國家治理中的財政：歷史演變與當代使命

●康鋒莉 周曉彤

一、引言

國家治理是規(guī)范社會權(quán)力運行、維護公共秩序的一系列制度，其目的是與之對應的社會進行建設性互動并有效追求公眾目標 （布羅蒂加姆，2016）。有效的國家治理直面三個基本問題：誰來治理、怎么治理、治理得如何（俞可平，2014）。“誰治理”的本質(zhì)是國家建構(gòu)的問題，“怎么治理”則是國家治理結(jié)構(gòu)的問題，“怎么治理”直接決定“治理得如何”。根據(jù)福山（2014）的政治發(fā)展理論，只有當國家建構(gòu)與法治、民主制度構(gòu)成平衡時，一個國家的政治發(fā)展才會顯示“現(xiàn)代政治的奇跡”，其國家治理也才有望“到達丹麥”（福山，2014）。衡量國家治理的標準包括：公共權(quán)力運行的制度化；民主化，即公共治理和制度安排都必須從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位；法治；提升國家能力；社會協(xié)調(diào)，從中央到地方政府，從政府治理到社會治理，各種制度規(guī)范作為一個統(tǒng)一的整體相互影響、協(xié)同發(fā)展（俞可平，2013）。

邏輯上，根據(jù)國家治理的公眾目標及其衡量標準，不難發(fā)現(xiàn)，國家治理的核心是財政，財政為庶政之母。公平、民主、自由等權(quán)利，要想真正成為法律賦予的權(quán)利，必須是司法上可執(zhí)行的。權(quán)利不是需要政府撒手，而是需要政府積極的保護。政府若想積極提供這種保護，必須依賴充足可供支配的資金，貧困、軟弱無能的政府無法切實地實施權(quán)利（霍爾姆斯和桑斯坦，2004）。財政制度對于推動民主、形成法治、提升國家能力與促進社會協(xié)調(diào)具有工具性價值，而其約束與規(guī)范公共權(quán)力運行的首要性和關(guān)鍵性影響更是無法忽視。不僅如此，國家治理的邏輯、理念、精神也都反映到每一次財政制度的構(gòu)建上，影響著每一次財政改革發(fā)展過程。

歷史上，人類的財政活動是人類文明演變中最為重要的組成部分，人類文明的演變與轉(zhuǎn)型實際上表現(xiàn)為公共經(jīng)濟制度在效率改進的道路上不斷飛躍、變遷的過程。正如熊彼特所說，一旦稅收成為事實，它就好像一柄把手，社會力量可以握住它，從而改變社會結(jié)構(gòu)。無論什么時候，財政都對一國的政治和社會演進具有決定性的影響（Swedberg，1991）。在歐洲，稅收不僅能幫助創(chuàng)建一個國家，更能幫助發(fā)展一個國家（Swedberg，1991）。稅收在國家治理中的作用表現(xiàn)為兩個方面：基于稅收談判的社會契約的產(chǎn)生以及由征稅規(guī)則所激發(fā)的制度構(gòu)建動力（布羅蒂加姆，2016）。以稅收能力為代表的汲取能力是國家能力的核心（王紹光、胡鞍鋼，1993）。張長東（2011）指出稅收與國家建構(gòu)的四個關(guān)系，稅收通過一國財政支出水平、征收方式、稅收結(jié)構(gòu)及其調(diào)節(jié)社會分配結(jié)構(gòu)的機制作用于國家建構(gòu)與國家治理。稅收是國家財政收入的最主要、最穩(wěn)定來源。西方國家從領(lǐng)地國家(domain state)到稅收國家(tax state)的轉(zhuǎn)型是其現(xiàn)代國家形成和現(xiàn)代民主制產(chǎn)生的關(guān)鍵時期，“稅收的歷史就是國家演化的歷史”（熊彼特，1918）。

二、改革開放以來財政在國家治理中的作用與歷史演變

新中國成立尤其是改革開放以來，中國共產(chǎn)黨高度重視、不斷加強對財政工作的領(lǐng)導，為財政改革、發(fā)揮財政在國家治理中無可替代的作用指明了方向，取得了一系列輝煌成就。

（一）調(diào)整央地收入分成比例，實現(xiàn)國家財政狀況的根本好轉(zhuǎn)，初步形成國家治理輪廓

在黨的十二大到十三大時期，國家財政面臨的根本問題是國家財政資金短缺，無法適應建設社會主義經(jīng)濟的需求。一方面，國家財政收入減少，急需進行的重點項目缺乏資金；另一方面，地方、企業(yè)自有資金增加較多，難以避免建設中的盲目性。

這一階段，黨中央通過財政“放權(quán)讓利”“財政包干”理順了政府和企業(yè)、中央政府和地方政府的關(guān)系。

1.政府和企業(yè)的關(guān)系。通過1983年和1984年兩步“利改稅”，把國家與國有企業(yè)的利潤分配關(guān)系用稅法的形式固定下來，建立了以法律為依據(jù)的分配關(guān)系，清晰了企業(yè)對國家的經(jīng)濟責任，明確了企業(yè)的預期，調(diào)動了企業(yè)的生產(chǎn)積極性，奠定了我國全面實施分稅制改革的基礎。

2.中央政府和地方政府的關(guān)系。1980—1984年，中國普遍實行“劃分收支，分級包干”的財政體制；1985年起，中國實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政管理體制。為了進一步調(diào)動地方政府對改革的積極性，1988年起，在“劃分稅種，核定收支，分級包干”的基礎上，實行多種財政包干制度。

通過這一階段的財政改革，企業(yè)、地方政府的積極性在激勵相容的制度設計中得以充分調(diào)動，國家財政經(jīng)濟狀況根本好轉(zhuǎn)，初顯國家治理體系的輪廓。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范國家、企業(yè)、個人之間和中央與地方之間的分配關(guān)系，提高財政汲取能力，凸顯財政在國家治理中的地位

黨的十四大在中國歷史上第一次明確提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標模式，把社會主義基本制度和市場經(jīng)濟結(jié)合起來。市場經(jīng)濟首先要規(guī)范政府和市場之間的關(guān)系。發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用要求明確政府職能。政府職能清晰了財政在國家治理中的地位以及財政與國家治理的邏輯關(guān)系。為了解決兩步“利改稅”和“財政包干”出現(xiàn)的問題，1994年實施了分稅制改革，第八屆全國人民代表大會第二次會議通過了《預算法》。按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權(quán)”的原則，調(diào)整稅收分配關(guān)系，以繼續(xù)激勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟，同時增強中央宏觀調(diào)控能力。分稅制改革后的財稅體制是創(chuàng)造中國經(jīng)濟奇跡的一個關(guān)鍵因素（張五常，2009；Xu，2011）。《預算法》不僅以法律的方式對預算制度的核心要素作出了規(guī)范，還明確了立法部門、行政部門和財政部門在預算事務中的權(quán)責劃分，對人大審批監(jiān)督以及財政赤字和預算調(diào)整等方面都作了具體規(guī)定。《預算法》嚴肅了財政紀律，還原了預算在財政中的核心地位，進一步提高了預算資金的使用效率，約束了政府行為。

黨的十五大提出要正確處理國家、企業(yè)、個人之間和中央與地方之間的分配關(guān)系，逐步提高財政收入占GDP的比重和中央收入占總財政收入的比重，并適應所有制結(jié)構(gòu)變化和政府職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu)，建立穩(wěn)固、平衡的國家財政。財政改革被具體、清晰地寫入黨中央文件，從方向上指導了基本公共財政制度的確立，財政收支的邏輯從“量入為出”也轉(zhuǎn)向“以支定收”。財政在國家治理體系中的作用凸顯，在規(guī)范各級政府事權(quán)的前提下，進一步理順其財政職能。提高中央財政收入的比重，為更高效運用財政政策提供了資金保障。財政政策已經(jīng)成為國家治理調(diào)控經(jīng)濟的重要內(nèi)容，擴大內(nèi)需、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付、平衡地區(qū)間財力等都需要財政汲取能力作為保障。

這一階段的財政改革是改革開放以后最具突破性的，期間產(chǎn)生的學術(shù)爭鳴也最多，標志著國家治理體系的全面構(gòu)建。1998年為應對亞洲金融危機實施的積極財政政策更是體現(xiàn)了中國的國家治理水平，因而無論是現(xiàn)實意義還是理論意義都是舉世矚目的。

（三）宏觀調(diào)控手段不斷豐富，調(diào)控能力不斷加強，財政在國家治理中的地位不斷加強

1998年以來，由于大規(guī)模使用擴張性財政政策，政府財政赤字規(guī)模大幅度提升；1998年的赤字為960億元，到2012年財政赤字達到8000億元。財政赤字的大幅攀升引發(fā)了地方政府債務問題。

2002年，黨的十六大報告提出“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的職能”。政府的公共管理與公共產(chǎn)品供給職能進一步明確，財政調(diào)控進一步科學化，財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)也逐步加強。黨的十七大報告確立了深化財稅、金融等體制改革，從制度上建立健全宏觀調(diào)控。而黨的十八大則進一步明確、清晰地提出了“加快財稅體制改革，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設的公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度”。黨的十八大以來，財政體制改革的探索進一步加強。在經(jīng)歷了國債轉(zhuǎn)貸模式、代發(fā)代還模式、地方政府自行發(fā)債“試點”模式、自發(fā)自還試點模式后，從2015年開始，地方政府債務進入了一個全新的規(guī)范階段。2015年新修訂的《預算法》正式施行，建立全口徑預決算體系，建立跨年度預算平衡機制，進一步嚴肅財經(jīng)紀律，嚴控債務風險，顯著提升了轉(zhuǎn)移支付的透明度。2016年全面推開的“營改增”通過社會專業(yè)化分工，激發(fā)市場活力，促進國民經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）建立現(xiàn)代財政制度，財政成為國家治理的基石

2017年，黨的十九大報告提出，“不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。只有加快建立現(xiàn)代財政制度，財政才能擔當國家治理的基石。為此，需要“建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系”。在此指導思想下，2018年再次修訂《預算法》，2019年個人所得稅改革推進個人所得稅從分類向綜合與分類相結(jié)合稅制邁進，通過個稅的免征額制度、專項扣除制度、部分收入綜合所得征收等多種舉措逐步發(fā)揮稅收的收入再分配作用。2019年國務院印發(fā)《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》，在保持現(xiàn)有財力格局的基礎上，建立中央與地方更加均衡、合理的分成制度，穩(wěn)步推進健全地方稅體系改革，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財政關(guān)系。2020年，新冠肺炎疫情爆發(fā)，企業(yè)、居民幾乎所有的經(jīng)濟主體都深切感受到財政深入到國家治理的每一個毛孔。

三、準確把握新時代國家治理的含義

黨的二十大報告提出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。因而，新時代國家治理是國家治理現(xiàn)代化。為此，需開辟馬克思主義中國化時代化新境界，毫不動搖地堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。每個國家的發(fā)展與國家治理都有其深刻的經(jīng)濟、政治和文化背景，中國的問題必須從中國基本國情出發(fā)，由中國人自己來解答。盲目照搬西方的國家治理框架會不可避免地陷入治理困境，甚至還有可能危及已經(jīng)形成的國家構(gòu)建。

當前，我國社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，因此，新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也是為了解決此矛盾，通過全過程人民民主，實現(xiàn)全體人民的共同富裕。具體來說，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體內(nèi)涵可以分解為以下四個方面：

（一）著力推進高質(zhì)量發(fā)展，全面建設社會主義現(xiàn)代化強國

高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務。發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務。沒有堅實的物質(zhì)技術(shù)基礎，就不可能全面建成社會主義現(xiàn)代化強國。中國特色社會主義進入新時代，我國邁入了建設社會主義現(xiàn)代化強國的新征程。人類歷史發(fā)展經(jīng)歷了自然經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟。市場經(jīng)濟目前被證明是資源配置最有效率的經(jīng)濟體制。但是高質(zhì)量發(fā)展絕不僅僅是市場經(jīng)濟自由競爭的產(chǎn)物，而是以現(xiàn)代城市為標志的公共財政制度與現(xiàn)代政府功能最終確立的結(jié)果。因此，所謂的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型既不是市場制度的變遷，也不是技術(shù)的變遷，而是財政制度的變遷（宋丙濤，2012）。

（二）充分拓展人民日益增長的美好生活的維度，實現(xiàn)人的全面發(fā)展

人的全面發(fā)展絕不僅僅是收入的提高，而是有更廣闊的維度，其本質(zhì)是拓展人的可行能力（capability），即人們過自己認為有價值生活的能力和自由。可行能力是指一個人有可能實現(xiàn)的各種可能的功能性活動的組合，既包括逃脫可避免的死亡、享有充足的營養(yǎng)、保持健康、能夠識字算數(shù)，也包括參與政治生活、體面地出現(xiàn)在公眾場合、擁有自尊等等（Sen，1999）。通過拓展人的可行能力，人民的美好生活維度也得到了拓展，物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)，這也是中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

（三）縮小地區(qū)之間、人群之間美好生活的差距

區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距是當前經(jīng)濟發(fā)展不平衡的表現(xiàn)。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已達到中等發(fā)達國家水平，而欠發(fā)達地區(qū)還遠不及中等發(fā)達國家水平。伴隨著城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)發(fā)展由于循環(huán)累積因果關(guān)系會產(chǎn)生回波效應與擴散效應。城鎮(zhèn)化初期，中心城市比農(nóng)村地區(qū)有更大的公共產(chǎn)品優(yōu)勢與市場機會，要素的流動聚集到城市，區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟發(fā)展、居民的收入水平等差距擴大，城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為回波效應；當中心地區(qū)在技術(shù)、結(jié)構(gòu)和規(guī)模跨過某一門檻后，就會帶動外圍地區(qū)發(fā)展，擴散效應就顯現(xiàn)出來。一般來說，從回波效應轉(zhuǎn)向擴散效應不是自發(fā)的，需要政府積極有為，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，提高農(nóng)民收入；推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升鄉(xiāng)村公共服務水平；提高農(nóng)村增值收益、分享比例，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)全體人民的共同富裕。

（四）發(fā)展全過程人民民主，保障人民當家作主

民主意味著人民的統(tǒng)治，或者說人民主權(quán)。民主既是國家治理的過程，也是國家治理的目標。民主社會政治架構(gòu)的基本原則，是用人民權(quán)力來制約國家權(quán)力，制約依靠法治。法治是政治秩序中的另一組件。對公權(quán)力最有效的制約莫過于對財政控制權(quán)的實際掌握，它顯示了民主的細節(jié)如何落地，民主如何通過法治融入國家治理的其他方面。法治社會要明確保護公民免受國家的任意侵犯，即當法律僅僅保護靠近或者控制國家精英的利益時，法律就成為“強盜幫派的正義”（福山，2014）。民主化的過程逐漸拓展法治范圍，以包納所有公民。

四、新時代國家治理中財政的當代使命

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要建立現(xiàn)代財政制度。現(xiàn)代財政制度的核心是以納稅人決策為核心的公共產(chǎn)品供求雙方的均衡，以公共產(chǎn)品的提供與納稅人的納稅遵從統(tǒng)一了，民主也就自然而然形成了，市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展才能夠經(jīng)受住外來壓力與挑戰(zhàn)，國家能力也就有所保障。

建立現(xiàn)代財政制度的前提是建立事權(quán)與支出責任相適應的財政體制。事權(quán)劃分需要總體界定政府之手的范疇，政府之手引導市場之手，彌補市場之手不足。建立現(xiàn)代財政制度需要通過以下三個方面：

（一）建立現(xiàn)代預算制度，助力高質(zhì)量發(fā)展，全面實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國

財政是國家治理的基礎和重要支柱。與其他財政制度相比，預算制度具有“執(zhí)牛耳”之用。必須指出，現(xiàn)代預算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎。通過預算制度的改革繼續(xù)提供維護市場公平、保護產(chǎn)權(quán)等具有優(yōu)值品（Merit goods）特征的公共產(chǎn)品，進一步激發(fā)市場活力，維護市場合作。黨的十八屆三中全會以來，從預算法到政府債務及預算管理，其改革速度與力度都是空前的。2015年起新《預算法》（即預算法修正案）的實施，標志著建立現(xiàn)代財政制度邁出了關(guān)鍵的一步。將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算這四本預算統(tǒng)一到全口徑預算中，通過發(fā)行地方政府債券的方式規(guī)范地方政府舉債機制等舉措，為建立全面規(guī)范、約束有力的現(xiàn)代預算制度提供了基本的解決方案。但是當前，預算制度還存在一些問題：一是預算公開，需逐步實施全面規(guī)范的預算公開制度；二是盡管當前有系統(tǒng)的預算制度，但是財政資金的使用仍然難以避免年底“突擊花錢”的困境（汪德華和李瓊，2016）；三是預算執(zhí)行的效果評估。預算資金的使用效率，需有動態(tài)的、經(jīng)濟與社會的統(tǒng)一、系統(tǒng)性評估。

（二）加大財政支持，提升人的可行能力

盡管人的可行能力維度包括很多內(nèi)容，但是在多維貧困和多維不平等的研究中，收入、教育與健康這三個維度的可行能力受到普遍的關(guān)注。它們不僅是可行能力的重要內(nèi)容，也是人力資本的核心。黨的二十大提出實施科教興國戰(zhàn)略，強化現(xiàn)代化建設人才支撐。教育對創(chuàng)新、全要素生產(chǎn)率與高質(zhì)量發(fā)展的重要性已無須贅述。教育權(quán)既是發(fā)展權(quán)亦為生存權(quán)，且關(guān)乎人的尊嚴。教育對于拓展和提升一個人的其他維度的可行能力，比如更注重健康的生活方式、體面地出現(xiàn)在公眾面前、更高質(zhì)量行使人民民主等具有影響與促進作用，因此，教育不僅具有建構(gòu)性作用，而且具有工具性作用。此外，教育還承載著播撒中華文化種子的神圣使命，增強普羅大眾的人類命運共同體意識。為此，財政應在以下方面發(fā)揮作用：第一，持續(xù)加大財政教育投入。新增財政收入要重點用于教育事業(yè)發(fā)展，形成省、市與縣重點傾斜的教育類別支持體系。第二，完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度。保障縣級政府尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達縣級政府有充足的教育經(jīng)費。第三，提升財政教育投入產(chǎn)出效率。不同類別教育的投入產(chǎn)出效率不可能按照同一標準，比如上世紀90年代，有些地區(qū)義務教育階段一味追求優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置而出現(xiàn)的撤點并校，導致很多適齡兒童輟學。健康方面，財政需持續(xù)投入以健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務體系，穩(wěn)定基本醫(yī)療保險參保率在百分之九十五的水平，提升醫(yī)療尤其是基層醫(yī)療可及性。

（三）建立現(xiàn)代稅收制度與轉(zhuǎn)移支付制度，縮小城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展不平衡

當前中國收入不平等程度不斷擴大，而且不平等還滲透到其他可行能力領(lǐng)域，比如教育、健康等領(lǐng)域。當不平等擴大到一定程度，生育率、社會創(chuàng)新都會受到實質(zhì)性影響（劉李華和孫早，2020）。進而政治上，缺乏發(fā)展中國特色社會主義的四個自信，最終影響政府汲取能力，導致國家治理進退維谷。

為推動實現(xiàn)2035年共同富裕取得實質(zhì)性進展，需建立與此目標相統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度與轉(zhuǎn)移支付制度。第一，加快房產(chǎn)稅立法和改革步伐，提高持有環(huán)節(jié)的稅收；第二，完善個人所得稅制度，規(guī)范收入分配秩序，規(guī)范財富積累機制，逐步建立健全綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度，保護合法收入，調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入。第三，建立企業(yè)、個人捐贈免稅減稅制度，開征個人遺產(chǎn)稅和贈與稅，激勵企業(yè)與個人積極參與第三次分配。第四，加大轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)力度，縮小地區(qū)間差距。在明確政府間事權(quán)劃分基礎上，按照“一級事權(quán)、一級政府、一級財政”原則，界定各級政府間的支出責任，明確政府間收入劃分。避免財力上行，事權(quán)下行，導致地方政府過度依賴土地財政。通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)上下級政府、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)的財力余缺，補足地方政府履行事權(quán)存在的財力缺口，為實現(xiàn)共同富裕目標發(fā)揮財政的關(guān)鍵性作用。同時，加大對低收入群體的轉(zhuǎn)移支付，避免其因收入低下陷入其他維度的可行能力貧困。

（四）提高公共財政透明度，保障人民當家作主，發(fā)展全過程人民民主

公共財政透明作為現(xiàn)代政府治理的一個核心內(nèi)容，是現(xiàn)代民主問責制與法治社會的重要支柱，其對于提高科學執(zhí)政能力、推進社會主義民主、建立廉潔高效的行政管理體制、防范系統(tǒng)性金融風險都有不可替代的作用。財政透明不僅包括“四本預算”，即一般公共預決算、政府性基金預決算、國有資本經(jīng)營預決算與社會保險基金預決算的公開，也包括其他重要的財政信息公開情況，比如產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP項目、政府性債務、政府采購、大額專項資金使用、地方建設性投資類公司和事業(yè)單位預決算公開。更重要的，還包括財政決策程序的公開、透明。既要避免以表面民主之名行本質(zhì)專斷之實，也要避免簡單多數(shù)投票至上原則。最后，財政預決算的結(jié)果要接受社會公眾監(jiān)督并可問責。公開不是透明的終點，而是面對納稅人的質(zhì)疑，積極回復、及時整改，落實問責制。■