高校“三重一大”決策事項研究：基于財會監督視角

尚所林（高級會計師）

（云南開放大學科學技術處 云南昆明 650221）

高校“三重一大”事項包括重大事項決策、重要干部任免、重大項目安排以及大額資金調用。高校“三重一大”決策制度是指“三重一大”事項必須經過高校集體審議、研究后作出決策，是健全完善高校治理體系、提高高校治理能力和治理水平的一項根本性制度，其主要目的是，貫徹落實高校黨委領導下的校長負責制及民主集中制，防范高校廉政風險。財會監督是監督體系中最基礎、最真實、最直接的監督方式，與其他監督方式一起共同推進了國家治理體系和治理能力現代化。將財會監督作為高校“三重一大”決策事項的一種重要監督方式，對提升高校的治理能力和辦學水平具有較強的時代意義。

一、高校“三重一大”事項決策制度歷史沿革

從高校層面看，“三重一大”決策制度的推進與國家宏觀層面是同步的。第一，法律法規制度角度。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》，首次以法律的形式明確高校實行黨委領導下的校長負責制。2021年新修訂的《中國共產黨普通高等高校基層組織工作條例》明確高校實行黨委領導下的校長負責制、高校黨委實行民主集中制，凡屬重大問題都應當由黨委集體討論作出決定。第二，貫徹落實要求角度。2011年，教育部發布《關于進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》；2013年，教育部發布《關于進一步加強直屬高等高校領導班子建設的若干意見》；2015年，教育部發布《貫徹落實〈中國共產黨黨組工作條例（試行）〉精神進一步完善“三重一大”事項決策的實施辦法》等，均明確提出：高校“三重一大”事項必須經高校領導班子集體研究決定，建立健全議事規則、決策程序及決策內容目錄。第三，地方政府及高校實踐角度。據不完全統計，各省（市）均相繼出臺了高校實施“三重一大”決策制度的實施意見。比如，云南省于2013年出臺了《關于規范高校“三重一大”事項決策制度的實施意見》，明確了高校“三重一大”決策事項的內容、決策程序和保障機制。各高校也紛紛出臺了“三重一大”具體實施辦法。

二、高校“三重一大”決策事項財會監督理論基礎和風險

（一）財會監督的內涵。從法律層面看，財會監督是依據《會計法》《預算法》等財會法律法規對財政、財務、會計行為各種監督活動的統稱。其中，《會計法》確立了政府監督、社會監督、內部監督“三位一體”的財會監督體系，重點是從規范會計核算行為、保證會計資料真實完整、維護市場經濟秩序三個角度對會計監督進行規范；《預算法》明確了人大監督、財政監督及審計監督的職能職責，重點是從規范政府收支行為、強化預算約束、加強對預算的管理和監督三個角度對監督體系進行制度安排。從內容上看，財會監督包括財政監督、財務監督、會計監督。從監督主體上看，主要有人大、審計、財政和行業主管部門。從層次和地位上看，財會監督是監督體系中最基礎、最真實、最直接的監督方式，與其他監督方式一起共同推進國家治理體系和治理能力現代化。

（二）高校“三重一大”決策事項財會監督理論基礎。高校“三重一大”事項決策制度，必須把決策科學理論、落實民主集中制及反腐倡廉制度建設三者結合起來。第一，科學決策理論。科學決策理論認為，決策是一個過程，分為情報收集、方案設計、方案選擇以及方案審查四個階段，其中方案審查階段的主要目的就是確定最優方案。這四個階段邏輯關系清楚，每個階段目標明確，是科學決策的最好詮釋。“三重一大”決策制度的核心原則與之基本趨同。第二，民主與集中理論。民主不僅是管理，還是監督，民主管理和民主監督均具有雙向性、透明性及“公”性。在民主管理方式上體現的是，多數人管理多數人，同時也是多數人被多數人管理。在民主監督方式上體現的是，多數人監督多數人，同時也是多數人被多數人監督。民主集中制的核心就是在重大問題上實行集體決策。黨的民主集中制是集中領導下的民主和民主基礎上的集中有機結合的制度，沒有民主就沒有正確集中，沒有集中就不能形成正確的決策。堅持民主集中制，實施“三重一大”決策制度，可以制約權力運行、達到科學決策、民主決策的目的。第三，公共選擇理論。公共選擇理論將經濟理論同政治決策分析結合起來。“三重一大”決策制度的本質是一種投票決策制度，屬于公共決策的范疇。高校作為公共選擇的投票人，不應以營利為目的，但人的趨利性、權力稀缺性、“搭便車”現象通常使投票人沒有真實地表達自己的意愿，從而引起權力尋租與權力經營。第四，信息不對稱理論。信息經濟學認為，在市場經濟活動中，信息是重要的生產要素以及決策的基礎，掌握信息比較充分的一方，往往處于比較有利的地位，容易形成決策壟斷，產生“劣幣驅逐良幣”的逆向選擇現象，滋生腐敗。“三重一大”決策制度可以有效彌補信息不對稱帶來的弊端。

（三）高校“三重一大”決策事項財會監督風險邊界判定。高校“三重一大”事項的界定可以考慮四個標準：第一，根據決策結果的影響程度進行界定。其標準是，決策結果對高校改革發展穩定產生重大影響的事項。主要包括：重大戰略規劃制訂及調整；辦學規模調整；大額投融資項目；重大經濟合同的簽訂；無形資產轉讓；對外合資、合作投資項目；基本建設項目；設施設備采購；購置不動產；土地、房屋等重要資產出租、出借及轉讓；校辦產業產權變更等。第二，根據實施成本進行界定。其標準是，啟動項目實施必將付出巨大的成本或決策失誤將造成重大損失的事項。主要包括：重大安全責任事故；校區調整重大建設項目；重大人身傷亡事故；突發公共事件等。第三，根據涉及人員范圍進行界定。其標準是，涉及廣大教職工切身利益的事項。主要包括：績效管理改革；人員聘用、干部任免；學科、專業設置調整；工資福利待遇；職稱評聘等。第四，根據標的金額進行界定。不同高校的資金規模也不同，一般情況下，可以根據高校近三年年度資金支出中每年單筆最大支出加權平均數的20%確定為高校的大額資金標準。

（四）高校“三重一大”決策事項財會監督風險表現形式。據不完全統計，從黨的十八大以來被巡視高校公開通報情況分析，腐敗案件呈現面廣量大、性質嚴重的特點。從監督角度看，案件均與高校“三重一大”事項有關，且均與高校財會監督不到位有關，并呈現出與財會監督等監督方式協同貫通監督合力不夠的特點。從業務范圍角度看，案件主要發生在以下關鍵領域及相關重點管理崗位：第一，招生就業領域。主要風險包括：招生計劃不公開；虛假宣傳有償招生；“委培生、自費生、跟班生”變相招生；自行組織生源、錄取考生；有償就業等。第二，物資采購領域。主要風險包括：專家違規評標；向指定利益相關方轉包；決策層違規插手招投標；重復采購；化整為零，規避公開招標；價格虛高報價失真等。第三，基建項目領域。主要風險包括：項目概算包不住預算；項目預算包不住決算；未經審批先行建設；虛報虛增工程量；規避招投標；工程質量不達標等。第四，資產管理領域。主要風險包括：重資金管理輕物品管理；重購置輕管理；資產轉化時收益流失；賬實不符、私自占有等。第五，財務管理領域。主要風險包括：財務管理制度不健全、更新不及時；預算編制不科學、不完善；“比賽花錢”；經費支出隨意性較大；挪用擠占專項資金；預算執行不嚴格等。第六，科研經費領域。主要風險包括：未按照研究任務開支；違規劃轉科研經費；虛列業務“湊單據”虛報支出；違規發放或領取勞務酬金等。第七，干部人事領域。主要風險包括：違規提拔干部；違規招聘、違規職稱評審及晉級等。第八，校辦產業。主要風險包括：事企不分；校辦企業產權不清晰；私設“小金庫”；房產出租管理有漏洞；國有資產監管失責；國有資產流失；校辦產業管理失控等。第九，津貼補貼領域。主要風險包括：突破績效工資總量控制；違規發放在職人員勞務酬金、加班酬金及各種獎勵金；違規發放外聘人員勞務酬金等。

三、高校“三重一大”決策事項財會監督宏觀維度和微觀效度

（一）高校“三重一大”決策事項財會監督宏觀維度。高校財會監督是指高校財會機構及其從業人員，依照《會計法》等法律法規對高校經濟業務活動及其資金運動進行全面、系統的監督和督促，確保業務活動合法合規，資金管理安全高效，會計信息真實完整。高校財會監督體系包括司法監督、行政監督、社會監督以及高校內部會計監督四種形式。司法監督的主體是司法機關，是監督體系中最權威的層次。行政監督的主體是政府機構，監督依據是行政法規中有關財會活動的規章制度，監督活動主要是對經濟業務活動及會計行為的約束、規范。社會監督的主體是會計師事務所及其從業人員，監督依據是審計準則及相關規定等，監督活動主要是依法對受托高校的會計報表進行審計并出具審計報告。高校內部財會監督的主體是高校的財會機構及其從業人員，監督依據是國家法律法規、高校規章制度以及高校決策層授權。

（二）高校“三重一大”決策事項財會監督微觀效度。從微觀視角看，高校“三重一大”事項實施監督過程實質就是高校內部財會監督活動。內容包括：高校經濟活動風險識別及防范、預算編制及執行管理、經費收入及支出管理、設施設備政府采購管理、資產入賬及折舊報廢、基本建設項目計劃與實施以及經濟合同的規范化管理等。高校財會監督的工具包括：規章制度管控、風險評估控制、重要業務歸口管理、不相容關鍵崗位設置相互分離、全面預算管理、內部授權審批、成本控制、定額標準化、會計核算、財會信息化水平、信息共享以及信息公開等。高校財會監督的方法包括綜合運用授權審批、預算管理、合同控制、單據控制、事項追蹤、穿行測試和跟蹤比對等。

高校“三重一大”事項內部財會監督是否有效，并不取決于高校設置的財會機構及其從業人員本身，而是取決于以下方面：第一：取決于高校決策層對治理體系和治理能力建設的重視程度。第二，取決于高校決策層對建立內部控制的重視程度和內部控制制度的建立健全完善及運行有效性。第三，取決于高校決策層對財會工作的“授權”程度。第四，取決于高校決策層對財會工作合理化建議的采用率。第五，取決于高校決策層對財會人員隊伍建設的重視以及對財會工作的認識、理解、利用和信任程度。

四、高校“三重一大”決策事項財會監督路徑優化

（一）完善財會監督視角下高校“三重一大”決策制度體系。完善決策制度體系的總體要求是制度建設要橫向到邊、縱向到底、立體覆蓋。建立健全高校“三重一大”決策制度頂層設計，切實突出和落實黨對高校的領導；制定高校黨委會、校長辦公會議事決策制度，分別明確會議議事規則、決策權限、決策范圍和決策程序；制定高校二級學院（部門）黨政聯席會議決策制度；制定高校內部控制辦法、財務管理辦法、預算管理辦法、資產管理辦法、政府采購管理辦法、差旅費管理辦法、會議費管理辦法等財會業務規章制度。

（二）改革創新高校“三重一大”決策制度財會監督技術和方法。創新監督技術和方法，可以從“五個入手”思考。從會議方案入手，核查參會人員身份和數量比例是否符合決策制度規定，會議議題內容是否符合會議決策層級；從會議紀要入手，核查紀要的議題與會議方案是否一致，核查會議紀要是否全面、準確反映了決策內容，核查決策結果是否有違法違規情況；從會議記錄入手，核查手工會議記錄有無篡改痕跡，核查研究過程與表決程序是否合規，核查會議主持人是否末位表態，核查與會人員是否充分發表了意見建議，核實會議紀要、會議記錄的真實性和完整性；從追溯原始憑證入手，對于重大經濟業務事項，通過追溯并復原原始憑證的方式，檢查責任部門及責任人是否弄虛作假；從決策執行反饋情況入手，重點檢查決策執行反饋和監督情況。

（三）探索構建高校“三重一大”決策制度財會監督協同共享機制。對于高校來說，紀檢監察監督、審計監督、財會監督是最核心的監督方式，三者協同監督的思路是，以高校資金活動為主線，遵循資金的活動鏈條，從資金活動環境、資金預算安排、資金支出管理、資金使用績效等多方面、多層次立體化監督。高校紀檢監察監督、審計監督、財會監督的對象和內容有所交叉，監督方式和監督手段各有不同，各自監督的目標稍有差異，但監督的整體目標是一致的。這個整體目標的宏觀層面是貫徹新發展理念，構建高等教育新發展格局，實現高等教育高質量發展，落實立德樹人根本任務，微觀層面是在高校內部整合監督資源，發揮優勢互補，形成監督合力，確保高校健康、穩定、可持續發展。因此，三者在高校監督體系中協同監督、同頻共振，可以克服高校內部職能體系分設產生的“內部治理孤島”現象及治理管理盲區，可以打破現行分化的高校監督體制格局，避免跨部門監督的重復性和無序性，促進各監督職能部門從分化趨向融合，改善各監督職能部門無隙運行，實現協同效應，提升監督質效，為高校實現整體治理向善發揮增值作用。