵科技創(chuàng)新有關(guān)政策的貫徹落實，將科技領(lǐng)域“放管服”改革方向作為審計判斷方向，破除不符合科研規(guī)律的條條框框，真正使科技經(jīng)費審計監(jiān)督改革服務(wù)科研發(fā)展規(guī)律。因此要堅持創(chuàng)新引導(dǎo)，找準(zhǔn)科技經(jīng)費審計監(jiān)督改革的新定位，關(guān)鍵在于堅持問題導(dǎo)向，精確把握科學(xué)研究規(guī)律和科研創(chuàng)新特點，以判斷科研人員的行為是否適當(dāng)、科研經(jīng)費的使用是否合理。

因此，對于科技經(jīng)費審計監(jiān)督改革的定位和方向，建議明確審計監(jiān)管政策的宏觀定位，建立健全科技經(jīng)費審計監(jiān)督制度體系，明確“凡是符合改革方向的、凡是有利于調(diào)動科研人員積極性的、凡是有利于出好成果的，就應(yīng)當(dāng)保護、鼓勵和支持”；同時，要充分發(fā)揮審計工作的“導(dǎo)、引、牽”作用，根據(jù)科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律，將科技經(jīng)費審計工作重點放在貫徹落實“放管服”政策是否執(zhí)行到位、內(nèi)部控制體系的健全性及執(zhí)行的有效性、科研管理職責(zé)是否履行到位等。

（二）堅持信任為先，建立科技經(jīng)費審計監(jiān)督新模式

以信任為前提，充分尊重科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律，為科學(xué)研究創(chuàng)造良好環(huán)境，建立健全科研經(jīng)費審計監(jiān)督模式。一是優(yōu)化科研經(jīng)費審計監(jiān)管模式。加強審計、財務(wù)、紀檢監(jiān)察等監(jiān)管部門的協(xié)同，建議依托省級科技信息管理平臺建立統(tǒng)一的管理監(jiān)督信息體系，借助信息化手段，充分共享科研項目材料、誠信記錄、項目公告、情況通報等，建立健全監(jiān)督信息共享、結(jié)果互通互認、誠信管理、公眾監(jiān)督等協(xié)調(diào)機制，從而實現(xiàn)減少監(jiān)督檢查頻次、簡化監(jiān)督檢查流程、提高監(jiān)督檢查質(zhì)效。同時，在信息管理平臺中共享的科研項目相關(guān)材料可實現(xiàn)“一次提交，多方使用”，具有法律效力的外部監(jiān)督檢查結(jié)果可作為對相關(guān)科研項目今后其他監(jiān)督檢查的結(jié)論與依據(jù)。二是實行科研項目誠信管理監(jiān)督機制。強化科研項目誠信管理與運用，對科研項目履約誠信記錄良好的單位所承擔(dān)的科研項目，原則上在執(zhí)行期內(nèi)現(xiàn)場監(jiān)督檢查次數(shù)不超過1次；對誠信的科研團隊和項目負責(zé)人開展“綠色通道”或“包干制”改革試點，賦予科研人員更大的經(jīng)費自主支配權(quán)；而對于有失信行為單位所承擔(dān)的科研項目，可增加現(xiàn)場監(jiān)督檢查次數(shù)。

（三）堅持問題導(dǎo)向，提高科技經(jīng)費審計質(zhì)量與效益

開展科技經(jīng)費審計要充分處理好放權(quán)和監(jiān)管之間的關(guān)系，堅持問題導(dǎo)向，實施精準(zhǔn)監(jiān)督，才能更好地提高科技經(jīng)費審計的質(zhì)量與效益。建議轉(zhuǎn)變科技經(jīng)費審計重點，在尊重科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，將審計重點由“錢如何花”的財務(wù)收支審計向“錢花得如何”的績效審計轉(zhuǎn)變，重點關(guān)注項目承擔(dān)單位內(nèi)控機制的健全性和執(zhí)行的有效性，重點關(guān)注科技經(jīng)費使用與科研項目過程實施間的相關(guān)性和真實性，從而有的放矢，精準(zhǔn)發(fā)力，實現(xiàn)科技經(jīng)費審計工作的提質(zhì)增效。

（四）堅持整改落實，堅決懲治科研違規(guī)

科研管理的“簡政放權(quán)”不等同于“不管不問”，而是要堅持放權(quán)不濫權(quán)、堅持放權(quán)不越線。科技經(jīng)費審計作為科研管理的重要手段和方法，要強化整改落實，嚴格執(zhí)行“三個區(qū)分開來”，堅持預(yù)防與懲治并舉，堅持自律與監(jiān)督并重，嚴肅查處科研項目管理和經(jīng)費使用中的違規(guī)違紀行為，實行“零容忍”，嚴肅追究相關(guān)責(zé)任，建立健全失信聯(lián)合懲戒制度，科研人員的科研誠信情況與科研項目立項、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘、人才選拔與評定、評選表彰等掛鉤，并推動科研誠信納入社會信用管理體系，采取聯(lián)合懲戒措施，真正將科技經(jīng)費審計整改落實到位，形成震懾，才能營造有利于科技創(chuàng)新的寬松有序的良好環(huán)境。

四、結(jié)語

科技經(jīng)費審計監(jiān)督是科研管理的重要手段和方法。當(dāng)前我國科技經(jīng)費監(jiān)管還存在諸多亟待解決的制度性問題，對科技經(jīng)費審計監(jiān)督模式和改革路徑的探索，有利于建立適應(yīng)科技創(chuàng)新規(guī)律、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、職責(zé)清晰、科學(xué)規(guī)范、公開透明、監(jiān)督有力的科研項目和資金管理機制，也為推進法治建設(shè)和治理創(chuàng)新提供了相應(yīng)的手段和保障。