新時代財政轉移支付體系改革：成就與展望

●馬海濤

一、回顧新時代十年，完整梳理財政轉移支付制度改革的歷史成就

黨的十八大以來，我國財政體制改革不斷取得新進展。伴隨著中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的穩步推進，中央與地方之間收入劃分的調整完善，與之相適應的現代財政轉移支付制度基本框架也逐步確立，為提升國家治理能力，推進區域協調發展，促進社會公平，推動綠色發展等方面發揮了重要作用。

（一）轉移支付制度體系不斷健全，促進政府間財政關系改革有效落實，國家治理能力顯著提升

修訂《中華人民共和國預算法》及相關條例，確立轉移支付制度的法律框架，成為國家治理語境下財政法治的重要組成。《關于深化預算管理制度改革的決定》《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》《基本公共服務領域中央和地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》等文件出臺，明確一般性轉移支付、專項轉移支付和共同事權的功能定位及資金用途，厘清各級政府本級預算間的權責關系；加強對轉移支付預算管理，特別是增強對專項轉移支付的中期財政規劃管理，解決年底突擊花錢等問題。實施常態化財政資金直達機制，提高資金撥付的時效性。加強轉移支付預算公開和績效管理，初步構建覆蓋資金審核、執行、評價的閉環監管機制。

（二）轉移支付結構持續優化，促進區域均等化水平穩步提升

完善一般性轉移支付政策體系，建立一般性轉移支付穩增長機制，大幅增加對老少邊窮地區轉移支付；優化均衡性轉移支付資金分配方法，充分考慮各地區支出成本差異，緩解地區間財力差異，促進地區間基本公共服務均等化。加大專項轉移支付清理整合力度，取消政策到期、任務完成或目標實現、績效低下等已無必要繼續實施的專項；規范專項資金管理辦法，落實“一個專項只有一個管理辦法”；取消競爭性領域專項，整合多頭管理、同一方向或領域的專項，嚴控新設專項轉移支付。

（三）優化轉移支付支出結構，為國家戰略實施和政府政策的落實提供財力支持

黨的十八大以來，中央財政不斷加強整體統籌，充分發揮專項轉移支付指向明確、精準高效等優勢，服務于國家戰略任務需要。例如，在全面脫貧期間，中央財政專項轉移支付持續加大對國家級重點貧困縣、貧困村以及全國14個集中連片貧困地區的支持力度，2012—2020年中央財政專項扶貧資金累計投入6896億元，為脫貧攻堅戰取得全面勝利提供了財力保障；之后，為確保實現從脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡，設立中央財政銜接推進鄉村振興補助資金，2021—2022年累計安排3211億元，為維護和鞏固脫貧攻堅戰成果提供了財力支撐。此外，在保持中央財政專項轉移支付合理規模的基礎上，調整優化資金安排方向，逐步退出競爭性領域投入，向新基建、“卡脖子”技術、綠色發展等外部性強的重點領域集中。

（四）橫向轉移支付實踐探索逐步深入，基本形成“縱向為主、橫向為輔”的轉移支付制度格局

加強橫向轉移支付實踐探索，初步形成以幫扶、應急和補償三類為主的橫向轉移支付基本框架，與縱向轉移支付體系形成政策合力，促進新時期國家經濟社會高質量發展。一是以東西部扶貧協作為代表的幫扶類橫向轉移支付力度不斷增強。浙江省2012—2020年累計向對口幫扶的四川省、貴州省、湖北省、吉林省4省投入財政幫扶資金115.22億元，所幫扶的80個貧困縣全部實現脫貧摘帽。二是應急類橫向轉移支付在抗擊新冠肺炎疫情中扮演重要角色。應急新冠肺炎疫情爆發初期，19個省份對口支援湖北16個市州縣，短時間內實現醫療資源和物資供應從緊缺向動態平衡的跨越式提升。三是橫向生態補償體制機制不斷健全，推動人與自然和諧發展。中共中央、國務院、財政部、生態環境部、水利部等有關部門出臺了《關于深化生態保護補償制度改革的意見》《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》《支持長江全流域建立橫向生態保護補償機制的實施方案》《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》等文件，從補償內容、補償方式、補償標準、分擔機制和激勵約束機制等方面對橫向生態補償機制提出明確要求。

二、立足新征程道路，充分認識完善財政轉移支付制度的重要意義

財政轉移支付制度是現代財政制度的重要組成，是政府間財政關系的重要內容，是確保中央宏觀調控政策和民生保障措施落實的有效手段。經過黨的十八大以來的改革，現代財政制度的“四梁八柱”基本確立，權責清晰、財力協調、區域均衡的中央與地方關系逐步形成，現代財政轉移支付制度的基本框架也隨之確立。黨的二十大要求完善財政轉移支付體系，這是在總結財稅體制改革取得的成就和寶貴經驗的基礎上，立足新征程中黨和國家事業發展的新要求，提出的根本遵循和行動指南。

（一）完善財政轉移支付制度是提升國家治理能力現代化水平的重要舉措

國家治理體系和治理能力現代化是一個國家制度和制度執行能力的集中體現，是實現中國式現代化的核心內容和必然要求。財政是國家治理的基礎和重要支柱，政府間財政關系是國家治理體系中的重要一環，其責權配置情況直接關系國家治理體系和治理能力現代化水平。隨著中央與地方事權與支出責任改革取得重大突破，中央與地方收入劃分進一步理順，財政轉移支付制度改革卻稍顯滯后，地方財力與支出責任不適應和區域間財政能力差異大的問題仍有待進一步改善，此外省以下財政體制改革也進展緩慢。完善財政轉移支付制度不僅事關財政體制改革的成果鞏固，同時也是推動省以下財政體制改革的重要前提。因此，財政轉移支付制度必須精準確權，輔助政府間財政責、權、利的合理配置，健全發揮中央和地方兩個積極性的法律法規制度，促進形成各方主體各司其職、積極性得到有效發揮的局面，從而促進國家治理體系和治理能力現代化水平進一步提高。

（二）完善財政轉移支付制度是解決發展不平衡不充分問題的重要抓手

黨的二十大提出把實現人民對美好生活的向往作為現代化建設的出發點和落腳點，以滿足社會共同需要為核心目標，實現全體人民共同富裕的中國式現代化。當前我國城鄉區域發展和收入分配差距仍然較大等發展不平衡不充分問題仍然突出，財政轉移支付制度的完善必須立足社會主要矛盾，貫徹落實以人民為中心的發展思想，正確認識和把握實現共同富裕的實踐途徑。堅持把更好地提供均等化的公共產品和公共服務作為改革目標，充分發揮轉移支付在收入分配中的調節作用，讓發展成果更多更公平惠及全體人民，推動共同富裕不斷取得實質性進展，促進社會公平。

（三）完善財政轉移支付制度是推動國家重大戰略落地落實的重要保障

黨的二十大提出，到二〇三五年要基本實現社會主義現代化，經濟實力、科技實力、綜合國力大幅躍升，人均國內生產總值邁上新的大臺階，達到中等發達國家水平，并提出包含科技、經濟、教育、國防等采取一系列戰略性舉措。財政轉移支付制度作為落實國家重大戰略任務的重要機制，一方面，財政轉移支付制度規范、引導和約束的功能是確保轉移支付政策落實相關戰略任務的制度保障；另一方面，財政轉移支付政策效果的實現是財政轉移支付的制度效能的直接體現。因此，完善財政轉移支付制度，必須堅持創新、協調、綠色、開放、共享的理念，根據國家重大戰略的需要和宏觀調控目標，持續優化政府與市場的關系，既要建立“有為政府”，滿足社會共同需要，保障市場機制有效運轉，又要建立“有效市場”，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，推動實現“有為政府”和“有效市場”的辯證統一，促進全國統一大市場的建設，助力構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

三、展望新篇章未來，深入推進財政轉移支付制度的重點任務

按照黨的二十大報告對深化財稅體制改革作出的統一部署，完善財政轉移支付體系，要深化政府間財政事權和支出責任劃分改革，建立健全轉移支付制度監督評價體系，調動中央與地方兩個積極性，服務于提高國家治理能力；優化轉移支付制度設計，解決不充分不平衡問題，推進區域基本公共服務均等化，構建優質均衡的公共服務體系；加強轉移支付資金統籌與綜合管理力度，推動國家重大戰略落地落實。

（一）深化政府間財政事權和支出責任劃分改革，創造良好體制環境

中央與地方政府間事權、支出責任、財權和財力的合理劃分是確保財政轉移支付制度科學性和有效性的重要基礎。一般來看，若事權和支出責任不匹配，會導致財政轉移支付制度偏離其本質，扭曲政府間財政行為，導致陷入重復博弈的“依賴陷阱”，即下級政府形成轉移支付依賴倒逼上級政府加大力度，上級政府不得不加大力度但事實上卻沒有過多財力提供支持。因此，完善財政轉移支付制度改革，必須以鞏固和深化政府間財政事權和支出責任改革為前提，在過程中，必須推動財政轉移支付制度與政府間財政事權和支出責任改革相互磨合、適配調整，從而實現改革的系統性、整體性、協同性。具體可從以下兩個方向著手：

1.合理縮小央地共同事權的范圍并予以規范。按照適宜的事權劃分原則對共同事權再次劃分，將共同事權中外部性和信息處理復雜性均低的部分歸于下級政府，上級政府提供適當支出補助；將共同事權中外部性和信息處理復雜性均高的部分歸于上級政府，上級政府可以委托下級政府進行執行，同時明確事權的歸屬主體和執行主體。而對于確實不適合轉成獨立事權的共同事權，應該在專門的法律或規范性文件中明確各級政府的支出責任。

2.完善省以下轉移支付與省以下事權與支出責任改革相協調。參照中央與地方財政事權與支出責任改革方法，清晰界定省以下政府間財政事權和支出責任的權責邊界，將維護區域內經濟社會穩定和協調發展、防范和化解債務風險、推進區域內基本公共服務均等化等跨市縣、省域事項的支出責任上移，減輕基層政府負擔。理順省以下政府間收入關系，通過立法授權，適當擴大省級稅收管理權限；健全地方稅體系，結合各稅種稅基分布、收入規模、區域間均衡度等因素，確定地方各級政府收入劃分辦法。按照《預算法》和相關條例的法律規定，厘清各類轉移支付的功能定位；優化轉移支付結構，推動財力向基層下沉；完善轉移支付資金分配辦法，增強資金分配的科學性和合理性。

（二）建立健全財政轉移支付制度體系，確保轉移支付資金使用效益

1.推動轉移支付規范化、法制化，加快推進轉移支付專項立法和配套法律建設。建議盡快制定《轉移支付法》或將相關重要條文寫入有關法規之中，使轉移支付有法可依。推動轉移支付立法能夠從根本上消除轉移支付執行、監督程序中的隨意性和模糊性，提升轉移支付的規范性和公平公正性，做到轉移支付行為有法可依。

2.健全轉移支付監管體系。構建全覆蓋的監督體系，加強事前審核和事中管理，促進對資金鏈條全覆蓋監管；構建多主體聯動的監管體系，切實落實財政部門對轉移支付資金監管的主體責任，同時充分發揮審計、人大和第三方主體的監督作用；優化轉移支付監管方式。推進現代電子技術與轉移支付監管渠道相結合，將轉移支付資金的使用效率和支出軌跡作為監管重點。

3.完善轉移支付績效評價體系。加強轉移支付績效評價目標管理，要能清晰反映預算資金的預期產出和效果，并以相應的績效指標予以細化量化描述。在實施評價階段，一方面，加強對基層執行單位的績效評價，將資金使用單位作為重點評價對象；另一方面，通過多主體聯動實現自評與重點評價相結合，提高轉移支付資金績效評價科學性。

（三）優化轉移支付制度設計，解決不充分不平衡問題

1.以基本公共服務均等化為目標完善中央轉移支付結構安排。預算資金安排應按照一般性轉移支付和共同財政事權轉移支付為主，專項轉移支付為輔，特殊性轉移支付為補充的結構進行。對于基本公共服務，共同財政事權轉移支付資金可以直接進行轉化，一般性轉移支付通過促進財力均等化進行間接轉化。因此，為達成基本公共服務均等化目標，應優先保障共同財政事權轉移支付資金，一般性轉移支付資金在提高向基本公共服務轉化比例的基礎上可以再適當增加，專項轉移支付資金規模應被嚴格控制，而特殊轉移支付因其不定時、不定項特征，其資金應適時、適量進行補充。

2.完善橫向轉移支付的分配標準和配套措施。橫向轉移支付資金標準應由中央政府進行科學化、規范化、公式化的測算結果后，與轉移支付各政府主體現實協商、共同決定，中央政府基于測算結果下發指導性文件，各地方政府結合實際財政需求和真實財政能力確定最終的資金規模。另外，推進配套措施的同步構建。構建充分的激勵機制，實現橫向轉移支付各主體共贏，如為幫扶類轉移支付資金支出方提供一定的優惠政策、資金接收方給予支出方適當的正向回饋等措施。探究建立橫向轉移支付管理機構，專門負責引導轉移支付主體之間的協商和交流、轉移支付資金的管理和劃撥、資金使用的監督和評價。

（四）加強轉移支付資金統籌與綜合管理力度，服務國家重大戰略

1.加強轉移支付資金統籌，充分發揮其靈活性特點，提升轉移支付效率。根據社會經濟形勢的變化，通過轉移支付來及時反映國家的政策意圖，實現政策目的。依托大數據平臺，探索建立轉移支付資金數據庫，并構建綜合評價指標體系，量化分析轉移支付資金配置效率，為統籌轉移支付資金提供科學依據。基本取消轉移支付資金重點支出掛鉤事項，全面取消轉移支付資金投向競爭性領域，提高專項轉移支付資金對國家重大發展戰略的支持力度。

2.加強轉移支付綜合管理，優化轉移支付從預算到決算的全流程設計。推進轉移支付全過程、各環節的無縫銜接，實現轉移支付預算、立項、資金支付、資金監管、績效評價等完全閉環管理。加大專項轉移支付清理整合力度，取消政策到期、任務完成或目標實現、績效低下等已無必要繼續實施以及市場競爭機制能夠有效調節的專項。取消競爭性領域專項，整合多頭管理、同一方向或領域的專項，嚴控新設專項轉移支付。

3.建立生態補償轉移支付機制，積極探索綠色發展新路徑。貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，完善再分配機制設計，可考慮將碳排放基準納入財政轉移支付體系，建立能源凈流入地以碳排放權轉移的形式向能源凈流出地支付相應補償的分配體系，最終實現共同富裕和“雙碳”戰略兩個目標的協同推進。■