探析“不合理的低價游”的規制對策

蘭州現代職業學院 徐彩霞

隨著我國經濟的快速發展，旅游產業逐漸成為國民經濟的戰略性支柱產業，呈現出集約化的發展態勢，形成國際、國內兩個旅游市場協調發展的新格局。截至“十二五”期末，我國國內和出境旅游人次大大增加，國民旅游投資增速遠超第三產業和固定資產投資增速，人們對旅游的消費需求日益增加，旅游成為我們生活的必需品，中國進入大眾旅游時代。

雖然自2020年以來，受新冠疫情影響，我國旅游業發展速度變緩，但仍對我國經濟發展起到積極的促進作用。在旅游給我國經濟帶來快速增長的同時，也帶來一些負面影響——以“零負團費”、強制購物等為主要表現形式的“不合理低價游”的出現，嚴重損害旅游者的合法權益，對我國旅游市場秩序的有序運行，甚至旅游業的健康發展都產生了極為不利的影響。截至目前，我國對“不合理低價游”的治理已經形成常態化監管，取得了一定成效，但依然不能從根本上消除“不合理低價游”“不合理低價游”已經成為我國旅游業發展中迫切需要解決的問題。

一、認識“不合理低價游”

（一）“不合理低價游”的概念

“不合理低價游”是旅行社在銷售旅游產品時，采用明顯低于成本的價格招徠旅游者，吸引旅游者簽訂旅游合同。在為旅游者提供服務的過程中，采取各種非法手段，如降低服務標準，欺騙、誘導游客購物消費等，獲取回扣和利潤，是旅行社以獲得非法營利、排擠競爭對手、占有市場份額為目的一種違法經營行為，屬于不正當的競爭行為和嚴重違約行為。我國《旅游法》和《國家旅游局關于打擊組織“不合理低價游”的意見》主要從“低于成本價”這一特征出發，對“不合理低價游” 做了規制和列舉。

（二）“不合理低價游”的危害

1.破壞健康有序的市場秩序

“不合理低價游”的競爭行為，是市場經營主體在違反相應法律規定、違背市場基本經營原則的基礎上實施的一種違法經營行為。這種經營行為不僅無法發揮市場在配置、優化資源方面的優勢，而且會造成經營主體之間的惡性競爭。

各旅行社之間為獲得市場占有率，競相壓低價格招徠旅游者，形成惡性循環，導致市場規律被破壞。表面上看，旅行社的經營行為帶來了經濟增長，但實質上旅行社的惡性競爭行為已經嚴重破壞了市場秩序，必然會阻礙旅游業的健康發展。

2.侵蝕旅游從業人員的從業熱情與從業積極性

在健康有序的旅游市場秩序下，較高的職業技能和專業素養會使旅游從業人員獲得更高的游客滿意度，從而獲得高收入和高聲譽，因此從業人員要不斷學習，提高自身專業素質和職業技能。但在“不合理低價游”的經營模式中，從業人員的收入主要來源于誘導、欺騙游客購物，或強迫游客參加另行付費項目獲得的回扣，長此以往他們會逐漸認識到，好的職業技能和專業素養并不能為其帶來額外收益，只有想方設法“逼”“誘”旅游者消費，才會實現利益獲取，因此旅游從業人員就會喪失學習動力和信心，成為“不合理低價游”中的關鍵一環。

3.對旅游者權益的危害

旅游者旅游的目的不僅僅是開闊視野，增長知識，更加注重美好心理體驗的獲得和愉悅的精神享受。在“不合理低價游”中，游客被強迫、被欺騙購物或參加另行付費活動，甚至所購物品是假冒商品或者得到質價不相符的服務，不僅會使旅游者的經濟權益遭受損害，而且會打擊旅游者的出游熱情，嚴重侵害旅游者的合法權益。

4.對合法經營者權益的危害

“不合理低價游”還會對其他合法經營的旅行社的合法權益造成損害。

首先“不合理低價游”使合法經營的旅行社的線路產品在價格上和低價游產品產生差距，在市場上沒有競爭力，合法經營的旅行社為了保證或提高自己的市場占有份額，只能被迫降低價格銷售產品，這就形成“劣幣驅逐良幣”的現象；其次，合法經營的旅行社的權益因“不合理低價游”受到侵害后，受侵害的旅行社會采取措施彌補損失，甚至尋求救濟，這時就有可能會產生間接損失，他們不僅要承擔因“不合理低價游”造成的競爭力下降、市場占有率低等問題帶來的直接損失，還要承擔因尋求救濟等帶來的間接損失，阻礙整個旅行社行業的發展。

5.破壞旅游目的地的形象

“不合理低價游”中，旅行社的低成本服務必然會帶來旅游服務質量方面的問題。尤其在吃、住、行方面，當旅游者發現旅行社提供的各項服務遠低于合同中約定的標準和檔次，甚至還會被強迫購物，參加另行付費活動，造成旅游者實際享受到的服務和心理預期產生巨大差距時，就會對旅游經營者和旅游目的地產生負面情緒，并且形成較低的滿意度。這種負面情緒會影響其他旅游者的出游選擇以及旅游目的地的形象、聲譽，甚至給旅游目的地的所有經營者帶來經營和生存困境。

二、“不合理低價游”的成因分析

“不合理低價游” 是我國旅游粗放型經濟發展階段的產物，具體可以從以下兩個方面分析其成因。

（一）主觀方面的原因

1.旅行社的動機

旅行社是直接或間接為旅游者提供各種服務的主體，也是“不合理低價游”的主要組織者和參與者。“不合理低價游”中，各旅行社為降低成本，增加競爭機會，利用游客的低價購物心理來吸引旅游者，不斷地壓低團費，從而實現利益最大化。

2.導游人員的動機

導游是旅游團隊的組織者，在旅游活動中承擔著重要角色，被稱為“民間大使”。旅行社的旅游服務，離不開導游的終端完成。但因我國法律制度的缺失，使導游的福利和保險等經濟權益無法得到保障。因此導游利用自己的特殊身份和旅行社、購物店及其他旅游經營者相互配合，通過各種非法方式欺騙、誘導甚至強迫游客消費，獲取回扣或利潤，實現和保障自身利益。

3.購物店的動機

旅游購物是旅游者和各購物店完成交易的行為。購物店為了獲得和增加與旅游者的交易機會，將自己的預期利潤以回扣的形式按一定比例讓渡給旅行社和導游，吸引旅行社和導游為他們帶來大量客源，提高銷售額。銷售產品時，購物店會提高或虛報商品價格，甚至提供假冒商品，將自己前期讓渡出去的利潤賺回來，實現利潤獲取。

4.旅游者的動機

旅游者是旅游服務的接受者，也是旅游活動的參與者、體驗者。但我國人民還沒有形成理性、成熟的旅游消費觀念，加上旅游產品信息不對稱及產品同質化現象嚴重，越是低廉的價格越是容易受到旅游者的追捧。更有甚者，為獲得低價旅游產品，與旅行社等經營者惡意串通，簽訂虛假合同幫經營者逃避監管部門的監督檢查，這也是“不合理低價游”屢禁不止的因素之一。

（二）客觀方面的原因

1.法律制度不健全，不完善

我國目前雖然已經建立了包括《旅游法》《旅行社條例》等法律制度在內的旅游法律法規體系，對“不合理低價游”的規制起到了積極作用。但是由于某些制度不完善、不具體，甚至存在空白，為“不合理低價游”的存在提供了條件。

首先我國對“不合理低價游”的規制并沒有形成統一的立法體系，相關規定都是散見在各項法律、行政法規之中，并且某些規定較為死板。如《旅游法》第35條專門針對“不合理低價游”規定了“三不得”行為，但很多地方在對這條規定進行細化時，過于死板，一定程度上限制了旅游者的購物自由；其次，現行規制“不合理低價游”的法律體系中，并沒有將“不合理低價游”利益鏈條中的所有主體納入責任主體范圍，并且責任形式只涉及民事責任和行政責任，處罰力度不大，威懾力不足；第三，雖然《旅游法》規定了旅行社因“不合理低價游”對旅游者造成損害時，可根據旅游者的要求承擔先行賠付責任，但對先行賠付的具體標準和適用措施并沒有具體規定，因此先行賠付責任無法落實；第四《旅游法》規定了履行輔助人的責任，但對于履行輔助人承擔責任的標準等并無具體規定，導致履行輔助人責任制度也無法真正落實。

此外《旅游法》《旅行社條例》《導游人員管理條例》等制度雖然分別對旅行社的設立、網絡經營旅游業務和導游資格考試制度等方面作了規定，但對旅行社的注冊資金和人員要求相對較低，并且對設立主體在信譽、經營等方面無具體限制和要求，旅行社的準入門檻低，導致旅行社行業呈現出“小”“散”“弱”等特點；另一方面網絡經營旅游業務畢竟和實體經營不同，我國法律并未對網絡經營旅游業務作出詳盡規定；對導游資格考試報考條件要求較低，且關于導游的福利和保險制度不健全，缺乏相應激勵機制，影響了導游人員的長期和終身發展。

2.旅游市場監管不力，執法不嚴

旅游市場監管方面，我國已經建立了部門聯動的綜合監管機制和“1+3+N”的旅游治理機制，但并沒有將監管“不合理低價游”的專責機關確定下來，也沒有以法律的形式明確各部門在打擊和規制“不合理低價游”中的職責，導致各部門的管理責任不明確，容易產生多頭管理或者無人管的情況，不能充分發揮部門聯動機制及現代旅游治理機制的優勢；尤其在涉及異地的旅游消費監管上，因地方保護主義嚴重，管理部門對市場違法行為查處不及時，再加上涉及多地域，監管過程中調查取證難度較大等原因，客觀上為“不合理低價游”的發展創造了條件。

3.司法與行政規制相沖突

根據我國法律規定，旅行社因“不合理低價游”等不正當競爭行為對其他合法經營的旅行社造成嚴重損害時，利益受損害的旅行社可通過訴訟來維護自己的合法權益。但在實踐中，維權成本過高，導致真正通過訴訟維護合法權益的旅游經營者并不多。

4.包價旅游業務惡性競爭的加劇

隨著信息技術發展和“互聯網+旅游”時代的到來，旅游電商平臺增多，符合網絡經營旅行社業務的旅行社、旅游俱樂部、互聯網社群等都可以通過電商平臺經營旅游業務，傳統經營的旅行社為維持市場占有率，只能不斷降價經營，加劇了“不合理低價游”的發展。

三、治理“不合理低價游”的建議

（一）完善立法體制機制

建議修改完善《旅游法》對“不合理低價游”的規定，將強制購物或要求旅游者參加另行付費項目等行為作為規范和治理的重點；規范包價旅游合同的內容，明確服務標準，根據旅游者的意愿靈活安排購物，避免“一刀切”；完善法律責任體系，擴大責任主體范圍，納入刑事責任；把“不合理低價游”作為旅行社等級評定的重要條件，因“不合理低價游”造成旅游者嚴重損害的，應向下降級直至完全取消評定的等級，并納入旅游市場“黑名單”；將旅行社先行賠付責任與質量保證金相銜接，制定賠償機制和標準，真正落實旅行社的先行賠付責任；制定履行輔助人賠償制度的賠償標準和具體規定，監督履行輔助人嚴格履行合同，通過切斷利益鏈條來對“不合理低價游”進行法律規制。

（二）完善執法體制機制

治理“不合理低價游”，應由各執法和監管部門相互配合。一方面要求管理機關運用行政管理和行政處罰來規制旅行社、導游、購物店及旅游者的違法行為；另一方面，利用刑罰的威懾力，讓公安機關介入嚴厲查處旅游市場中的商業賄賂案件，有效遏制旅游市場中的回扣和賄賂問題，對違法的旅行社和導游人員加大懲戒力度。

同時積極推進旅游綜合執法改革，設立旅游綜合執法質監管理局，賦予其“不合理低價游”等違法行為的專門監管權和行政處罰權，對旅游市場進行統一監管和督查；各地旅游綜合執法質檢機構應加強聯系，完善和創新旅游執法體制，打破地方保護主義，對旅游經營主體進行定期和不定期檢查，嚴打旅行社和導游的“不合理低價”、強迫游客購物等違約行為以及旅行社和旅游者惡意串通，簽訂虛假合同等違法行為，嚴查購物商店偷稅漏稅、虛開發票、欺詐載客、不按規定明碼標價等違規行為，切斷“不合理低價游”的利益鏈條；此外，各地文旅部門應舉辦各種教育和培訓，提高執法人員的執法能力和執法水平。

（三）完善相關制度

治理“不合理低價游”，還應建立符合我國旅游業發展形勢的旅游者精神損害賠償制度，將“不合理低價游”給旅游者造成的實際精神損害納入賠償范圍，對旅游服務質量進行監督；健全旅行社管理制度和導游薪酬體制，細化旅行社設立者在誠信度、經營規模等方面的要求，實行“高薪養廉”“高薪養優”制度，根據導游等級和所帶團隊的檔次確定帶團補貼，激勵導游執業終身發展；建立旅游價格評估和信息發布制度，讓違法經營的無良企業無機可乘；加強對旅游企業的監督，嚴格處罰違法旅游企業，納入“黑名單”實施聯合懲戒；逐步實施導游自由執業制度，促進導游“小費”合法化，激發導游人員從業的積極性；實行導游星級管理制度，促進導游執業的良性競爭；逐步簡化小額訴訟或仲裁制度的程序，真正方便旅游者維護自身合法權益。

（四）鼓勵社會公眾對“不合理低價游”進行舉報和監督

國家和政府應出臺相關政策，鼓勵社會公眾登錄“12358”“全國旅游服務質量監管”等投訴平臺，對違法經營者和經營行為進行舉報。對于查證屬實的違法行為，尤其是“不合理低價游”，應對舉報者進行獎勵，提高社會公眾參與監督旅游服務的積極性；新聞媒體應將違法違規的企業和行為向社會公布，通過社會輿論的監督，實現對“不合理低價游”的規制。

（五）引導旅游者樹立正確的旅游消費觀

國家相關部門要及時利用各種平臺引導旅游者樹立正確的旅游消費觀，理性消費。引導旅游者形成契約精神，依法簽訂合同，避免上當受騙，提高旅游者自覺抵制“不合理低價游”的主動性，讓其沒有市場和生存空間。

四、結語

總之，“不合理低價游”歸根結底是多種原因共同作用的結果。對“不合理低價游”d 規制，應從旅游市場發展規律和完善我國旅游法律制度實際出發，建立常態監管和集中專項治理相結合的管理機制，將事前預防、事中監管、事后嚴懲相結合，科學正確引導和嚴格監管查處相結合，行政規制和法律規制相結合，多管齊下，實現對“不合理低價游”的治理，為我國旅游業的健康發展提供良好發展空間和環境。