數字經濟下政府部門內部審計轉型研究

李新成（高級會計師）

（國家市場監督管理總局 北京 100820）

一、引言

近年來，數字經濟發展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，已然成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、重建全球競爭格局的重要支柱，全球進入了數字經濟時代。數字經濟的發展給各行各業提供了一次新技術革命的機會，使得數字信息成為當今世界的重要生產要素，也為社會經濟的發展帶來了新的動能。數字經濟的發展為社會發展帶來新的模式、產業和認知，重造了新生業態，推動了市場經濟的發展步伐。數字經濟也推動了政府的服務監管朝著信息化、數字化的方向轉變。作為政府部門自身監督管理與自我免疫系統的內部審計機構，在開展糾偏與督導工作時，尤其在對政府部門經濟性和績效性進行審計時，開始利用數字技術對內部審計工作理念、管理流程、組織模式進行創新，不斷推動政府部門內部審計能力的全方位升級，推進政府治理能力不斷提升。

二、政府部門內部審計的界定

國際內部審計師協會發布的《國際內部審計專業實務框架》（2011）將內部審計定義為：內部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營。它通過應用系統的、規范的方法，評價并改善風險管理、控制及治理過程的效果，幫助組織實現其目標。中國內部審計協會發布的《第1101號——內部審計基本準則》（2013）將內部審計定義為：內部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，它通過運用系統、規范的方法，審查和評價組織的業務活動、內部控制和風險管理的適當性和有效性，以促進組織完善治理、增加價值和實現目標。審計署發布的《審計署關于內部審計工作的規定》（2018）將內部審計定義為：內部審計是指對本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動。

內部審計的本質屬性是獨立客觀的監督、評價和建議，其組織地位和功能定位決定了應當承擔內部控制的再監督職責。我國是中國共產黨領導下的社會主義國家，必須要堅持和加強黨對審計工作的領導。張慶龍（2012）認為，政府部門內部審計的角色已經發生了根本性的變化，開始從一般的合規性審計向為社會公眾、政府部門提供增加價值的服務轉變，從而在政府部門內部充當了一個更加積極的建設者角色。

綜上，政府部門內部審計，是在政府部門黨組織、主要負責人的直接領導下，內部審計機構和專職審計人員對本部門、本系統及下屬單位的財務收支及有關經濟活動所進行的審查和評價其真實性、合法性和有效性的活動。政府部門內部審計是我國審計監督體系的重要組成部分，是政府部門加強管理、防范風險的基礎防線，也是加強權力制約、構筑懲防體系、服務經濟發展的重要環節，與國家審計、外部審計同等重要。政府部門內部審計機構，是向本單位黨組織、主要負責人負責并報告工作。政府部門內部審計的內容，是對本部門、本系統及下屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理等實施獨立客觀的監督、評價和建議。政府部門內部審計的目的，是促進政府部門完善治理、增加價值和實現目標。

政府部門內部審計具有獨特作用，主要體現在以下幾個方面：（1）維護國有資產安全完整。在國有資產管理上，內部審計機構對政府部門國有資產利用率、使用途徑等方面進行動態化審計和監管，并及時揭露政府部門經濟職責的違規違法行為。當發現政府部門在開展經濟活動的過程中存在舞弊行為時，應提出有效的整改建議，為國有資產的安全完整保駕護航。（2）提高財政資金使用效益。在財政資金使用上，內部審計機構關注政府預算、項目績效，審查財政資金的分配、管理、使用和效益，核實財政資金的管理成本、使用情況以及管理效率，查看財政資金是閑置浪費還是高效運行，檢視財政資金使用的經濟效益、社會效益，核實基本支出和項目支出的執行進度與績效。一旦發現財政資金流動過程出現不合規行為，應及時提出有效的改進措施，避免資金的損失與浪費。（3）促進健全反腐倡廉體系。政府部門內部審計是組織中的免疫系統，在推進政府部門黨風廉政建設和反腐敗工作中發揮著重要作用。內部審計可以發現謀私、舞弊、瀆職等腐敗現象，追蹤截留挪用、虛支冒領等行為，深挖違規違法背后的腐敗問題。審計成果運用到政府治理中，會推動健全黨風廉政建設，促進經濟社會持續健康發展。（4）推動內控制度逐漸完善。有效的政府部門內部審計，能夠加強對政府內部權力的制約，使管理體系不斷完善、制度框架日益健全、工作機制有效運行。內部審計能夠使財政系統的權力運行和監督約束機制不斷完善，提高防范化解廉政風險和業務風險的內生需求，在內部控制考評上提升實效，在追根溯源上發現制度死角，可將內控制度執行和風險防控實施融入到日常行政管理中。

三、數字經濟為政府部門內部審計奠定了發展基礎

數字經濟指的是運用數字技術，以數字化的信息、資訊和知識作為關鍵生產要素，將現代化網絡平臺與信息技術有機結合，應用于一系列的經濟活動中，以提高經濟活動的結構、效率與效益。數字經濟主要以大數據技術、人工智能技術、云計算技術為載體。（1）大數據技術的本質是數據的集合體。大數據技術有相當大規模的數據庫，在收集和存儲信息的準確性、可靠性和時效性上，亦或對數據進行后期的分析與管理上，以及為相關人員所提供的服務上，具備種類繁多、體量大、價值密度較低、響應快捷、效率高等主要特點。（2）人工智能技術是在計算機科學技術的基礎上進行延伸擴展而成的，是用于模擬、延伸和擴展人的智能的技術及應用系統。人工智能的發展有賴于利用數據訓練算法，需要收集、分析和使用大量的數據。人工智能可以對人的意識、思維的信息過程進行模擬，識別文字、語言、圖像、影音等各種信息。（3）云計算技術的形成與發展主要依靠網絡信息技術。云計算屬于互聯網科學技術的范疇，其功能在于將用戶所需的信息數據利用互聯網平臺進行傳遞。云計算能夠將信息資源進行重新組合，使其成為一個新的整體，具有先進儀器依賴性低、信息保密性強、數據傳遞方便快捷等優點。

數字經濟的特征為政府部門內部審計的發展奠定了基礎，主要體現在以下幾方面：（1）信息數據化特征。在數字經濟下，內部審計利用數據獲取信息作為分析的基礎。當今，隨著信息科技的日益發達和計算機技術的日益提高，數據傳播的速率在不斷提高，規模在不斷擴大，由此產生了豐富的數據信息來源。數字經濟的影響，使審計信息數據的獲取途徑、處理方法更為多樣，內部審計在清算結算、風險控制、內部管理等方面降低了對抽樣審計的依賴性，有助于提升審計效率、降低審計成本、改善服務質量。（2）智能化特征。隨著大數據技術、人工智能技術、云計算技術在內部審計工作中的運用，內部審計可以利用自算法自動計算、收集數據信息，對信息進行有序組合和深層次的挖掘分析，及時發現并追蹤政府管理中存在的隱患，實現數據智能的科技審計保證。內部審計工作智能化，促進政府部門不斷優化風險控制體系，降低管理成本和決策風險，提高行政運行的效率性與安全性。（3）一體化特征。數字經濟將政府組織架構不因跨地區、跨部門、跨層級等影響而集合在統一的審計系統中，突破不同類型組織之間存在的壁壘，通過統一的標準減少數據信息的鴻溝。內部審計工作還可以通過區塊鏈技術在不同類型組織之間建立聯系，解決信息傳遞過程中的失真、造假等問題，提高互信度，降低信任成本，促進業務信息化、系統化、融合化。

四、數字經濟為政府部門內部審計帶來新的發展機遇

數字經濟的快速發展，對政府部門內部審計帶來了突破潛能。數字經濟使現有的內部審計系統變得更加嚴謹，內部審計工作也呈現出信息自動化的趨勢。政府各個部門共用一個政務信息系統，突破了各個部門之間的信息壁壘，進一步擴大了內部審計工作的范圍。內部審計方法也將從抽樣審計向全面審計轉變，審計范圍從單一業務轉為全面審計。內部審計的領域不再局限于財政財務收支，而是拓展到內部控制和風險管理。內部審計人員可以利用數字化技術作為審計工具，促使審計工作變得更加高效、便捷。

（一）數字經濟為實現全面審計提供了可能

2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，明確提出對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，全面履行審計監督職責。內部審計傳統上限于條件、空間、技術等因素，是以抽樣審計為主，通過抽樣的方法去實施審計、獲取信息、發現問題以合理推斷總體狀況。抽樣審計結果在一定條件下有效，但受限于樣本數量，不能完全保證公允。數字經濟下，數據信息化為全面審計打通多方數據壁壘。內部審計應用大數據技術，全面收集數據信息進行分析，可打破原有的抽樣審計流程，深度挖掘跨部門、跨單位相關聯的各類數據。從“抽樣審計”到“全面審計”，政府部門內部審計能減少由于條件受限造成的信息缺失。

（二）數字經濟為實現內部審計全流程提供保障

數字經濟下的內部審計，不只是為了滿足某一時間段或某一時點的需求而進行的財務狀況審計或是針對績效、預算、領導干部經濟責任等方面的專項審計，其突破了時點性、時期性，趨向常態化、持續性、整體性的監督審查。基于數字經濟的智能化特點，政府部門內部審計機構可以通過建立數據平臺，在平臺內設置審計專有模塊，通過與財務、業務、內部控制等多模塊的鏈接，實時獲取有效信息和數據，并根據審計的預設程序實現內部審計的實時、連續、自動化和結果的實時反饋。數字經濟下的內部審計可以更快、更全面地獲得相關的審計數據信息，并對這些數據信息進行實時的監控與預測，更好地掌握政府相關部門可能存在的一系列風險，以便及時采取有效應對措施，實現真正的事前預防、事中控制、事后監督自糾，使內部審計職能實現從時點到連續的轉變，促進內部審計常態化、全流程管理。

（三）數字經濟促進內部審計向風險導向轉變

數字經濟下的政府部門內部審計不再完全受人力、物力、財力、技術等因素的制約，其所搜集的信息綜合單位內部、外部有效信息進行判斷。內部審計依托數字經濟一體化特征，利用大數據技術吸收外部有效消息，對審計風險進行預判、分析和評估，可將賬項導向審計和制度導向審計拓展到風險導向審計。內部審計工作不再限于抽樣形式對數據樣本進行檢查，不再受困于某一個數據點對整體帶來審計結果難判的影響，可從眾多數據中準確獲取想要的信息，促使審計方法與程序朝著系統化、智能化、模塊化的方向發展。內部審計工作由查錯防弊向風險型、績效型審計轉變，可不斷降低政府內部審計工作的風險和成本，進一步提高審計工作的效益和質量，也可促使內部審計機構拓展服務、管理和咨詢的職能。

（四）數字經濟促使內部審計工作更加高效

數字經濟下的政府部門內部審計打破了現場審計的地點限制，不再是從堆積如山的各類數據中人工查看、核實、尋找有效信息。內部審計可運用系統平臺進行前期的數據處理，確定審計重點、發現審計疑點，通過數據分析發現問題，繪制審計鏈條，尋找支撐證據。數字經濟下，內部審計人員現場工作的時間和人員投入成本減少，審計人員的差旅負擔減輕，審計工作更加集約高效，審計結果更加客觀、準確和真實，審計效率會大大提升。

五、數字經濟下政府部門內部審計面臨的挑戰

數字經濟對政府部門內部審計帶來新的發展機遇的同時，也帶來了一定的挑戰與風險。

（一）大數據內部審計思維還需進一步深化

大數據審計思維是推動政府部門內部審計效率提高的基礎。目前，內審機構對審計工作的轉型發展和大數據的應用實施在認知上還不到位，沒有真正樹立起以數據為核心的思維和理念，使得大數據審計在構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系中起到的作用不夠突出。在審計實施過程中不能很好地應用數據分析有重點、有步驟、有深度地核查驗證、追蹤線索、發現問題。

（二）內部審計法律法規還需進一步完善

目前的法律法規對政府部門內部審計工作缺乏較為明確、強制性的要求。政府部門內部審計在機構、人員設置、審計流程制度等方面缺乏細致的實施準則和細則等配套措施，在執行時常常陷入無章可循的困境。另外，當前大數據審計制度尚未建全，缺少相應的法律法規、準則體系和保密機制，存在信息安全隱患。

（三）大數據內部審計方法還需進一步提高

政府部門內部審計的方法和技術，基本還停留在手工查賬、隨機抽樣、內審人員職業判斷層面上，很少使用大數據審計。大數據審計方法，需要根據審計目標，利用ODBC數據庫接口、網絡爬蟲等技術，獲得盡可能全的相關審計電子數據，然后利用數據清洗、數據集成、數據轉換等處理數據。為提取出對審計目標有價值的信息，需要采集報送、轉換、驗收、入庫、存儲、整理、加工數據，利用分布式并行處理等大數據分析手段，采取SQL基本查詢語句，準確地完成數據分析，獲得可靠的審計結果。對大批量的審計數據，需通過數據可視化，將分析的結果以直觀的方式呈現出來，使審計結果得以確認。這些大數據審計方法，在實踐應用時難度很大。

（四）內部審計人員素質還需進一步提升

政府部門內部審計部門和人員在要素配備上力量較為薄弱，承擔的內部審計工作量和人員素質不相匹配，影響內部審計結果的質量。數字經濟時代促使審計數智化發展，對內部審計人員來說，綜合素養、專業知識能力要求更高，不僅要具備扎實的理論知識與較強的職業道德，更需要嫻熟使用計算機、網絡通訊信息技術等現代化工具。數字化技術的應用推動內部審計工作進一步細化，內部審計的內容與流程發生很大的變化，內部審計人員必須不斷更新知識結構、提高自身的綜合素質，才能適應發展趨勢，在數字經濟時代下更好地服務國家和社會。

六、數字經濟下實現政府部門內部審計轉型的措施

（一）以創新理念引領政府部門內部審計新發展

數字經濟使社會生產力依托信息化發生變革，面對新事物的不斷變化、新技術的快速發展，政府部門內部審計必須轉變傳統理念模式，利用大數據思維引領政府內部審計的轉型升級。在以往數據信息流通受限的情況下，抽樣分析是傳統內部審計工作的重要環節，但隨著大數據技術的應用，原有的內部審計范圍不再局限于樣本，而是利用整體數據作為內部審計的依據。在大數據技術的應用條件下，可將審計證據量化成數據，為政府部門制定決策提供重要的參考依據。一是樹立全量審計理念。全量審計理念，重點是使抽樣審計向全量審計轉化，通過認識全量數據的風險特征進行綜合分析，發現風險的產生特點和趨勢，從而確定重點審計內容，促進內部審計工作模式轉變，進而彌補因業務量大、手段落后而無法審查的缺陷。二是樹立風險導向內部審計思維。主要是對被審計單位的環境、行為以及風險情況進行全面的考慮，掌握全方位的風險動態，進而制定計劃實施方案、執行審計流程，實現從單業務線風險向全面識別關聯風險轉變。三是樹立預測風險點理念。利用線上分析手段形成全方位的風險預警，快速發現內部審計過程中存在的疑點，準確定位風險點，預測業務與風險的發展趨勢，進而做到風險識別的前瞻與控制的有效，促進政府部門業務活動的有序運行。

（二）建立完善的大數據審計工作新機制

建立完善的大數據審計制度，應用現場核查與數據分析相結合的政府部門內部審計模式，是適應數字經濟時代發展趨勢、發揮審計職能作用的選擇。一是建立完善的大數據信息采集制度。基于大數據技術的審計工作的順利開展離不開真實有效、完整的電子數據。根據內部審計工作的需求，被審計單位應提供準確、完整的電子數據、電子信息以及相關的電子文檔。在確保數據信息安全的基礎上，內部審計人員開展互聯網審計工作，多維鑒定電子數據信息的關聯性，使審計結果更加真實與合理。二是健全大數據審計工作保密機制。應用大數據技術可提供便捷的工作方式，但也存在一定的數據信息安全隱患。為此，應健全大數據審計工作保密機制，確保數據信息安全。三是建立嚴格的數據授權模式。通過授予內部審計人員信息數據查詢、使用、儲存等權限，嚴格管理數據信息在傳輸、使用、儲存過程中的保密措施，將數據信息控制在限定的范圍內，避免數據信息泄露。四是建立全面的大數據分析與運用機制。政府部門內部審計數據的主要價值在于就海量數據進行挖掘、分析和應用，這就要在創新內部審計流程的基礎上，建立全流程的數據挖掘與分析制度，構建與數據特征相符合的內部審計模型，結合現場核查的具體情況，全面分析政府部門的資金流、異常交易等經濟活動，及時發現審計中的疑點，同時運用對比、關聯等方式對數據信息進行深入分析，實現數據價值最大化，為得出審計結論提供規范化數據信息依據。

（三）建立健全的內部審計信息系統

數字經濟時代，政府部門內部審計轉型應以適應大數據審計工作的基本硬件、軟件、網絡、數據等要素為切入點，推進以大數據技術為核心的信息化內部審計建設，利用信息技術促進內部審計的轉型升級。建立內部審計信息系統，要在實現政府部門內部審計范圍全面覆蓋的基礎上，有效應對數字經濟時代所面臨的挑戰。一是推行內部審計信息網絡系統的建設。建設并豐富以大數據技術為核心的數據庫，解決內部審計效率低、信息不對稱、覆蓋面窄的問題，設置數據處理、會計管理、統計分析平臺等主要功能平臺，形成系統化的內部審計管理平臺。二是構建內部審計系統和外界信息的資源共享和信息獲取機制。要提高數據收集的速度和有效性，實現海量數據在內部審計信息系統內的有效傳遞，為數字資源共享、深化業務協同、綜合分析提供有利的技術保障。三是建立數據分析平臺。利用“智能化+線上”的網絡平臺，推進政府內部審計信息化，提高內部審計模型分析的覆蓋面與精準度，確保內部審計系統能夠為現場審計工作提供技術支持。四是建立對政府部門重大風險的預警與評估機制。運用政府信息化管控措施進行標準化的審核，鎖定重要風險并進行評估，制定分析方案、明確審核要點、分配審核資料形成預警報告，指導政府部門領導干部進一步提高政府工作的合理控制和有效運行。

（四）提高內部審計系統的應用水平

應有效推動大數據技術的應用，提高政府內部審計監督能力，強化內部審計部門在數字經濟時代下發現問題、分析問題以及解決問題的能力。一是提高內部審計的時效性與精準度。通過數據整合、數據分析、疑點查找、數據比對、疑點排除等數字化內部審計技術，促進現場審計工作由傳統的效率低、工作量大轉變為效率高、節省人力物力和財力成本的現代化審計模式，從而提高內部審計的時效性與精準度。二是發揮線上數據分析與應用的優勢。利用數據挖掘技術、審計模型技術等多樣化的風險評估方式，準確評價政府部門的內部控制實際情況，提高對政府部門本單位、本系統及所屬單位獲取風險信息的能力以及識別能力，分析出存在的風險與薄弱環節。三是提升利用信息化技術推動內部審計問題的查核、判斷、評價和分析能力。實現快速構建數據模型、快速分析數據、快速挖掘數據的內部審計方法與模式，定期開展審計數據分析、重大風險監測、審計結果反饋與報告等工作，及時向上級單位與部門提交報告，為政府部門制定決策、風險管理措施以及審計管理制度等提供重要的參考依據。

（五）加強內部審計人員的職業能力

組建具有較強數據分析能力的內部審計團隊，強化內部審計人員的收集數據、分析數據、整合數據及挖掘數據的能力。一是提高內部審計人員利用大數據、云計算等信息技術的水平。在數字經濟背景下，政府部門內部審計工作會收到來自各個行業領域、各個部門的相關數據，這些數據信息量巨大、涉及面廣，內部審計人員需要對這些經營數據、財務數據信息進行整理與分析，將冗余的電子財務數據信息剔除，以適應數據庫中的數據分析需求，從中挖掘出有價值的信息。二是提高內部審計人員準確找出審計過程中的重點與疑點的能力。加強審計人員應用審計信息系統進行初步分析的能力，對內部審計環境可能存在的問題作出合理的評估，提出確保內部審計工作順利進行的有針對性、建設性的意見。三是加大對內部審計人員的業務培訓。開設審計專項研討班和專門訓練班，組織學習審計、財務、稅務、計算機、信息化、法律等知識，不斷提升審計人員的知識結構、職業道德、專業素養和綜合能力，為更好地應對數字經濟時代的挑戰奠定堅實基礎。

七、結束語

數字經濟的快速發展倒逼著政府部門內部審計發生深刻的變革，促使各種現代新興技術嵌入到審計工作中去。政府部門應不斷調整適合數字經濟發展的審計方式、審計工作流程與體系，加強內部控制的建設力度，促進政府部門管理活動的有序、高效開展。與此同時，內部審計人員應不斷更新自身的思維方式與知識結構，提高數字化技術與審計工作的適應性。政府部門內部審計與外部審計同等重要，更與內部管理相結合，通過運用系統、科學的方法，及時發現管理漏洞，加強管控前移，實現政府部門內部事前防御、事中控制、事后自糾的動態過程一體化管理。政府部門應運用數字技術，適應數字經濟、數字社會發展中的新挑戰，激發數據資源價值，實現審計全流程監督，健全完善與數字化發展相適應的政府職責體系，推進政府不斷加強自身建設，全面提升履職能力。