全域土地綜合整治助力全面建成小康社會的德清經驗

傅琳琳， 毛小報， 毛曉紅， 王瑾

(浙江省農業科學院 農村發展研究所， 浙江 杭州 310021)

作為浙江省首個閉坑礦地綜合開發利用試點縣，德清縣堅定不移踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，深化鄉村全域土地綜合整治與生態修復，切實優化農村生產、生活、生態用地空間布局，打造土地流轉與規模經營的農地“三權分置”新突破、農田集中連片與村莊集聚的土地保護新格局、生態宜居與集約高效的農村土地空間新結構，為德清縣“加快實現更高水平新崛起，率先建成全面小康標桿縣”提供國土空間保障。本文具體分析德清縣2009—2019年全域土地綜合整治現狀，深入調研該縣沈家墩村、東衡村、五四村、三林村、仙潭村和蔡界村等村全域土地綜合整治情況，摸索總結出六大因地制宜、創新發展的農地利用“德清樣本”，從而為全國各地推進全域土地綜合整治提供可復制、可借鑒、可推廣的實踐經驗，夯實農業強國建設根基，促進鄉村全面振興發展。

1 全域土地綜合整治與全面建成小康社會的邏輯關系

土地綜合整治是社會經濟發展到一定階段解決土地利用問題的必然選擇，開展全域土地綜合整治是深入貫徹習近平生態文明思想和習近平總書記對浙江“千村示范、萬村整治”批示精神的重大舉措，是黨中央、國務院在決勝全面建成小康社會關鍵時期作出的重要戰略部署。

全域土地綜合整治，是指“在現代國土空間治理的引領下，在特定區域內為充分挖掘自然資源利用潛力、優化空間格局布局、保護和恢復自然生態格局、促進鄉村全面振興而開展的全域全要素設計、一體化實施的治理活動”[1]。由此可見，全域土地綜合整治不僅是一項實現土地整治向規劃管理與空間治理轉變的土地制度頂層設計[2]，更是落實中央關于“三農”工作的決策部署、改善農村生產生活條件的重要抓手與平臺[3]，有助于加快建設全城美、村莊美、田園美、人文美、生活美、產業和、生態和、文化和、治理和的和美鄉村。全域土地綜合整治可從以下三個方面增加鄉村可利用空間供給，優化用地布局，促進鄉村生產、生活、生態“三生”融合發展，為全面建成小康社會提供了有力支撐(圖1)。

圖1 全域土地綜合整治與全面建成小康社會的邏輯關系

首先，全域土地綜合整治有助于促進農田整理，實現耕地“三位一體”保護。提高耕地的質量及其生產能力是土地綜合整治的核心內容，一方面，全域土地整治通過對低效林草地和園地整理，歸并集中廢棄地，復墾損毀耕地，適度開發適耕未利用土地[4]等措施從“量”上促進耕地面積的增加。另一方面，土地綜合整治促進了土地的連片集中，有助于農田基礎設施的建設，從而推進形成集中連片、設施配套完善、生態良好、高產穩產，并與現代農業生產經營方式相適應的高標準基本農田[5]，從“質”上提高耕地的綜合生產能力，助力農業規模化、產業化，為壯大鄉村集體經濟奠定了要素基礎。

其次，全域土地綜合整治促進了建設用地整理，有助于進一步合理統籌農民住宅建設、產業發展等用地。長期以來，由于缺乏合理的空間規劃，農村生產、生活、生態空間發展極其不平衡[6]，建設用地總量大、使用效率低下，住宅布局散亂、空廢化嚴重、人居環境臟亂差等問題阻礙了農村的可持續發展[4]。而全域土地綜合整治突出強調全域規劃、全域設計和整體推進的原則[7]，能夠統籌區域內的土地規劃和綜合利用，推進散亂、廢棄、閑置、低效的村莊建設用地集中整治，盤活農村存量建設用地，提高土地集約化利用水平。同時，土地綜合整治促進了城鄉資源交換平臺的搭建，有利于城鄉建設用地增減掛鉤，優化土地利用的空間格局，解決工業化、城鎮化發展的用地需求[3，8]。因此，全域土地綜合整治不僅有助于拓展建設用地空間，緩解產業發展用地需求的巨大壓力，還能促進鄉村生產、生活空間重構，優化用地布局，切實改善農村人居環境。

最后，全域土地綜合整治為鄉村生態保護修復提供了契機，有利于生態系統整體保護、系統修復和綜合治理。全域土地綜合整治是貫徹落實習近平生態文明思想的重要戰略實踐[7]，更是自然資源部履行國土空間用途管制、生態保護修復職責的平臺抓手[9]。不同于初級階段的土地整理，全域土地綜合整治被賦予了改善生態環境的重要內容[10]，更強調一體化統籌管理，包括統籌區域協調發展以及統籌人與自然生態和諧共生等，以期通過土地綜合整治促進經濟效益、生態效益的協調統一[11]。在具體落實中，全域土地綜合整治要求遵循客觀的生態規律，從不同尺度對自然生態進行維護和修復。例如通過自然資源保護，加快綠色基礎設施建設，構建土地生態網絡體系，發揮耕地的生態功能，保持林地、水網完整性，恢復退化土地生態系統等多元措施有效改善全域生態環境[10，12]。因此，開展全域土地綜合整治有助于提高生態系統的修復能力和生態服務功能，不斷優化生態環境。

綜上所述，全域土地綜合整治能夠有效破解農村可持續發展進程中的諸多土地綜合利用與資源環境問題，可在提高農村發展潛力、促進城鄉要素雙向流動、優化城鄉發展格局等層面為城鄉統籌發展和全面建設小康社會提供有力支撐[13-14]。全面建設小康社會要求經濟、政治、文化、社會、生態等“五位一體”全面發展，對鄉村發展空間提出更高層次的需求，而土地綜合整治為促進用地節約和布局優化、耕地保護和生產力提升、土地集約化利用等提供了有效的空間保障。同時，全域土地綜合整治還加快了資金整合，推進農村基礎設施和公共服務的完善，使得農業生產條件和農村人居生活環境不斷優化，在此基礎上進一步助力農村集體經濟和鄉村產業的發展壯大，實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕的多維目標，從而推動鄉村全面振興。

2 德清縣全域土地綜合整治現狀

1999年10月，德清縣先行先試，率先在鐘管鎮沈家墩村開展“定權不定田，定量不定位”的土地流轉模式，群眾形象地把它概括為“股票田”，這一模式為大規模發展效益農業創造了新的途徑和方法，成為國內農村土地“三權分置”的最早雛形，也是德清縣土地綜合整治的最早探索。此后，德清縣在全縣范圍內開展了一系列以村集體統一經營為特色的農村土地綜合整治創新實踐。2018年6月，為適應新時代耕地保護和農村土地利用新要求，德清縣出臺《關于開展全域土地綜合整治助推鄉村振興的實施意見》，實施全域土地綜合整治與生態修復工程，充分盤活農村土地資源。截至2019年，德清縣共實施各類土地整治面積2 444.733 hm2，墾造新增耕地1 626.667 hm2，通過城鄉增減掛鉤政策保障了重點產業項目及新農村建設用地達999.333 hm2；全縣土地流轉率由2009年的56.7%上漲到2019年的86.7%，比全省平均水平高26百分點。

在率先推進農村土地“三權分置”和綜合整治的十多年間，德清縣農業農村發展、鄉村振興發展水平處于全國先進行列，成為浙江率先全面建成小康社會的重要窗口。其中，2009—2019年，全縣國民生產總值和農業增加值由215.4億元、17.8億元增加到537.0億元、25.9億元；農民收入持續顯著增長，2019年全縣農民人均可支配收入達36 013元，較全省平均值高6 137元，是2009年23倍。全面幫扶低收入農戶增收，2019年全縣已全面消除家庭人均年收入10 000元以下的貧困現象。城鄉收入差距進一步縮小，城鄉居民收入比由2009年的2.459∶1縮小至2019年1.650∶1，遠低于全省的2.014∶1。村集體經濟發展壯大，2019年村級集體經濟總收入35 298萬元，村均收入221萬元，是2009年的2.8倍和3.1倍；其中，集體經營性收入16 672萬元，是2009年的2.7倍。

3 德清縣六村全域土地綜合整治發展模式與路徑探索

德清縣作為全國農村土地制度改革試點，在實踐中充分發揮村集體的作用，做好“統分結合”新文章，將農村集體產權制度改革引向深處，探索出一條符合實際、因村施策的全域土地綜合整治的新路子(表1)。

表1 德清縣六村全域土地綜合整治基本情況

3.1 沈家墩村模式：美麗沈家墩，改革先行者，股票田里新天地

鐘管鎮沈家墩村以“四全改革”為抓手，通過“全民入股+全域流轉+全村集聚+全面規劃”，從美麗鄉村到美麗股本，再到美麗經濟，沈家墩的美麗蛻變正是土地綜合整治“運算符”演繹出的一個最優解。

一是全民入股，首創“股票田”。早在1999年，沈家墩村以集體的名義，把160戶農民家的14 hm2土地以“入股”的形式與農民簽合同，委托給村委會，實現“定權不定田，定量不定位”，再統一出租給種養大戶經營。二是全村集聚，土地綜合整治。2012年，沈家墩村啟動土地綜合整治工作，規劃新村，集中建房，使百姓在集中居住區能夠享受到更好的服務，同時促進土地高效、節約利用，節省土地5.867 hm2。三是全面規劃，三產融合發展。全村按照美麗精品示范村的要求進行布局規劃，劃分生態農業、居住、工業等三大區塊，從而全面構筑農村生產集約高效、農居生活特色傳承、生態空間岸綠水秀的空間格局。同時，加快推進一產果蔬種植業、龜鱉養殖業，與二產耐火材料加工，以及鄉村休閑旅游業、電商產業等新興產業的特色融合發展。

3.2 東衡村模式：文化東衡，智慧農業，走出礦區新蛻變

洛舍鎮東衡村四“賣”礦山，走出一條以礦山復墾撬動村域重新規劃建設，以村莊建設做實“琴、礦、游、園、改”五篇文章的綠色轉型之路，形成特色智慧農業、鋼琴文化產業、鄉村休閑旅游“三足鼎立”“全面融合”的發展模式。

一是“孤注一擲”開展土地整治。2011年，東衡村積極開展200 hm2廢棄礦地復墾利用，將土地綜合整治、廢棄礦區利用和中心村集聚三者完美結合，發展鋼琴產業園，宜工則工，140.6 hm2礦地變成良田，宜農則農，山林分批次生態修復，宜林則林，建立現代化農民新村，宜居則居。二是“齊心協力”土地流轉入股。2013年，東衡村股份經濟合作社成立，農民把自有的土地承包面積以小組為單位統一委托合作社經營，并以組為單位形成相應的股份，每股價值從684元漲到2萬元。三是“強村扶弱”發展鋼琴產業。東衡村率先探索“異地聯建物業、異地調整入市、抱團集中脫貧”發展模式，聯合周圍7個村充分利用村級集體建設用地設立“鋼琴產業區”，實現強村帶弱村，每村每年增收15萬元，成功打造我國集體經營性建設用地入市改革試點推出的“第一個特色產業區”。四是“以農為本”發展智慧農業。東衡村積極提升水利基礎設施的智能化、科技化水平，吸引浙江省淡水水產研究所德清基地、鎮江百源康生態農業有限公司落戶，引進“魚菜共生”等高科技農業項目，構建綠色智慧高效農業生態體系。

3.3 五四村模式：花開五四，未來鄉村，做好分紅新文章

莫干山鎮五四村的崛起之路始于土地經營權流轉的大膽嘗試，引進生態種植基地項目，開創“企業+村集體+村民”村莊經營新模式，并以無人駕駛串聯省級田園綜合體、紅色研學、休閑民宿等為特色旅游資源，實現產業融合深、人居環境美、鄉村治理善、集體村民富的發展目標。

一是打好“改革牌”，挖掘土地“聚寶盆”。2000年，五四村第一輪40 hm2土地實現流轉；2007年，五四村成立了湖州首家以社員的土地承包經營權入股為條件、股民為成員的專業性土地股份合作社，100%的農戶將承包的土地入股到村土地股份合作社。二是念好“土地經”，實現產業化經營。全村186.667 hm2土地經過平整再流轉實現了農業規模經營，帶動了苗木、葡萄、花卉等產業的發展，先后形成了蕭山紅楓苗木基地、浙江農林大學實踐基地、德華速生楊、億豐花卉基地等九大特色農業基地。三是算好“美麗賬”，打造美麗經濟。2019年，五四村與德清文旅集團合作，成立五四文化旅游實業公司，創新村莊景區運作模式，以“市場主體+村集體+農戶”模式，整合旅游資源，促進農文旅融合發展，當年村集體經濟總收入超過500萬元，實現保底利息分紅150萬元準時分配。四是繪好“規劃圖”，賦能未來鄉村。全村堅持“一把掃帚掃到底”，發展規劃明確，并以數字化體現“一圖感知五四”，建成全省第一個5G智慧出行未來鄉村示范點，以數字化來管理村莊、經營村莊，最大程度實現了全域布局再優化、農業功能再提升、農居環境再美化、公共服務再完善。

3.4 三林村模式：水鄉三林，創新創業，產村融合新發展

禹越鎮三林村通過開展校企合作，發展休閑觀光農業、數字經濟等新業態，串點連線打造風景旅游點，發布全國首個數字鄉村指數，實現土地活起來，資源聚起來，產村融起來，環境美起來，村民富起來。

一是土地流轉窮變富。2010年，三林村被列入全縣首批“和美家園”建設村名單，大刀闊斧開展土地平整、復墾和流轉，到2019年，全村181.333 hm2耕地實現流轉，耕地流轉率達93%。二是糧桑漁畜護生態。通過土地流轉，三林村形成了糧食、蠶桑、水產和生豬四大農業主導產業，成為糧桑漁畜生態系統的踐行者，開創了全國生態農業的先河，打造瘦脂去腥、芯片護航的“黑里俏”黑魚農業名品。三是萬鳥園里看創新。2017年，三林村依托河、樹、鳥自然資源優勢，打造成以“精致水鄉，白鷺天堂”為主題的創新創業田園綜合體，吸引了浙江大學、浙江農林大學等科研院校和詩樂園等16個創客團隊進駐。四是產村融合化發展。三林村堅持“個十百千萬”發展，即一個中心村、十景園、百果園、千思家紡、萬鳥園，通過采用“專業營運公司+村集體經濟合作社+創客”的模式實現產業功能拓展以及融合發展，打造糧漁桑畜生態循環農業、絲棉加工與電商銷售產業、鄉村休閑旅游與文創產業齊發展的農村產業結構。

3.5 仙潭村模式：畫里仙潭，春燕回巢，發展民宿新經濟

莫干山鎮仙潭村深入實施“兩進兩回”行動，盤活農房宅基地、閑置耕地、竹園林地資源，助推民宿經濟發展繁榮，成為莫干山民宿集聚度最高的片區之一，實現“豬棚變金棚、葉子換票子”。

一是地盤活，民宿經濟興。第一，盤活利用閑置宅基地和住宅，通過“農地入市”、自主經營、合作經營、委托經營等方式，發展民宿、農家樂、鄉村旅游等。如開元頤居·地熱森林由村里0.404 hm2的閑置廠房進行“農地入市”改革試點，是全國入市土地第一宗。第二，盤活閑置耕地，村里集中流轉了10.6 hm2耕地，用于打造“美麗菜園子”，為民宿經濟添磚加瓦。第三，盤活林地，助推毛竹全產業鏈發展，打造竹森林文化創意綜合體，配套民宿產業的發展。2019年，全村擁有民宿135家，其中精品民宿30家，年接待游客12萬人次，三產旅游總收入7 000余萬元。二是村莊美，美麗花園建。從2017年起，仙潭村進行村莊全域美麗大花園建設，實現“村在景中，景在村中，村景交融，美如畫中”，著重打造10個景點，在原生態的基礎上提升游客體驗感，成為游客眼中的網紅村。三是鳳還巢，返鄉創業熱。隨著仙潭村生態休閑產業的迅速發展，村民返鄉創業意愿增強，全村現有民宿中80%是由返鄉創業人員開辦的，返鄉民宿經營人員已超200人，同時，仙潭村先后成立返鄉創業協會和鄉賢參事委員會，推動資金、人才等資源要素流向農村。

3.6 蔡界村模式：甜園蔡界，運河糧都，打造保供新樣板

新市鎮蔡界村以糧油產業為依托，做好穩糧增效工作，講好稻作文化故事，寫好農旅融合文章，糧油產業功能區塊特色鮮明、產業發展裝備更加完善，糧油生產全產業鏈得到全面提升。

一是土地整治，促進全產業鏈發展。2015年以來，蔡界村開展全域土地整治，通過農房集聚工程，拆遷農戶368戶，復墾宅基地面積21.933 hm2，勾勒出“一村一園三區”的發展藍圖：保留一個北田口古村落，建設一個休閑農業觀光園，把所有村民集聚到三個生態居住區，延續稻作文化脈絡，守護鄉村文化生態。二是藏糧于地，打造運河現代糧都。蔡界村以連片的千畝良田為依托，通過積極做好基礎設施配套工作，整體推進高標準農田建設，出臺“種糧大戶三年扶持計劃”和油菜種植補貼，成功引入并留住朱建國等種糧主體，實現161.6 hm2流轉耕地全部用于糧食規模化種植。三是藏糧于技，構建科技創新體系。蔡界村土地規模經營也推動了高新技術和農業機械的運用，種糧大戶朱建國的糧食合作社是德清縣12個省農業“機器換人”示范基地之一。

4 啟示與建議

推進全域土地綜合整治，促進形成具有農田連片與村莊集聚形態的土地保護利用格局，符合生態宜居與集約高效導向的農村用地空間結構，適應現代農村與現代農業需要的土地利用供給體系，滿足城鄉融合與區域統籌要求的土地要素流動機制，凝聚法治管理與民主自治力量的農村土地管理模式，遵循綠色發展與鄉村振興戰略的農村土地管理制度，豐富并發展了農村基本經營制度的內涵，更好地體現了集體所有制在農村的主體地位，為全面建成小康社會和全面實現農業農村現代化打下了扎實的基礎。推進全域土地綜合整治，還需從以下幾個方面著手：

一是加強耕地“三位一體”保護。將耕地數量、質量、生態“三位一體”保護落到實處，在確保糧食生產產能最大化的前提下，實現農田生態系統服務的高效協同。首先，要嚴格落實上位規劃確定的耕地和永久基本農田保護任務，以水平衡為前提，優先保護平原地區水土光熱條件好、質量等級高、集中連片的優質耕地；其次，強化耕地用途管制，從氣候、地形地貌、地質因素、土壤屬性、水文條件等方面開展基于土地類型的宜耕性評價，從而有效識別用地錯配與耕地彈性空間，扎實推進高標準農田建設，改善農田基礎設施；此外，加強土壤生態監測與修復，通過開展土壤普查掌握土壤質量、性狀和利用狀況等基礎數據，推廣碳中和的有機農業耕種方式保護耕地土壤不受污染，對已經污染的耕地土壤進行清潔，進一步提升土壤資源保護和利用水平。

二是加快鄉村“三生”空間整合。打造新時代“千萬工程”升級版，按照“全域規劃、全域設計、全域整治”的方向，秉持活資源、惠民生、優布局、助產業的理念，“一盤棋”開展村莊整治、農田整治、生態修復，著力推動空間形態、產業發展、生態環境、人居環境、基礎設施的系統重塑和綜合集成創新，全域打造集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間。堅決舍棄粗放型的拆建，實行精細化的騰挪，從“三生”空間優化中尋找產業發展動力和鄉村生命力，實現由單一的土地整治向規劃管控和空間治理的轉變，加快建設價值多元、城鄉融合、開放包容、共享共富的和美鄉村。

三是促進農村三產融合發展。圍繞全生命周期管理有序推進農村一二三產業融合發展，通過全域土地綜合整治對零星分散的建設用地調整優化，通過建設用地復墾、“三塊地”(即批而未供、供而未用、低效用地)和農村閑置資源盤活，集中安排鄉村產業用地，優先使用合法的現狀村集體建設用地，保障農產品加工、倉儲冷鏈等用地需求，促進農業與休閑、旅游、康養、生態、文化、養老等產業深度融合。在土地供應方式上，鼓勵優先通過租賃村集體建設用地、閑置的農房，探索通過集體經營性建設用地入市的渠道，以出讓、出租等方式靈活供應土地，優先保障鄉村產業項目用地需求。

四是保證農民四項權利到位。要尊重農民意愿，充分發揮村集體組織和農民的主體地位，嚴格執行監管職責，鼓勵農民全程參與前期實施方案編制、村莊規劃編制、工程規劃設計、工程施工和后期管護等，保證農民知情權、參與權、表達權和收益權“四權”到位，充分享受全域土地綜合整治的紅利。要牢固樹立底線思維，堅決防止耕地“非農化”“非糧化”，不違背農民意愿搞合村并居、大拆大建，建立“監測—評估—維護—再監測”機制，實現全域土地綜合整治全過程的數字化、動態化、精細化管理。