鄉村振興戰略下農村產權流轉交易市場體系構建研究
——以海南省為例

伍中信（教授/博導）魏素瓊，2伍會之

（1海南大學管理學院 海南海口 570228 2海南產權交易所有限公司 海南海口 570000）

黨的十九大指出，經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點。2022年中央1號文件指出，要做好2022年“三農”工作，堅持和加強黨對“三農”工作的全面領導，扎實有序做好鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理重點工作，推動鄉村振興取得新進展、農業農村現代化邁出新步伐。《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》進一步提出要深化公共資源交易平臺整合共享，研究明確各類公共資源交易納入統一平臺體系的標準和方式，將公共資源交易平臺覆蓋范圍擴大到適合以市場化方式配置的各類公共資源。要打造統一的要素和資源市場，完善全國統一的建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場。

在市場經濟體系中，產權是最為基礎、關鍵的因素。因此，明確農村各類資源要素的權利歸屬，是市場建設和交易的前提。農村產權的確權、管理、交易等成功與否，關系到鄉村振興戰略的實現，是“三農”關注的重要問題。但從目前我國的農村產權交易市場建設情況看，還存在市場參與主體不夠多元、信息交易平臺不夠一體、產權會計確權計量不夠規范等問題，因此本文基于我國全國農村產權交易市場建設實踐，對農村產權交易市場體系模式的構建進行了探討，并結合海南省的產權建設現狀，提出了加強農村產權確認與計量、強化交易平臺股權組合與利益分配機制等建議。

一、我國農村產權交易市場建設情況

（一）基本情況

自20世紀80年代中期開始，我國農村紛紛創建負責土地、林權等權屬的讓渡、轉包、出租、互換等的服務中心。到20世紀90年代初，土地承包經營權流轉的交易成為農村工作的重點；2008年，土地承包經營權流轉示范點建設開始興起，2014—2016年出現建設高峰。截至目前，全國已經成立近20 000個鄉鎮土地流轉交易場所，在實踐中出現了三種主要模式：一是以成都、武漢、廣州、安徽等為代表的省（省會）級模式，二是以北京市、天津市、江蘇、浙江、廣西、山東為代表的省（市）級聯動模式，三是以東海縣、高陵縣、豐縣等為典型的縣級模式。各省農村集體產權交易發展情況差異較大，發展水平較好的是集體資產交易量較大的長江流域沿線和東部沿海，而北方和西部某些省（市）建立的農村產權交易所數量較少，發展水平相對較低。同時，各地的主要交易產品也有所不同，成都和重慶主要以農村建設用地交易為主，武漢主要以農地經營權交易為主。

（二）取得成效

農村產權交易市場作為服務“三農”、推動城鄉融合發展的有力載體和重要舉措，不僅使農村集體資產交易、管理變得更加規范，農村土地資源資產更有活力，還使農民收入得到了較大提升，總體實現了以下三個轉變。

1.從各地政策不一向省（市）級統籌整合發展轉變。由于各地對政策把握不準、相關規定不熟，對建設標準和農村產權價值實現路徑經驗缺乏等，再加上有些省、市又沒有做好頂層設計，對農村產權缺乏統籌規劃和指導，造成了各地建設模式各式各樣、運行機制千差萬別、產權確認計量五花八門等現狀。有些交易所建設因與公共資源等平臺功能重復而形同虛設，既浪費了公共資源又難以運營營利，更不能為政府的科學合理決策提供參考價值。隨著各自為政、監管局面混亂的短板日漸突出，各省、市開始了整頓重組。2014年，江蘇省通過集中建設、分級使用的方式，建設了全國首家農村產權統一交易平臺，實現了五級聯動、上下融合的服務體系和“六統一”的市場管理模式；山東省以省級農交所為基礎，在全國率先建設集交易、數據、結算、金融中心于一體的“三平臺一中心”，聯接了N個市縣，形成了“1+4+N”的農村產權資本市場，實現五級聯動；廣西的“1+N”模式以及浙江的“三級聯動”和“五統一”運行模式等也是統籌規范的有益探索。

2.從政府主導向市場機制轉變。我國大部分的綜合性農村產權流轉交易市場是由農村土地或者林權流轉中心、公共資源中心、產權交易所等演變而來，政企、政事不分，處理效率低下，公平交易、資金融通、產權運營等市場職能和市場的資源配置作用更是得不到充分發揮。為了適應和遵循市場運行規律，部分起步早的省份開始轉變觀念，從直接推動轉變為間接引導、監測糾正市場。2014年底，四川省成都市完成股權劃轉，完全推行現代企業制度；浙江省永嘉縣政府通過授權和特許經營的方式進行構建；吉林省政府、江西省豐城市、湖南聯交所等與土流網合作推進農交平臺建設。可見，政府在逐漸轉變職能，讓市場各級平臺更直接、更有效地參與到農村資源要素的配置中。總結多地情況后發現，山東、浙江、江蘇等東部地區交易資產多、交易度活躍、規模較大的發達地區，基本上是在國有資本參股、引進社會資本的基礎上，實行市場化運作、政府監管的構建模式。

3.從法律法規和配套政策缺乏向逐步完善轉變。為了促進“三農”發展，解決二元經濟結構，十八屆三中全會后，國家接連出臺了如農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革、農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款、農業供給側結構性改革等深化農村改革的系列政策，還修訂了《土地管理法》等法律法規；大部分省（市）政府為了自上而下推動農村產權市場體系的快速建立，推廣建設和運營經驗，紛紛出臺實施意見、交易管理辦法等指導文件，配套了具體的實施方案、細則等。例如，江蘇、廣西、吉林等在省級層面出臺了《農村產權交易管理辦法》；2020黑龍江省在全國首先通過人大立法的形式將農村產權交易工作規范起來；部分省市也出臺了考評辦法或違規行為責任追究等；大部分地區通過行政文件明確了所有集體經營性資產“應進必進”，制定了加強集體“三資”監督管理、產權抵押登記辦法、競價管理辦法等相關配套文件。各交易機構在遵循政府有關規定和產權市場已成形的制度、流程、操作規則的基礎上，針對農村產權特點，逐步建立完善了規范文件、操作流程、資金監管等制度、操作體系等。

（三）存在的不足

1.市場參與主體不夠多元化。農村產權市場要不斷發展完善，就要遵循市場經濟規律，在明確各參與主體權責界限的基礎上，市場參與的主體越多，信息共享越充分，業務也就更協同，市場才會越活躍，這是推動農村產權高效配置的根本動力。目前，市場參與主體主要是政府、產權交易服務機構、交易雙方，而資產評估、項目評審、市場推廣、產權抵押融資、金融保險、風險保障基金等第三方服務機構以及產權經紀人參與度不高不深。

2.信息平臺一體化程度還不夠。由于科學信息技術日新月異，加上區塊鏈、大數據等技術手段的廣泛運用，雖然許多省開始在統籌整合各層級信息化平臺，力求達到全省平臺的標準化、統一化，以最后實現一體化，最大限度實現信息的互聯互通和業務協同。但從現有情況看，東部沿海以及起步較早的交易機構在政府的支持和參與下，信息化平臺建設成效較好，其他地區的信息化程度偏低。

3.“一站式”服務水平不高。目前，產權交易過程中涉及的各類資產的產權確認、變更和審批分散在各個政府部門，交易機構大多數也沒進駐政務中心，資產評估、融資、抵押等中介服務機構更是分散在各個地區，客戶在辦理交易各項手續時，地點分散、手續繁雜，時間浪費嚴重，費用也大大增加，“一站式”服務水平較低。

4.“全方位”保障有待加強。只有國家和各級政府都根據市場經濟的發展需求，及時調整和適應各項保障措施，能夠提供更加精準、高效的服務，才能讓市場運轉更加高效、順暢，農民和農村集體更有信心、更加放心地進場交易。目前，農村產權交易的法律法規和規章制度等還不夠完善，農村產權交易價值、風險等評估機制以及風險保障金制度、抵押融資擔保機制、統一信用系統建設、資源共享服務體系等也不夠完善，監管機制不夠多維，作用發揮效果有待提升，各級交易場所之間權責關系和服務范圍也不夠清晰，協同服務不高。

5.農村產權確權、會計計量確認和財務監督混亂。由于農村會計基礎工作薄弱，在土地計量確權方面糾紛較多，會計制度建設、人員配置等有很大不足，存在產權確權不準確糾紛多、會計計量不嚴格矛盾多、財務監督不充分意見多等現象。

二、我國農村產權交易市場體系模式構建

根據經濟一體化的要求、產權市場的發展經驗以及全國各地對農村產權交易市場的探索實踐，全國農村產權市場建設要力求市場參與主體多元化、信息平臺一體化、服務模式一站式，使我國產權市場逐步向區域化、市場化、規范化、統一化方向轉變。

（一）我國農村產權交易市場體系構建模式

實行政府主導、企業參與的建設模式。我國農村產權交易市場要實行頂層規劃、自上而下、多方協同，即由省級政府主導、各地方政府配合、各市場主體積極參與的建設方式，對市場的競爭程度和利益分配進行調節，相互競爭合作的模式才是穩定的。一些起步較早的農村產權交易市場，正在逐步健全運行機制和監管體制，采取以省級交易所為龍頭、以區域或市縣為基礎、以鄉鎮等基層服務平臺為依托，“省-區域（市縣）-鎮（鄉）”統一聯網、線上線下協同的三級（四級）農村產權流轉交易市場流轉體系，使其成為全省農村要素交易市場的運營中心、服務中心、結算中心、數據中心和融資中心，使全省朝著規范化、標準化、一體化方向發展。

（二）我國農村產權交易機構組織構建模式

1.集團公司的組織模式。由省級政府統籌主導，聯合中央、省屬企業，或者引進民營資本參股，組建公司制的交易機構，全省實行一個統一的投資、建設主體，即省級總所（交易集團）、各區域分所、各市（縣）三級機構，各市（縣）再設辦事處。優點是：方便指導管理，能較快構建成全省統一、規范效率運營的市場體系。缺點是：全省都由一個公司掌控，其組織機構龐大，管理鏈條較長，監管難度大，經營管理缺乏靈活性，還易形成壟斷，導致服務“三農”的初衷有偏差，作用得不到充分發揮。

2.完全并行獨立的組織模式。采取省級、區域、市（縣）、鎮（鄉）完全獨立建設的方式。優點是：可以提高各地區“三農”工作的針對性，調動其積極性，充分發揮各自優勢，創新交易模式、交易品種等。缺點是：各自為戰，可能會造成重復建設；場所建設太過分散，監管難度會很大。產權交易是一個專業性比較強的工作，涉及財會、法律、金融等領域，可能會造成區域級以下的交易機構專業人才缺乏，導致在實際操作過程中偏離省級標準，服務質量效率差，運營成效不佳，個別場所可能會面臨形同虛設、作用發揮不明顯等風險。

3.省級、區域并行獨立的組織模式。采取省級、區域兩級市場獨立并行的方式，市（縣）、鎮（鄉）則作為省或區域市場的二級、三級分支機構。優點是：能較好落實全省一盤棋布局，通過區域一體化的發展戰略推動區域協調發展，可以減少各地重復建設，解決監管鏈條長、監管難度大、運營成效不顯著、專業人才缺乏、服務質量效率水平低等問題。缺點是：較難打破行政區劃界限，初期難度較大。

三、海南農村產權交易市場體系構建的優勢和可行性

（一）構建海南農村產權交易市場體系的優勢

海南作為我國唯一的熱帶省份，熱帶土地面積約占全國的42.5%，農村土地占比近80%，已開發利用的土地約331.36萬公頃，未被開發利用的土地20.51萬公頃，土地流轉交易的一級市場體量很小，但二級市場很大，有很大的發展潛力。一是地理位置優勢。海南年平均氣溫22℃以上，年光照至少1 750小時，光照率近60%，是天然大溫室、“物種基因庫”和“自然博物館”，獨一無二的地理位置和氣候溫度為農業尤其是熱帶特色高效農業和旅游服務業等產業發展提供了得天獨厚的優質條件，海南土地的二級市場（再流轉、再配置）潛力無限。二是市場潛在優勢。海南自貿港《總體方案》和《自貿港法》均提出要“支持海南省發展熱帶特色高效農業，重點要加強國家海南南繁科研育種基地及重大農業科技基礎設施、科研機構、院校等配套建設”，抓牢“種子”資源，保障糧食安全。“零關稅”和“低稅率”政策也有力地推動了熱帶農業種植企業落戶的熱情；2022年印發的《海南省創新型省份建設實施方案》提出“到2025年熱帶特色高效農業產值超千億元的目標”。海南自貿港建設除了鼓勵發展熱帶特色高效農業，其鼓勵發展的農林牧漁、住宿和餐飲、文體和旅游等均以農村資源為重點。

當然與全國相比，海南省是為數不多的還未建立現代農業產業體系的省份，科技支撐遠遠不足，農業產業鏈、供應鏈不完整，農業與其他產業的融合不深，農村的規劃、公共服務、農村治理和管理均比較滯后。所以海南迫切需要發展農村產權流轉交易市場，實現農村要素資源流轉從封閉到開放、從無序到規范、從低效到高效，加快推動農村經濟的發展，使廣大農民分享海南自貿港建設的成果。

（二）構建海南農村產權交易市場體系的可行性

1.黨和國家、海南省出臺了多項政策和文件為市場建設指明了方向。2017年中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見》，要求“整合各類流轉交易服務平臺，建立農村產權流轉綜合交易市場”；2022年1號文件提出要“出臺規范農村土地經營權流轉工作的指導意見和農村產權交易管理辦法，加快建設省級農村產權交易平臺”。海南省農業農村廳制定了《海南省農村產權流轉交易管理暫行辦法》并征求了意見。以上政策和地方的辦法、措施，為市場建設和發展完善指明了方向。

2.海南農村土地改革實踐成效為產權規范高效流轉奠定了堅實基礎。產權制度是一種基礎性的經濟制度，決定著資源配置效率，對社會經濟運行績效有重大影響。農村產權交易市場作為市場經濟的一部分，要實現高效、有序、低成本運行，必須基于清晰的農村產權。2015年，作為全國農村土地制度三項改革試點之一，海南文昌對農村集體經營性建設用地入市工作進行了探索。隨后在海南自貿港政策推動下，海南省出臺實施方案和措施，全面啟動農村“三塊地”改革。截至目前，全省已完成了清產核資、農村土地確權，基本完成農村集體經濟組織成員身份確認、承包地確權登記頒證和房地一體的農村集體建設用地、宅基地使用權確權登記頒證以及國家農村集體產權制度改革第四批改革試點任務，還建立了全省統一的農村土地承包經營權管理信息系統和海南省農村土地流轉信息網。可見，隨著海南省農村改革的不斷深入，農村各類產權權屬日趨完善，現代農村產權體系新格局已形成，農村要素資源的流轉交易需求會日趨活躍。

3.海南已經進行了三亞和海口兩個區域市場建設的初步探索。海南產交所積極響應政府號召，在對成都、武漢等地調研的基礎上，成立了海口城鄉要素流轉交易中心。2018年海南省國資委、金融監管局擬在海南產權交易所的基礎上組建集團公司，將各類交易場所進行優化整合。2019年海南省農業農村廳組織海口、三亞、文昌、東方等有關市縣赴浙江省溫州市、上海市和四川省成都市調研，2020年9月1日三亞市政府主導籌建海南（三亞）農村產權綜合交易中心，2021年海南省國資委監管企業華盈公司在海口市也啟動了建設工作。可見海南省已經有農村產權交易市場建設的初步探索。

四、海南農村產權交易市場體系構建方案

（一）海南農村產權交易市場體系運行機制

實行“八統一分”的運行機制。在《海南省農村產權流轉交易管理暫行辦法》（征求意見稿）中提出的“六統一模式”構建基礎上海南省進一步提出：一要統一平臺建設，將資源進行統一集中管理、集約有效利用，實現“一網通辦”。二要統一實體市場建設標準，推動各地按照建設標準統一裝修、采購、布置等，實現標準化場所建設和管理。三要做好“一分”工作，即各交易市場按照各自的分工，落實工作、分配責任。“八統一分”的運行機制確保了產權交易市場的良好運行。海南農村產權流轉交易市場體系架構詳見圖1，海南農村產權流轉交易市場服務流程詳見圖2。

圖1 海南農村產權流轉交易市場體系架構

圖2 海南農村產權流轉交易市場服務流程

（二）海南農村產權交易機構組織模式選擇

由于各地經濟發展水平和對產權交易市場需求程度的不同，我國產權交易市場建立要根據各地政府自行規范和發展的方式進行，從實踐來看，由省（市）級政府主導整合全域資源后設立的大型綜合性產權交易所，如北交所、上交所、重慶聯交所等，因為打破了行政區劃的邊界限制和市場割據現象，與未實行區域整合的交易所相比，在促進資源配置方面發揮的作用更好，其在融入全國統一的市場體系的進程也會更快，從而破除地方保護和區域壁壘，最大限度實現國內大循環。而從經濟發展規律來看，實施區域一體化的發展戰略是全國經濟一體化發展的必經之路。

海南省印發的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的實施意見》（瓊發［2019］14號）指出，要立足發揮各地區比較優勢和縮小區域發展差距，堅決破除地區之間利益藩籬和政策壁壘，促進全省區域協調發展向更高水平和更高質量邁進。可見，海南的經濟發展工作布局要注重在自貿港政策落地和產業高質量發展一體化上下功夫，海南的農村產權交易市場體系構建也要打破人為設置的行政地域障礙壁壘，依靠市場機制提升區域間的戰略協同層次和水平。

圖3 海南農村產權流轉交易機構組織模式

所以，以區域一體化發展戰略推動海南農村產權交易市場體系構建是最優方案，是適合海南發展和總體布局的，也是適應市場經濟發展規律的。

五、確保海南農村產權流轉交易市場體系健康運行的舉措

（一）厘清政府和市場的邊界

作為市場經濟的一部分，農村產權交易流轉市場建設只有正確處理好政府和市場的關系，才能更大程度、更廣范圍發揮市場配置資源的決定性作用，讓經濟發展保持活力，同時也要合理定位并履行好政府職能，通過制定規則進行宏觀調控來彌補市場調節的盲目性、滯后性等，政府和市場各司其職、相輔相成，為資源要素的自由流動創造更好的條件，進一步激發經濟增長潛力。

（二）完善相關政策法規和指導性文件

采用邊實踐、邊總結、邊提升的方式，對農村改革、鄉村振興涉及的鄉村治理、產權流轉等事項進行制度創新，對產權交易規則、方式、流程、產品等進行規范，對市場主體如農民、村集體、產權交易機構和社會中介服務組織的參與積極性出臺系列激勵政策，促進其建立健全和發展完善。

（三）加強產權會計相關制度、組織建設，加大產權會計研究力度

產權制度是覆蓋各類財產以及財產權利界定、運營、交易、保護的一系列體制和制度，它是一種法定的、排他的權利，主要體現為所有權、占有權、收益權和處置權等。2020年5月印發的《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》強調“要健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”。所以，明確農村各類資源要素的歸屬，是市場建設和交易的前提。實踐證明只有產權清晰，才能實現資本、土地等要素的自由流動，提高產權流動效率，提高經濟效益。在農村產權確權實踐中，加強清產核資，提高集體產權報表合并準確性；加強財政撥款與經營收入分賬核算工作，準確反映不同經濟組織的權利與義務；加強農村財務會計工作建設，制定與農村財務相關的會計制度與準則；提高農村財會人員專業技能水平，為農村產權確認和計量奠定人力基礎。另外，要加強產權會計的理論研究工作，理順產權處理邏輯，細分具體環節，為農村產權會計處理提供理論支撐。

（四）明確功能和定位

“信息傳遞、價格發現、交易中介”是農村產權流轉交易市場的基本功能，“信息發布、產權交易、法律咨詢、資產評估、抵押融資等”是擴展功能。現階段市場建設應以縣域為主。確有需要的地方，可以設立覆蓋地（市）乃至省（區、市）地域范圍的市場。在市場建立初期，從方便農民辦事出發，讓市場更接地氣，縣域為主是正確的，但其交易信息推送范圍、推送渠道狹小，不能很好形成“請進來、走出去”的“大流轉”格局等缺陷也是顯而易見的，所以在建設和運營時，要從“大市場”高度長遠考慮。

（五）建立合理的利益分配機制

區域性農村產權交易市場的構建過程，實際上也是利益調整和重新分配、整合的過程，由于地方政府的不同利益訴求，必然會遭受地方保護甚至阻攔，阻礙其統一化的進程，所以只有定出一套公平合理、互惠互利的收益分配體系，才能促進各方合作的持久性和區域市場的穩定性。例如可以根據成交量的貢獻程度進行合理的傭金分配，消除來自地方政府阻礙的壓力，激發地方政府整合省內的產權交易機構的積極性，使其愿意主動加入區域性產權交易市場的構建。

（六）普及相關財會與金融知識，增強農民參與的積極性

土地是農民生活的重要保障，農村相關人員普遍缺乏市場交易意識，對政策、產權交易程序等不了解，同時出于對資金成本、融資方式、時間成本、操作便捷性、交易安全性、收益無法兌現的風險或者交易失敗等方面的考慮，大部分還是采取私下流轉方式。政府作為主導者、推動者，不僅要強化宣傳和針對性培訓，增強農民的市場經濟思維，還需要積極破除城鄉的“二元制度”，有效解決農民對于失地的擔憂等，從而激發其參與的積極性。

（七）推動產權抵押融資服務體系

因為農村產權交易所為產權進行鑒證的職能在一定程度上具有擔保作用，中國人民銀行、銀監會等部門高度重視，早在2009年就出臺了鼓勵開展農村承包地經營權、林權、農業設施物權和宅基地使用權等農村產權抵押融資的文件，近年來又出臺了系列推動農村產權抵押融資的政策文件，但未在法律層面予以確認，加上農業投資大、周期長、回報慢，如果沒有政府財政支持，沒有建立健全金融風險預警和分擔機制，大部分金融機構對開展涉農貸款等融資是不積極的，目前金融機構只開發了少數產權抵押業務。所以海南各級政府要加大扶持力度，進一步完善地方金融配套服務體系，消除金融機構的后顧之憂，創造農村產權融資的良好環境。

（八）推進“五位一體”交易監督體系建設

2021年出臺的《關于加快建設全國統一大市場的意見》中指出要“要完善‘雙隨機、一公開’監管、信用監管、‘互聯網+監管’、跨部門協同監管等方式，加強各類監管的銜接配合”，所以，在市場體系建設過程中，需要建立健全法律監管（法律）、行政監管（政府）、行業自律監管（行業協會）、輿論監管（社會）和內部監管（董事會、監事會、紀檢機構、審計機構等）等監管，才能切實保障市場良好運行和可持續發展。

六、結語

由于農村產權具有很強的中國特色和地域差別，涵蓋范圍廣、種類多、權屬復雜、流轉交易限制條件多，加上不同產權涉及到的主管部門不同、交易規則有差異，不同省市或地區的“三農”情況和經濟發展水平差別較大，全國農村產權交易市場整體的發展滯后于實踐需要。在鄉村振興和海南自貿港建設背景下，要立足海南自身實際，加快探索海南農村產權流轉交易的新機制、新模式和創新服務體系等，從而更好地實現海南城鄉間、省內外的錢、財、物、人、技等要素的規范、高效交叉對流，推動農業深度轉型升級和高質量發展，促進海南農村經濟增長，最終達到鄉村全面振興的目的。