疫情影響下高校全面預算績效管理對策研究

尚所林，羅夢旋，楊佳綺

（1.云南開放大學，云南 昆明 650500；2.云南國防工業職業技術學院，云南 昆明 650500）

一、新冠疫情對高校全面預算績效管理的影響分析

（一）疫情影響下高校實施全面預算績效的意義

新冠疫情是自新中國成立以來防控難度最大、感染范圍最廣、傳播速度最快的一次全球重大突發公共衛生事件。2020年1 月以來，新冠疫情持續對我國經濟社會產生巨大影響。根據有關調查發現，教育、旅游、酒店、餐飲、娛樂、運輸、房地產、零售、外貿、制造業為受疫情影響最大的十大行業，導致的直接后果就是國家財政收入大幅減少，經濟“停擺”，新冠疫情對社會的影響是全方位、全領域的，高校也不能獨善其身。教育部公布的2020 年、2021 年《全國教育經費情況統計快報》來看，教育經費和學生人數的增幅明顯高于教育經費投入的增幅[1]。在這樣的不利環境之下，高校財務核算模式及具體收支業務、預算編制、調整及執行進度、經費審批流程、財務信息化建設、財務服務意識等財務管理方面都面臨著極大的挑戰。高校疫情防控支出大幅增加，其余改革發展支出反而存在經費花不出去的情況，預算執行不均衡，項目預算執行率不高[2]。由于疫情原因，高校預算收支矛盾突出將會一直持續，傳統的高校財務管理思路已無法適應當前的新要求。解決高校收支矛盾突出、僧多粥少的困境，全面預算績效管理就是一味良藥。

（二）新冠疫情對高校實施全面預算績效管理的影響

2021 年3 月，國務院正式印發《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，提出全口徑預算的理念、政策和措施，為未來很長一段時期深化預算管理制度改革建設提供了根本遵循[3]。核心要點是：進一步深化預算管理制度改革，完善預算管理制度，規范預算支出管理，推進財政支出標準化，嚴格預算編制管理，實現預算管理的規范性、科學性、合理性,為建立現代財政制度奠定堅實基礎。黨的二十大報告從戰略和全局的高度，提出“健全現代預算制度”，以信息化手段促進全面預算績效管理現代化，明確了進一步深化財稅體制改革的重要舉措，為做好新時代新征程財政預算工作指明了方向、提供了遵循。

在新冠疫情影響下，高校應重點考慮如何優化績效管理并有效降低各項不利因素對學校財務的影響。一方面是高等教育經費撥款受大環境影響被壓縮了一定幅度，非剛性、非急性預算支出按照一定比例被強制壓減，高校原有的預算分配體制面臨重大挑戰，特別是經費來源單一的全額撥款高校，收支矛盾更加突出；另一方面，高校部分資金受疫情影響，項目立項、政府采購延遲，導致預算執行進度慢，無法達到預算執行序時進度要求，不能完成預定目標進度值，全面預算績效管理流于形式，造成資金沉淀、使用效益低下。因此，要緩解當前我國高校財政資源收支矛盾突出的狀況，實施全面預算績效管理，要轉變“等靠要”的思想，不能完全依賴財政撥款和事業性收入，積極開源節流，增收創收[4]。同時，嚴格落實財政“過緊日子”的要求，對疫情期間的“三公”經費、差旅費等支出進行科學預估，確保預算編制合規合理，始終堅持預算安排的績效導向，牢固樹立績效意識，不斷完善高校預算績效管理指標體系，推進財政支出標準化，建立規范化、科學化、標準化的全面預算績效管理機制，收支矛盾和預算率低的問題才能得以解決。

二、高校實施全面預算績效管理存在的主要問題

（一）全面預算績效管理觀念薄弱

目前，高校對全面預算績效管理重視不夠，未落到實處，領導對預算編制過程中的績效管理及成本效益重視不夠，“花錢必問效，無效必問責”的觀念仍然只停留在口號階段，并未真正得到落實，缺乏沒有完成績效目標的懲戒措施，重預算規劃、輕執行效益，工作表面化，績效理念樹立不牢固，全面預算績效管理沒有與日常業務管理緊密結合，預算績效管理流于形式，目的只為敷衍應付上級管理部門，績效評價的指揮棒作用沒有真正發揮其提高資金使用效率、優化支出結構的實效。

（二）全面預算績效管理體系不規范

在預算“法律效力”的基本原則下，目前各高校編制預算基本已形成規范，但在實際編制預算過程中，大部分高校仍然按照傳統預算編制方法來編制預算，對新政策理解落實不到位，以完成任務為目的來編制預算，預算落不到實處，根據自家高校實際情況自行摸索的預算績效評價指標，不成體系，考核標準不客觀、不全面，難以量化，且各高校實情存在差異，使得績效指標值的設定缺乏可比性，不能很好地反映績效要求。目前財政部門已經提出部分績效評價指標可供參考，但財政部門主要是“項目支出”，其容易產生經濟效益和社會效益，績效目標容易確定，高校主要是維持運轉的“基本支出”，以人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承為目標，尤其是人才培養方面的周期性較長，且很少直接產生經濟效益。財政部門和高校業務性質的不同導致需要達到的績效目標不同，學校要結合自身實際的工作目標和發展規劃設置績效目標，不能完全參照財政績效目標。同時，由于缺乏科學有效的預算編制方法和規范合理的績效評價指標，預算方案難以應用，預算績效評價的結果沒有真正起到結果導向作用，預算績效管理的約束力不足，無法發揮全面預算績效管理對預算管理改革的督促作用。

（三）全面預算績效管理機構缺失

部分高校預算績效管理機構缺失，缺乏專門針對預算績效管理的部門，對全面預算績效管理的實際支持還不到位；部分高校雖然設置了預算委員會，但該機構只是偶爾參與預算編制的會議，對預算績效管理的重視程度不夠、參與不足，未發揮其引領指導作用。由于預算績效管理部門的缺失，無法形成行動聽指揮、業務有配合的工作機制，實際工作中其他職能部門認為預算績效管理是只需要財務部門即可完成的“獨角戲”，而不是需要全校共同努力配合的“大合唱”。部門（學院）抱有“花別人的錢給別人辦事”的心態，在預算績效管理中心缺乏主動性和創新精神，不會或很少考慮預算編制、執行、考評、應用各環節關聯程度的科學性、緊密性[5]。預算績效管理工作僅由財務部門根據往年的預算實際執行情況分析，導致預算編制業財融合不夠、質量不高。高校業務繁多且復雜，各職能部門與財務部門之間缺乏溝通合作，對相互的業務不熟悉不了解，容易形成做了但只是停留在表面的情況，陷入預算與執行“兩張皮”的困境，不能按照學校事業發展規劃和各部門實際工作需求來合理、科學的統籌配置資源，全面預算績效管理落不到實處。

（四）全面預算績效管理信息化滯后

業財融合下全面預算管理，主要是以信息技術為重要手段，但在實際管理運用中，現階段部分高校在預算編制和全面預算績效管理信息化建設和應用相對滯后。大多數高校在工作過程中還是傳統的電子表格匯總管理模式，財務部門做統計表格發到各部門，各職能部門填報后，再由財務部門簡單匯總形成年度預算。但實施全面預算績效管理需要大量真實、可靠的數據信息作為支撐，電子表格匯總方式達不到全面預算績效管理的要求，各高校在全面預算績效管理方面信息化技術還較為薄弱，缺乏系統、先進、有效的預算管理信息化系統，各種人、財、物等數據信息較為分散和凌亂，“信息孤島”現象嚴重，在依托信息技術進行整合統計和數據分析時，經常導致分析結果缺乏完整性和準確性，全面預算管理的有效性無法得到保證。部分高校雖然財務軟件中有預算管理模塊，但項目管理、物資采購、資產管理、合同管理等各個信息系統獨立構建，未實現各系統有機整合，難以進行高效的管控，也無法滿足信息共享和大數據管理的需要[6]。

（五）全面預算績效管理過程評價及結果應用缺乏

傳統預算管理中還有一個明顯的缺點，即只注重事前準備和事中執行，忽視對事后的評價結果反饋。高校在預算管理過程中，預算績效缺乏過程評價，績效評價結果未及時溝通和反饋，具體職能部門不清楚存在的問題，不知如何改進完善，不能根據當年預算績效的完成情況及時調整預算規劃，未達到對下一年度工作和發展要求的指導作用。并且，尚未建立績效評價的獎懲與問責機制，對于績效評價中反映出來的問題未得到落實整改，績效評價結果好的項目也未得到相應獎勵，績效評價結果好與壞對預算項目影響不大，未體現預算績效的激勵和約束作用，無法調動項目負責人和具體工作人員的工作積極性。

三、高校實施全面預算績效管理的對策路徑

（一）完善全面預算績效管理制度建設

國家圍繞構建現代財稅體制，不斷加強全面預算績效管理，制定、修訂了一系列政策文件，解決了一部分原來財稅體制下的遺留問題。為完善高校全面預算績效管理制度，解決全面預算績效管理制度中存在的不適用問題，高校應深入各業務職能部門開展調查研究，在整體方案基礎上根據績效管理的主要環節出臺辦法、實施細則和實施方案，明確工作流程和職責，解釋工作中的重難點，使預算績效管理工作開展更加清晰規范。通過制度強化全面預算績效管理的理念[7]，明確部門職能，制定獎懲措施，保障高校預算績效管理的全面實施。從制度層面上提升高校全部人員對全面預算績效管理的重視程度，明確各職能部門職責，加強財務和業務的融合，要充分認識到全面預算績效管理工作的內涵和實質是為了學校取得更好的發展。

（二）建立健全高校全面預算績效管理體系

預算績效管理不只是學校財務部門的工作，應建立“學校主導，財務主抓，部門執行，全員參與”的預算績效管理工作機制，構建全方位、多層次的組織機構，明確工作職責，形成工作聯動機制，實現預算績效管理信息的共享共用。高校應以“業財融合”的內涵為思想指導，改進預算管理系統，以提升管理水平，實現“業財融合”。“業財融合”就是要求將“業務”和“預算財務”相融合，將預算財務業務管控和實際業務執行結合起來，在業務過程中體現出預算財務管理的作用[8]。建立預算績效指標體系，能直觀反映預算執行情況。針對高校建立規范可用的共性績效指標框架，構建多層次、多角度、科學合理的指標體系結構，以定量指標為主、定性指標為輔，分解細化各項工作要求，實現預算績效管理指標可量化、可比較。各高校可根據學校發展要求及實際情況，根據共性績效指標框架設置學校整體績效目標和重點項目績效目標，包括產出指標、效益指標、滿意度指標等，對各類指標的重要程度進行動態調整、不斷規范，確定其對應的權重，使之科學合理，具有和其他高校的可比性，提高績效指標體系評價結果的客觀真實性和可應用性。學校在預算安排前必須考核預算項目的績效評價指標設置是否規范，對績效目標的科學性和合理性進行審核[9]，對績效目標設置不合理、績效考核不通過的項目不予安排預算，為突出結果導向奠定堅實基礎。

（三）建立全面預算績效管理機構

建立從全局角度進行統籌規劃的部門。高校應組建預算管理委員會，構建全方位、多層次的組織機構，實現由學校指揮、財務部門牽頭、職能部門配合、師生代表參與的工作機制。明確工作職責，工作協調一體發揮聯動作用，是高校形成“預算大合唱”的強力支撐條件，只有組建預算管理委員會，實行第一責任人制度，真正發揮預算管理委員會對全面預算績效管理的統籌協調作用，強化績效目標的責任約束和激勵作用。同時，按照黨中央、國務院統一部署，強化理念，壓實責任，重視預算績效管理，建立約束和獎懲制度。加大培訓力度，讓“花錢必問效、無效必問責”的績效理念落實到教學、科研等各方面，逐漸提升全體教師對預算績效管理的認識[10]。可以將預算績效管理落實情況納入年終考核，確保高校領導和管理層能重視此項工作，并提高對該工作的了解和認識程度。

（四）建設全面預算績效管理信息化管理平臺

高校預算績效信息化管理平臺是以期利用現代科學信息技術抓取分析學校大數據資源，將預算績效管理的制度通過編程方式預設到信息化管理平臺中，根據學校預算績效管理需求以及發展目標和工作計劃，從財務管理系統和各業務管理系統自動化、流程化處提取所需數據，使用現代化手段完成預算編制和績效管理信息的提取加工[11]。基于業財融合的全面預算績效管理體系，要實現財務與業務的信息共享，讓財務組織成為神經中樞和價值中心，需要依靠數字化財務預算管理平臺。要整合物資采購、合同管理、會計核算等業務流程通過信息系統集成，將財務、業務流程從串聯到并聯，統籌考慮信息化建設，考慮信息化建設與發展目標，形成系統閉環[12]，實現數據的實時共享共通，實現全面預算績效管理信息數據真實、有效、準確、全面，促進高校預算編制工作高效高質地完成[13]，解決傳統預算編制粗放的缺點，以優化高校資源配置、提高資金使用效益。

（五）完善全面預算績效管理閉循環系統

建立全面預算績效管理的事前績效評估機制。組織學校財政專項資金項目申報和校內建設項目申報，結合學校發展要求、資金規劃等，儲備學校項目庫。結合預算評審、項目審批等開展事前績效評估，重點論證立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性以及財政支出有效性等[14]。對經評估建議不予支持的項目不予立項、不納入預算安排，對重疊交叉、功能相近、碎片化項目予以調整。

落實全面預算績效管理的預算編制和執行。在編制學校整體預算和項目預算的過程中，應同步編制其績效管理目標，對預算編制前期各項準備工作進行全面審核和論證，重點結合項目事前績效評估，并考慮項目必要性、合理性、效益性，以輕重緩急的原則進行排序，合理提出年度預算資金安排建議，優先保障緊急、重點支出，壓縮不必要支出，編準、編實、編細預算。

強化全面預算績效管理的過程評價和結果應用。高校應建立健全預算績效實施的獎懲制度和問責機制，及時反饋預算評價結果，以結果為導向，實現評價結果在預算編制過程中的指導作用。在事前做好計劃，為全面預算績效管理提供引導作用。在事中實施預算績效評價過程中對發現問題要及時和項目負責部門進行溝通并改進，預設的績效目標設置有偏差要及時分析原因，才能確保項目績效目標能夠按期按質按量完成，完成預算執行進度和預算執行效率。預算實施結束后，分析預算績效目標設置情況和預算績效評價結果，強化績效評價結果的可應用性，為下一年度預算的申報提供支撐。

四、結語

如何把好鋼用在刀刃上，用有限的教育資源推動高校的高質量發展，高校實施全面的預算績效管理是關鍵[15]。高校應打破傳統預算管理模式，進行全面預算績效管理，通過完善全面預算績效管理制度，構建可測可比、定性定量的績效指標評價體系。高校應建立全面預算績效管理機構，完善“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理體制機制。高校應建立財務預算系統和各職能部門業務管理系統無縫融合的信息化管理平臺，通過對預算指標的設置、事前績效評估，績效評價、預算執行和結果應用等全生命周期過程記錄，優化高校財政資金配置效率，提高高校財務管理質量和水平，實現業財有機融合，形成高校全面預算績效管理閉環系統。