先招后采
——運用臨時政府采購做好自然資源突發新增工作

□李 甜 沈 昱

自然資源財務工作是自然資源事業發展的重要保障，是自然資源工作的重要組成部分。猶如一艘戰艦上的輪機艙，動力系統運行順暢，不為人知；但若跟不上速度、使不上勁兒，就會掣肘戰艦的航行與戰斗。財務工作是戴著枷鎖跳舞，既要符合規定，又要保障工作需要，還要經得起審計。財務人員需要發揮主觀能動性，運用好既有規則，全力服務保障業務工作發展。

一、預算編制新要求

隨著中國社會主義市場經濟體制和公共財政體制的逐步建立，原預算法已經不能完全適應形式發展的要求，主要是對預算內容的完整性、預算編制科學性、預算執行的規范性、預算監督的嚴肅性和預算活動的公開性等重大問題缺乏明確而嚴格的規定。

新《預算法》實施以后，對于預算剛性有了更高的要求。首先，新《預算法》改進了預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制。規定各級人大預算審查的重點是：預算安排是否符合國民經濟和社會發展的方針政策，收支政策是否可行；重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；對下級政府的轉移性支出預算是否規范、適當等內容，同時實行中期財政規劃管理，編制三年滾動預算。其次，新《預算法》確定了統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。在修訂的《中華人民共和國預算法實施條例》中對預算績效管理的要求更加明確。打通了“預算—執行—產出”全過程，從“花錢辦事”轉變成“花錢辦事問效”。

2021年，浙江省財政廳修訂了《浙江省省級部門項目支出預算管理辦法》，較原《管理辦法》進行更新。一是實施項目全生命周期管理。建立從項目儲備設立開始，貫穿預算編報、項目審核、項目核定、績效管理的項目全過程管理機制，及時掌握項目資金的使用情況與績效管理等信息。同時，完善項目排序機制，結合項目績效目標和總投入，根據成本效益原則，分輕重緩急對項目進行排序，提升資金使用績效。二是建立適用全省的項目類別。更新項目支出分類，并結合預算管理一體化軟件建設，改革推廣至全省使用。將項目支出分為其他運轉類項目和特定目標類項目。其中，其他運轉類項目包括專項運轉類項目、信息化運行維護類項目；特定目標類項目包括重大活動類項目、基建類項目、信息網絡購建類項目、其他發展建設類項目。三是完善項目評審范圍。明確其他專業技術較復雜的項目須先由省財政項目預算審核中心進行審核，其審核意見作為預算安排的必要依據。其中專業技術較為復雜的項目包括但不限于資本化的場館布展項目（博物館、展覽館、科技館、圖書館、美術館等）以及公共基礎設施維護項目（農田設施、道路、鐵路、橋梁、水利、機場、海塘、港口、碼頭等）。

二、幾種應對方法的弊端

中國采取公歷年度作為財政年度。全國人大三月召開會議，省人大一月召開會議審議年度預算草案，客觀上造成了會議審議的時候預算已經開始執行的困局。同時，為切實落實政府工作報告所進行的工作部署，距離當年預算開始執行，已過1/3；距離次年預算下達還有8 個月，再加上年底前完成這個時限，解決這類問題困難重重。

目前，為應對這類問題，有些地方采取消化法、拖債法、急追法等方法解決，但不可避免地存在一定的弊端。

（一）消化法

就近找個專項，其中不是非常急迫的工作往后推一推，挪一點給急迫的新增工作。優點是動靜小。缺點是如果新增工作體量大，解決困難且存在挪用專項之嫌。

（二）拖債法

頭鉆出尾巴不管，讓實施單位先干了再說，以后再徐圖預算解決。 優點是速度快。缺點是沒有事先溝通，以后的預算完全沒有把握；如果是事業單位實施，前面用別的名目墊付的資金，完全沒法用后面新編的預算專項回補，前面虧欠，后面執行不掉。

（三）急追法

馬上去找財政部門，要求追加。優點是程序到位了。缺點是只能適用于依據非常強有力的新增工作；財政現在機動財力也很有限，可能得一路到同級人大說明；日后審計還是得解釋很多。

三、采用政府采購臨時確認書完成新增工作具有更好適應性

自然資源工作日新月異，經常出現新情況、面臨新問題，需要改革創新，研究落實新舉措、闖出新路徑、收獲新成果。比較以上幾種方法，相形之下，采用政府采購臨時確認書來完成猛然新增的工作具有更好的適應性。

（一）基本程序

政府采購一般程序為：編制（政府采購）預算→預算下達→編制政府采購確認書→公開招標（等采購方式）→締結合同→實物（服務、工程）采購→支付資金。

臨時政府采購的程序為：與財政部門（對口業務處）溝通項目必要性和資金安排計劃→編制政府采購臨時確認書（需要對口業務處會簽）→公開招標（等采購方式）→締結合同→實物（服務、工程）采購→編制次年（政府采購）預算→預算下達→根據合同支付資金。

（二）主要優點

1.高合法。本身是運用一項合法的制度，這項制度本身就是為預算的不可預測性打的補丁。

2.低時滯。正式程序留給次年預算，第一時間需要明確工作需求，就可以開始招標，是合法范圍內最節約時間的做法。

3.易執行。以中標金額為預算金額，執行率不存在問題。

（三）缺點

1.時間緊。留給標書制作、工作安排等各個環節的時間緊，如果參與工作人員再有變動，要防止前后不銜接的問題發生。

2.容易誤解。編制預算，需要認真分析次年工作安排，考慮事項輕重緩急，但又必須應對各種變化情況、面臨各種監管。采用政府采購臨時確認書來完成猛然新增工作容易讓大家誤會有一個“后門”，在編預算時不認真，直接就指望用它來解決問題，從而降低正式預算編制質量。

（四）需要注意的幾個點

1.依據依然重要。工作依據要達到有可能編制預算的程度。

2.時間要求緊迫。卡在青黃不接時需要迅速完成的工作，適合這個方法。雖然突發，但時間要求來得及趕上下一年度預算編制的，不建議采取這個方法。

3.前期充分溝通。要與財政部門做好匯報工作，充分解釋說明工作必要性、急迫性，科學安排工作內容和實施步驟，爭取財政部門的支持。

4.后期妥善銜接。在標書中，要安排好付款節奏，與正式預算相銜接。做好招標、確定供應商，只是完成了第一步。到編制次年預算時，要注意把該項目中標金額編入預算，并在編制時說明臨時采購有關情況。

總之，遇到突發的新增工作，既不能干了再說，也不能兩手一攤，盡可能運用現有制度解決問題。