關于嘉興市秀洲區推進城鄉融合發展的幾點思考

□嘉興市自然資源和規劃局秀洲分局 陸 曄 繆偉光 朱天宇

黨的二十大為全面推進鄉村振興和城鄉融合指明了方向，為扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興提供了遵循，這是對國家現代化發展規律的深刻洞察，是對中國國情農情、城鄉關系的科學把握。2019年，浙江省嘉興湖州片區憑借良好的區位條件和改革基礎成功入選全國11 個國家城鄉融合發展試驗區之一。嘉興市秀洲區緊抓機遇、先行先試，積極推進城鄉融合發展試驗區先行區建設。本文主要分析秀洲區開展城鄉融合改革試驗的基礎現狀，抓住人口、土地等核心要素，提出體制機制改革方向和實踐路徑，統籌推進鄉村振興，促進農民持續增收和農業農村現代化，探索一條城鄉融合發展的秀洲之路。

一、基礎現狀

嘉興市秀洲區處于長三角核心區域的幾何中心，具有城鄉融合發展的區位優勢，在經歷了城鄉一體化發展1.0 版、城鄉統籌2.0 版，已進入城鄉融合3.0 版的新階段。2020年，秀洲區總人口55.7 萬人，農戶總戶數約6.3 萬戶，城鄉居民人均可支配收入分別達到57915 元和38215元，收入比縮小至1.52 ∶1，達到歷史最優，位列“2020 中國城鄉統籌百佳縣市”第19 位。

秀洲區113 個行政村，土地面積77.34 萬畝，其中農用地50.46 萬畝、建設用地18.43 萬畝、未利用地8.45 萬畝，對比全市的平均水平，秀洲區仍有一定建設用地空間彈性。秀洲區承包地總面積約31 萬畝，其中承包地經營權流轉面積約23 萬畝，約占75%。秀洲區宅基地使用權以集體成員資格按一戶一宅分配，地上附屬房屋賦予農戶財產所有權。2008年，秀洲區曾改革試點“兩分兩換”的土地置換模式，通過承包地換社保，宅基地置換住房，增加了農民財產性收入，引導農民集中居住，促進建設用地集約節約利用。當前農村土地承包經營權、宅基地使用權和農房所有權確權登記頒證基本完成，有力保障了農民基本財產權益。這些經驗成效為秀洲區促進城鄉融合發展夯實了基礎。

二、面臨問題

《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中明確提出，建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制，堅決破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，為鄉村振興注入新動能。秀洲區城鄉融合改革發展取得階段性成效，然而在土地要素流動、農民權益保障、集體組織壯大等方面，仍面臨很多難點問題。

（一）城鄉土地利用問題

從城鄉住宅用地看，秀洲區城鎮住宅用地1.7 萬畝，農村宅基地占地7.3 萬畝，分布在1600 多個自然村落，集聚程度不高，且很多農民房屋建筑老舊，秀洲區常住人口城鎮化率為64.5%，城鎮常住人口比農村多，說明大部分農民進城居住，宅基地依然保留，秀洲區農村住房節地率遠不及城鎮。按照秀洲區村莊規劃要求，引導農民向新市鎮社區和美麗鄉村保留點居住，由于土地資源有限，空間不足，農民建房保障壓力很大，然當下“一戶一宅”分配方式未必符合農民現實需求，過去大部分農民從事農業生產，因此一戶必須擁有一套宅基地用于居住保障，現在真正從事農業生產的農民很少，大部分農民進城務工，保障農民城市“戶有所居”才符合農民現實需求。從農用地利用情況看，秀洲區農用地中大部分為耕地，其中永久基本農田占耕地約90%，保生態、保米袋子菜籃子的任務重。同時，要進行農產品的生產、加工、銷售等，促進三產融合，需要一定量的建設用地和設施農用地保障，秀洲區較高的農保率，一定程度上造成農業高質量發展的空間受限。

（二）城鄉土地制度問題

城鄉土地二元制度，在城市和鄉村之間豎起一堵墻，阻礙了城鄉土地等要素自由流動，固化了鄉村要素單項流向城市的格局，很大程度上阻礙了城鄉融合發展。從土地使用權看，建設使用土地必須使用國有土地，若需使用集體土地則必須經過土地征收，土地所有權由集體轉為國有，集體土地不能直接上市交易，國有土地還可以多種形式轉讓、租賃、抵押等，但集體經營性建設用地等集體土地的流轉受到諸多限制，國有土地使用權與集體土地使用權是不對等的；從土地收益權看，集體土地按《物權法》規定，集體對其所有的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利，但農村集體土地的收益渠道只有通過征收轉國有土地入市后，土地增值收益才能顯現，其間村集體和農民按征地補償標準獲益，并不能直接分享土地增值收益。秀洲區集體經營性建設用地總量約8100 畝，布局比較分散，利用效率并不高，經營主體一般為本集體經濟組織或市場企業單位和個人，從規劃管控角度看，部分集體經營性建設用地已經不符合秀洲區新一論國土空間規劃，計劃整治騰退或其他方式異地調整。

（三）農民土地退出保障問題

長期以來，土地是農民的生存保障，承包地保障農民耕者有其田，宅基地保障農民居者有其屋，是農民的一項終身福利。再推進城鎮化過程中，希望引導入城農民自愿有償退出農村權益，將農民的保障從土地中剝離，納入與城里人一樣的城鎮社會保障體系。然而，農民需要在農村土地保障和城市社會保障之間權衡利弊。當前，承包地流轉每年能給農民帶來一些收益，宅基地及附屬房屋僅僅只能居住使用，不能買賣交易，因此農村土地的收益已不能滿足農民生活需求，大部分農民選擇進城務工，然而在工資收入、社會保障、子女教育等方面享受的服務往往不能與城里人同等。目前農民土地權益與戶籍捆綁，大部分農民不愿放棄農村戶籍，在農村土地退出補償機制還未建立的情況下，農民擔心失去農村土地權益而得不到城市有效保障。因此，入城農民僅僅實現了“農村里的農民”向“城市里的農民”轉變，導致他們最終選擇“城鄉兩棲”的生活方式，農民即使入了城，也離鄉不離土，成為城市里的邊緣人。

（四）村集體發展壯大問題

從當前秀洲區村集體經濟發展情況來看，其收入主要依賴于土地資源和財政補助，收入渠道單一、自身造血功能弱、活力不足，主要類型有土地飛地抱團、土地流轉、耕地保護補償資金等。首先，“飛地抱團”項目依賴土地指標，現在土地指標的緊缺也是眾所周知，且投資體量大、建設周期長，收益兌現慢。其次，村集體資產也會受一些政策影響，三改一拆等工作推進，退散進集產業調整，部分村集體原有土地資產被拆除，對村級收入帶來一定影響。本身鄉村產業薄弱，農村三產融合剛起步，見效也比較慢，使得村集體經濟組織財力更加捉襟見肘。同時，農民從村集體組織分享的收益，比較有限，目前，全區僅僅城區所在兩個街道和洪合鎮新王橋村等村，通過土地拆遷村每年可以得到一些股份收益，農民收入主要還是靠外出務工或從事家庭經營，從集體土地資產中獲取的收入有限。

三、思考建議

秀洲區城鄉融合發展，強化以城帶鄉，落實農業農村優先發展，有效促進城鄉要素雙向流動，實現城鄉資源的均衡配置。基于秀洲區基礎現狀及問題分析，提出相關思考建議，努力消除影響城鄉融合發展的體制機制障礙，推進秀洲區城鄉融合發展取得成效。

（一）優化空間規劃布局，推動城鄉空間融合

一是做強城鎮。強化規劃引領，堅持城鄉一體化規劃。在“三區三城三組團”的大框架下，增強中心鎮和小集鎮的產業支撐能力與人口集聚能力，成為城鄉要素融合的重要載體。5 個中心鎮要結合自身特色規劃打造不同的類型，堅持錯位發展、集約發展，推進鎮域經濟特色化、特色經濟產業化，提升城鎮發展能級。針對12 個小集鎮，要因地制宜、分類指導，部分撤并轉化成農村保留點，加強環境整治適當增加公共服務配套；部分進行改造提升，采取退低進高、環境整治、增強配套等手段加以改造提升。

二是做美村莊。按照“撤并一批、保留一批、改造一批”的思路，做好村莊規劃編制，構建美麗秀洲圖景。對建議不保留的傳統自然村落納入規劃村莊撤并點，加大整治集聚力度。將有江南水鄉特色的、有歷史文化底蘊的、田園風光特色明顯的傳統自然村落保留下來，按照村莊布局規劃，對195 個保留點分年度分類型加以推進。進一步深化“千村示范、萬村整治”工程，提升農村人居環境，實現全域秀美，讓農村成為城鄉居民的向往之地。

三是做優整治。堅持生態優先、保護優先、節約優先、綠色發展總基調，深化土地綜合整治，形成村莊集聚與農田連片的土地保護利用新格局，生態宜居與綠色發展的農村土地利用空間結構，建立適應農業農村現代化發展的土地保障制度，健全滿足城鄉融合要求的土地要素流動機制。在堅持農民意愿的前提下，引導農民向中心鎮中心村集聚，促進本地農民就地城鎮化，安置方式由宅基地安置為主向公寓式安置為主轉變。

（二）破解城鄉二元結構，激活農村土地資源活力

一是建立健全城鄉統一的建設用地市場。在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市；推動城中村、城邊村、村級工業園等可連片開發區域土地依法合規整治入市；完善農村土地征收制度，規范征地程序，維護被征地農民和農民集體權益。

二是建立健全農村集體經營性建設用地入市制度。通過試點先行，建立健全同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度，逐步形成規范、有效的農村集體經營性建設用地入市制度及配套政策體系，釋放集體土地權能、提升價值，培育農村土地市場信心，激活農村土地資源活力。

（三）建立農民土地權益有償退出機制，提高農民土地財產收益

一是健全農民土地退出保障機制，確保農民權益不受損。推進城鎮化過程中，推動農民土地權益與戶籍脫鉤，探索建立農村集體經濟組織成員身份轉移備案制度和進城農戶備案制度，切實保證進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權等權益在農村繼續享有，同時，保障進城農民與市民享受同等社會保障權益。

二是以促進農業規模經營為目標，深化農村承包地“三權分置”改革。探索承包地經營權流轉管理辦法，保持集體所有權穩定不變，對有穩定收入來源的農戶，鼓勵引導其退出土地承包經營權，建立承包權有償轉讓退出機制。圍繞促進農業規模經營，積極鼓勵承包地經營權全域流轉，探索承包經營權入股，以“保底+分紅”模式，保障農民承包權利益。培育新型經營主體，積極引入社會資本，探索創新“農業企業+合作社+農戶”的模式，發展有機生態和特色高效農業，加快推進農業現代化步伐。

三是以激活農民財產性收益為目標，深化農村宅基地“三權分置”改革。探索制定宅基地和農房使用權流轉管理辦法，落實宅基地集體所有權，保障農戶宅基地資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，激活宅基地財產價值功能。結合土地綜合整治，撤并點宅基地以退出為主，建立宅基地自愿有償退出機制，鼓勵公寓式安置；保留點宅基地以流轉為主，擴大宅基地使用權對外流轉空間。

（四）同頻共振“強村”“富民”，實現均衡富庶發展

一是轉型升級，提升農業現代化水平。落實永久基本農田保護任務，抓好“米袋子”“菜籃子”工程，推進設施農用地轉型利用，進一步規范設施農用地管理，協調設施農用地的占地規模、空間位置、服務水平與區域農業發展水平之間的關系，加快農業規模化經營的發展，高標準推進農業現代化示范區、農業經濟開發區、現代農業園區、農創園等平臺建設，推進農業轉型升級和農業現代化。

二是多元“造血”，壯大村級集體經濟。探索多元化發展模式，提升村級組織“造血”功能。鼓勵村集體盤活利用閑置集體建設用地，即變宅基地為民宿、生產管理用房等經營性用地，發展鄉村民宿、鄉村旅游、鄉村養老等休閑農業。做強做優“飛地抱團”，加大財政支持力度，給予資金和土地指標的獎勵，落實土地整治節余增減掛鉤指標獎勵到村。整合鄉村土地資源、生態資源、文化資源、旅游資源、產業資源以及農村集體性資產等，將資源轉化為資本，實現城鄉均衡富庶發展。