預(yù)算管理一體化對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的影響

■焦瑞霞

黨的二十大以來，財政部組織地方財政部門開展的預(yù)算管理一體化建設(shè)，有力提高了各級政府部門及單位對預(yù)算管理工作的重視，使預(yù)算管理工作能更好地體現(xiàn)國家的發(fā)展戰(zhàn)略及政策內(nèi)容，并成為規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)部控制的指引。對于事業(yè)單位而言，預(yù)算管理工作相關(guān)的制度體系，使其加快了內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)程，讓事業(yè)單位的預(yù)算管控工作構(gòu)架更加完整。本文結(jié)合實(shí)際工作，在簡要分析預(yù)算管理一體化與事業(yè)單位內(nèi)部控制的關(guān)系、闡述預(yù)算管理一體化對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的影響上，提出了預(yù)算管理一體化下如何加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的相關(guān)建議。

一、預(yù)算管理一體化與事業(yè)單位內(nèi)部控制的關(guān)系

（一）預(yù)算管理一體化

預(yù)算管理一體化以《預(yù)算法》和現(xiàn)代預(yù)算制度框架為基礎(chǔ)，從當(dāng)前預(yù)算管理實(shí)際出發(fā)并考慮預(yù)算管理建設(shè)長遠(yuǎn)目標(biāo)，建立了統(tǒng)一的預(yù)算管理業(yè)務(wù)規(guī)范和系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)了預(yù)算制度改革的深化與完善。預(yù)算管理一體化以系統(tǒng)化思維創(chuàng)新管理機(jī)制，優(yōu)化預(yù)算管理流程，強(qiáng)化預(yù)算約束力，實(shí)現(xiàn)財政資金全生命周期管理和動態(tài)監(jiān)控，以及財政部門對預(yù)算管理事前、事中和事后的全過程跟蹤和有效控制。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部控制

事業(yè)單位內(nèi)部控制以規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動有序運(yùn)行為目標(biāo)，從事業(yè)單位具有服務(wù)性和公益性特征的實(shí)際出發(fā)，建立并實(shí)施內(nèi)控管理制度，形成制約重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。事業(yè)單位內(nèi)部控制通過強(qiáng)化各級各類崗位責(zé)任，細(xì)化經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動各環(huán)節(jié)管控流程，使各類經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動實(shí)現(xiàn)有效銜接和事前規(guī)劃、事中控制、事后監(jiān)督的權(quán)力約束。

（三）二者之間的關(guān)系

預(yù)算管理一體化和事業(yè)單位內(nèi)部控制之間，二者既有區(qū)別又有聯(lián)系。區(qū)別在于，預(yù)算管理一體化以統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則為核心，將制度、標(biāo)準(zhǔn)嵌入信息系統(tǒng)，管理規(guī)則貫穿全部預(yù)算管理流程，通過單位、部門、財政三者的崗位權(quán)限管控各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)，強(qiáng)調(diào)的是對單位資金鏈條的管理和業(yè)務(wù)過程之間的有效銜接，但其無法替代事業(yè)單位內(nèi)部控制。內(nèi)部控制以單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動為核心，依據(jù)預(yù)算管理主線，貫穿資金批復(fù)和執(zhí)行過程的內(nèi)部管控，強(qiáng)調(diào)的是單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動決策過程中的風(fēng)險控制和管理模式。聯(lián)系在于，預(yù)算管理一體化對事業(yè)單位主要業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行了銜接控制，促進(jìn)了內(nèi)部控制的規(guī)范化建設(shè)，比如預(yù)算支出額度和范圍控制、標(biāo)準(zhǔn)控制要求等；反之，事業(yè)單位內(nèi)部控制強(qiáng)化內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動執(zhí)行的過程管理控制，又可以促進(jìn)預(yù)算管理一體化應(yīng)用水平的提升，比如分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)機(jī)制等。可以說，預(yù)算管理一體化對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了更高的要求，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)延伸了預(yù)算管理一體化在單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的應(yīng)用。

二、預(yù)算管理一體化對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的影響

第一，預(yù)算管理一體化實(shí)現(xiàn)的是預(yù)算編制、批復(fù)、執(zhí)行、核算等一系列環(huán)節(jié)的有效銜接，強(qiáng)化了業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性和業(yè)務(wù)流程的剛性約束，由于精細(xì)化的項目資金管理，要求事業(yè)單位各類經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動能夠從宏觀和微觀兩個層面把控，既要考慮單位層面又要考慮業(yè)務(wù)層面，既要考慮資金的整體又要考慮資金的細(xì)化，并避免項目資金交叉重復(fù)和剩余浪費(fèi)，一定程度上倒逼事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)水平不斷提升。如事業(yè)單位在應(yīng)用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)時，由于業(yè)務(wù)活動流程相互聯(lián)通并有相關(guān)的控制規(guī)則，促進(jìn)事業(yè)單位不得不執(zhí)行和細(xì)化相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)并規(guī)范內(nèi)部控制建設(shè)，減少了人為干擾因素對事業(yè)單位預(yù)算管理工作的影響，規(guī)避事業(yè)單位可能預(yù)見的風(fēng)險因素，從而避免腐敗舞弊等情況的發(fā)生。

第二，由于事業(yè)單位仍處于發(fā)展階段，導(dǎo)致預(yù)算管控工作的開展年限較短，使信息技術(shù)的價值無法展現(xiàn)，預(yù)算管理一體化在事業(yè)單位中的負(fù)面影響增加，如預(yù)算管理制度不夠健全，管理層級意識薄弱等問題，使預(yù)算管理一體化主要局限在事業(yè)單位內(nèi)設(shè)財務(wù)機(jī)構(gòu)的應(yīng)用。財務(wù)人員在使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)參與預(yù)算管理活動業(yè)務(wù)操作，相關(guān)基礎(chǔ)信息及以項目形式納入預(yù)算項目庫的所有預(yù)算支出活動信息，均需逐一錄入并在線修改，增加了財務(wù)人員的工作量和出錯風(fēng)險，同時業(yè)務(wù)與財務(wù)之間配合度不高也會使財務(wù)人員所獲取的數(shù)據(jù)信息不準(zhǔn)確，導(dǎo)致多數(shù)事業(yè)單位的預(yù)算管理工作效率存在不高的情況。

第三，對于事業(yè)單位而言，預(yù)算管理一體化未能體現(xiàn)在其發(fā)展階段的內(nèi)部監(jiān)督工作，則會導(dǎo)致預(yù)算管理工作中的漏洞增加，使多維度的管理以及監(jiān)督工作無法落實(shí)，造成財務(wù)部門所執(zhí)行的內(nèi)部控制工作不夠規(guī)范、透明，但是借助預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的數(shù)據(jù)集中管理和分析展示，可以促進(jìn)事業(yè)單位合理地執(zhí)行績效考核工作，根據(jù)具體的預(yù)算管理情況，創(chuàng)建出完整的考核機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對財務(wù)機(jī)構(gòu)的全流程監(jiān)控，豐富事業(yè)單位的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，使其在發(fā)展過程中不斷改進(jìn)自身存在的缺陷，提高事業(yè)單位預(yù)算管理和內(nèi)部控制建設(shè)水平。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作

（一）強(qiáng)化預(yù)算管理意識

根據(jù)預(yù)算管理一體化的理念和要求，事業(yè)單位應(yīng)重視加強(qiáng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所有人員對預(yù)算管理工作的學(xué)習(xí)和了解，提高各崗位人員對于預(yù)算管理履責(zé)重要性的認(rèn)識。在實(shí)踐操作環(huán)節(jié)，為強(qiáng)化預(yù)算管理意識，在內(nèi)設(shè)財務(wù)機(jī)構(gòu)的歸口管理下，各內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)充分參與預(yù)算管理，并設(shè)置專門的監(jiān)管人員，主動去介入當(dāng)前的預(yù)算管理工作當(dāng)中，不斷強(qiáng)化事業(yè)單位預(yù)算管理意識的提升。

（二）落實(shí)內(nèi)部崗位職責(zé)

事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)在內(nèi)控建設(shè)中強(qiáng)化決策議事機(jī)制、三重一大等制度的落實(shí)，完善關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險管控，強(qiáng)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及各崗位之間的相互配合，使工作人員積極參與到預(yù)算管控業(yè)務(wù)當(dāng)中。事業(yè)單位財務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)落實(shí)自身的崗位職責(zé)，充分了解運(yùn)用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)管理規(guī)則，結(jié)合外部審計和內(nèi)部監(jiān)督的要求，組織單位內(nèi)部各機(jī)構(gòu)積極開展自我評估，不斷優(yōu)化管理流程，完善經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動控制單據(jù)，促進(jìn)事業(yè)單位各方面健康發(fā)展。

（三）建立內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)

合理應(yīng)用信息化技術(shù)，以建立預(yù)算控制、歸口控制、審批控制、標(biāo)準(zhǔn)控制、程序控制、單據(jù)控制為目標(biāo)全面推進(jìn)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)。對于事業(yè)單位而言需要依靠信息技術(shù)構(gòu)建內(nèi)部控制框架，可以涵蓋業(yè)務(wù)控制、環(huán)境建設(shè)和內(nèi)控評估三方面內(nèi)容。業(yè)務(wù)控制主要包括預(yù)算管理、收支管理、采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理業(yè)務(wù)，銜接預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中的相關(guān)信息數(shù)據(jù)和財務(wù)核算模塊，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)活動間的內(nèi)部流程管控；環(huán)境建設(shè)主要包括內(nèi)控組織、崗位權(quán)限、內(nèi)控流程、內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)政策法規(guī)庫建設(shè)，將固化的流程、制度以及崗位規(guī)范等管控要素嵌入內(nèi)控系統(tǒng)，銜接預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中的相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)審核與決策過程的透明化和規(guī)范化；內(nèi)控評估建設(shè)主要包括內(nèi)控建設(shè)的自我評價、監(jiān)督檢查、內(nèi)控評價報告及信息公開，銜接預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中的績效管理和預(yù)決算公開管理。通過內(nèi)部控制信息化建設(shè)，促進(jìn)各級各類崗位認(rèn)真履職，使單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間能夠合理地進(jìn)行交流與溝通，實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部數(shù)據(jù)信息的共享，規(guī)范各類業(yè)務(wù)活動的開展和提高資金的使用效益。

綜上所述，通過預(yù)算管理一體化管理模式，促進(jìn)事業(yè)單事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，借助信息化技術(shù)盤活、優(yōu)化現(xiàn)有制度和流程，讓預(yù)算管理工作更加科學(xué)與規(guī)范。通過預(yù)算管理一體化推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，加強(qiáng)單位財務(wù)和業(yè)務(wù)工作的協(xié)同，健全單位內(nèi)部制度，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，提高事業(yè)單位的服務(wù)能力，優(yōu)化績效考核，從而規(guī)范地開展預(yù)算管理活動，夯實(shí)事業(yè)單位公共服務(wù)基礎(chǔ)，加快提升內(nèi)部治理能力和治理水平。