鄉村治理法治化的路徑探析

徐小涵

摘要：鄉村治理法治化建設是實現鄉村振興的必要環節和基礎性工作，也是建設法治中國、實現國家治理能力治理體系現代化的關鍵一環。當前我國鄉村治理法治化還存在諸多問題，例如法治體系不完善、法治權威有待加強等。必須以習近平新時代法治思想為指導，健全“三治融合”的鄉村綜合治理體系，增強立法、執法、司法的法治保障，探索鄉村治理法治化建設道路，用法治護航鄉村振興戰略的高質量、高效率實施。

關鍵詞：法治化建設 鄉村治理 鄉村振興

進入新時代，我國社會主要矛盾在法治領域反映為：“法治領域人民日益增長的高質量高標準法治需要與現行法治供給能力不足以及法治發展不平衡之間的矛盾，使法治建設和法治發展的方位更精準、重點更明確”。在鄉村治理法治化領域，城市和鄉村法治化的現實差距和當前廣大鄉村居民對美好生活的法治需求，是新時代鄉村法治建設要面對的矛盾。站在新時代的起點，當前鄉村治理法治化的新使命是以習近平法治思想為指導思想和理論基礎，圍繞“兩個一百年”目標的內在要求、全面依法治國的戰略要求和鄉村振興戰略的總體要求，把法治與自治、德治結合起來，實現鄉村治理現代化，充分體現中國特色社會主義制度在鄉村治理中的優越性，為實現國家治理現代化總目標筑牢鄉村根基。

一、鄉村振興戰略與鄉村治理法治化的關系

（一）鄉村治理法治化的內涵

鄉村治理法治化是一種社會生活方式和治理模式，指以社會主義民主為前提，遵循理性原則，依法行政、管理、規范鄉村政治、經濟、文化、生態等方面的事務，是司法公開、法治一致等形式價值和尊重人權、自由平等實體價值的統一。

（二）鄉村振興戰略與鄉村治理法治化的內在聯系

鄉村振興戰略是促進法治進步與發展的動力和措施?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于實施鄉村振興戰略的意見》指出，建設法治鄉村，強化法律在農村問題上的權威地位，將政府涉農各項工作納入法治化軌道，加大農村普法力度，健全農村公共法律服務體系等。自黨的十九大正式提出鄉村振興戰略以來，鄉村的發展推動著法治的進步，對鄉村法治化建設提出了新要求。2018年11月，最高人民法院充分發揮人民法院審判職能作用，印發了《關于為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》；2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》，明確賦予農村集體經濟組織特別法人地位，落實了中央關于土地所有權、土地承包權、土地經營權“三權分置”要求，并且在綠色原則和綠色條款體系上助力鄉村生態振興；2021年6月，司法部開展“鄉村振興法治同行”活動，從公共法律服務網絡覆蓋城鄉、依法有序擴大法律援助范圍、開展鄉村企業“法治體檢”三個方面以法律服務和法治保障助力鄉村振興；2021年，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了《鄉村振興促進法》，鄉村振興戰略的重要地位和貫徹落實推動了《促進法》的產生，該法案通過規定政府及有關部門應當在實施鄉村振興戰略中履行的職責來確立法律規范，以實現促進鄉村全面振興的立法目的，是充分總結鄉村法治實踐、完善和促進中國特色社會主義法律體系的重要成果。

鄉村治理法治化建設是實現鄉村振興的必要環節和基礎性工作，為鄉村振興戰略的實施提供堅實的法治保障。鄉村治理法治化建設是貫徹落實黨的鄉村振興戰略政策的有力保證，將黨在鄉村振興方面原則性、方向性的政策，用具有明確性、具體性法律法規保障其平穩實施；是培育村民在鄉村振興戰略中主體意識的需要，引導村民樹立法治信仰、依法維護自身合法權益，有利于在法治框架下將“自治”與“法治”相結合。

二、鄉村治理法治化的困境

鄉村治理是相對獨立的治理領域，法治化在傳統鄉土文化中受到限制，基層群眾自治制度作為中國獨特的鄉土社會治理模式和鄉村民主政治制度，既要構建法治化的制度權威，又要構建鄉村社會自治的法治化秩序，使得鄉村治理法治化比起其他社會治理更具難度，鄉村治理法治化快速推進的過程中也暴露出了一些問題。

（一）鄉村法治體系不完善

1.涉農立法滯后。以法治農，首在“有法”。目前鄉村治理領域的立法明顯落后于整個國家的立法進程，在鄉村振興日益提上日程的同時，立法的滯后問題阻礙了鄉村振興的進一步發展，也阻礙了鄉村治理法治化的進程。一是法律內容過于原則化，權責模糊。表現為村民自治權不清晰，鄉村過渡自治化或侵犯村民自治權，由于鄉村治理問題涉及眾多部門，各部門缺乏必要的法律責任規范和界定，法律對鄉鎮政府、村黨委組織和村委會的規定過于原則化，在具體實施中沒有明確各方的權責，而且缺乏追責條款的約束，致使出現政府和黨委推脫法律賦予的指導、支持義務或是過多干涉村務、政權擠壓村民自治區的情況。二是法律法規不完善。鄉村由于其經濟發展的滯后性，本身的法制基礎薄弱，在新時代鄉村經濟快速發展的同時，出現了眾多法律盲區和空白、立法種類單一、覆蓋面窄、相關配套的法案空缺、無法可依的情況。三是法律法規之間相沖突。鄉村治理中遇到問題，通常是政策先于立法實施，復雜的鄉村經濟關系與薄弱的法制體系不匹配，鄉村治理的多元主體側重于以自我視角制定法律法規，經常在“三農”立法方面出現各地方法規之間、各部門法規之間相矛盾。

2.鄉村執法不規范。法律的執行效果很大程度上取決于執法者的具體行為，執法困難一直是我國法治化道路上的難題，在鄉村執法不規范問題尤為突出。一是執法主體力量分散，權力交叉，出現多頭執法和多層執法的問題，在實際執法中，出現了“抓一陣管一陣”，“有利搶著管，無利踢皮球”的現象。二是鄉村執法經費不足，使得執法人員少、執法過程水平低，鄉鎮執法人員對服務性管理的轉變無所適從，出現有法不依、執法不嚴、違法不究的現象。三是執法與鄉村治理現代化不匹配。在現代化的國家，行政機關是依法實施行政行為的機關，不應該是大多數法律法規的執法主體。然而我國大多數涉及“三農”問題的規章制度是由行政機關起草的，如果依賴行政機關來實現法律法規的價值，會造成立法者與執法者合并的局面，從而在鄉村行政執法中出現行政自由裁量權過大并且有較大的主觀性、行政機關凌駕于法律之上對村民侵權的問題。

3.鄉村司法保障不充分。鄉村司法保障不充分致使村民出現維權難、訴訟貴的問題，主要體現在司法救助、法律援助服務、普法教育等法律公共服務資源稀缺。一是司法資源匱乏與村民迫切需求之間的不平衡。多數駐村司法所人員為臨時招聘人員，缺乏系統的法律知識、不具備合規的法律資格證書，能夠為村民提供的法律公共服務有限。法律公共服務的質量管理崗位的工作人員大多是非法律專業出身，缺乏基本的法律業務技能，致使鄉村法律公共服務質量堪憂。二是我國尚未形成統一的法律公共服務評估標準和程序規范，導致各地的法律服務參差不齊。服務程序不規范，導致服務工作存在隨意性、盲目性、表演性、缺乏監督等問題，分配到的援助律所和律師存在專業不對口、積極性不高、辦案質量差等問題。法律服務經費充裕的鄉村與經費薄弱的鄉村形成了較大的司法保障發展不平衡。三是基層司法機構不健全，法律服務體系不健全。一些鄉鎮承包仲裁的機構不規范，公證和鑒定機制尚未形成。不完善的司法保障體系致使村民遇到糾紛時，用村規民俗私下處理，損害法律的權威性和法治觀念的建立。

（二）鄉村法治權威有待加強

1.法治信仰的缺失。法治信仰是在對法治理性科學的認知基礎上，對其產生一種發自內心的認同和期待，在生活中自覺踐行法治理想，自覺維護法律的權威和尊嚴，并以之作為行動的指南。傳統的“人治”觀念在鄉村根深蒂固，要在鄉村治理中實現“人治”向“法治”的轉變，就要樹立法治至上的信仰，法治信仰的缺失成為推進鄉村治理法治化核心困境之一。鄉村社會中，由于國家權力和司法權都處于末梢地位，法律知識的普及程度、法治宣傳的力度、司法權威和法律權威的正面影響、法律的公平正義體現都明顯不足，村民對法治至上的理念沒有太多正面感受，法律虛無主義和法律工具主義觀念盛行。同時，村民道德情感重于法律理性、被動適應國家法治化建設大于主動參與、重視法律結果忽視法律程序、依賴政策和行政人員多于法律，種種因素讓村民對法律設定的基層治理制度的價值合理性和自身權利主體性角色沒有充分的認識與普遍的認同。

2.民間法與國家法的沖突。我國鄉村日益向現代化邁進的過程，也是國家法與鄉村民間法激烈碰撞的過程。當前我國鄉村的民間法具有二元性的特點，即傳統習慣法和現代習慣法并存、鄉村法和市民法并存、中心秩序和邊緣秩序并存。在鄉村社會，民間法與國家法的沖突主要體現在：一是代表群眾性和地方性的部分民間法的內容存在封建落后觀念和思想與代表先進文化和精神理性的國家法的內容相違背。二是村民“私了”行為用代表個人利益的民間法規避代表整體社會公平的國家法，農民規避國家法并不是一種不懂法的表現，而是利用民間法和國家法的沖突所作的理性選擇。三是鄉村不發達的經濟物質條件和稀缺的法治資源以及落后的公民素質很大程度上決定了國家法在鄉村社會治理中表現出脆弱性和效力有限性，國家法表現為不為村民熟知的格式化知識體系，很難發揮法律的真正價值。國家法在實施過程中，不僅要考慮法律的公平正義，而且要考慮“民意”和“法律實際效力”等，在一定程度上國家法表現出對民間法的妥協和退讓，使國家法在面對民間法的沖突中特別是在鄉土社會中效力退化和減弱。

三、新時代推進法治護航鄉村振興的實踐路徑

（一）以習近平法治思想為指導

黨的十八大以來，面對新的歷史節點和社會主要矛盾，習近平總書記將馬克思主義法治思想與百年來黨和人民的實踐經驗相結合，逐步形成習近平法治思想。國家治理體系和治理能力現代化的短板弱項在于鄉村治理現代化，而鄉村治理法治化是鄉村治理現代化的核心內容，推進鄉村治理法治化是完善中國特色社會主義法治體系的基本要求，也是法治中國建設亟待加強的關鍵領域，習近平法治思想為鄉村治理法治化提供了根本遵循和行為指導。習近平總書記指出，“堅持法治體系建設正確方向，堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。中國特色社會主義法治體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，必須牢牢把握中國特色社會主義這個定性，正確處理政治和法治、改革和法治、依法治國和以德治國、依法治國和依規治黨的關系，在堅持黨的全面領導、保證人民當家作主等重大問題上做到頭腦特別清晰、立場特別堅定。要始終堅持以人民為中心，堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到法治體系建設全過程?！?/p>

1.堅持黨對鄉村治理法治化的領導。習近平總書記指出：“推進黨的領導制度化、法治化，既是加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務?！秉h始終是鄉村基層各項事業的領導核心，黨對鄉村事務的領導是中國基層政治的權威，能夠穩固基層政治關系，從而保證經濟社會邁入新時代的鄉村社會的根本穩定，這是鄉村政治現代化建設的根本方針和推進基層治理法治化建設的政治原則。基層黨組織是推進鄉村治理法治化的規范者、實踐者和領導者，是貫徹中央關于依法治國、鄉村振興戰略、國家治理體系和治理能力現代化方針政策的基層承擔者，是黨打造法治型黨組織的基層執行者。在鄉村治理法治化進程中，堅持黨的領導直接體現為黨的法治型基層組織建設、人才隊伍建設、執政能力建設。在黨的法治型組織建設方面，要對內從嚴治黨，制定嚴格規范的黨內法規體系，深入推進基層反腐敗斗爭和黨風廉政建設；擴大基層黨組織的覆蓋面，抓好邊疆偏遠地區、經濟發展水平落后地區、少數民族聚集的鄉村基層黨組織建設工作，對軟弱渙散的村黨組織“一村一策”逐個整頓。在黨的法治型人才隊伍建設方面，要培養基層黨員干部法治思維，提高黨員干部法治素養，積極開展黨員干部法治教育培訓，開拓優秀法治型人才選拔任用通道；鼓勵和培養具有高法治素養的黨員下鄉支援建設的奉獻服務精神；在執政能力建設方面，鄉鎮基層黨員要以法律為準繩，依法全面履行鄉鎮政府職能、健全鄉鎮政府依法決策和科學決策機制、規范鄉鎮黨員干部執法行為、健全鄉鎮政府責任體系、實行村務和鄉務的政務公開。

2.堅持以人民為中心的治理原則。人民當家作主是中國特色社會主義法治的本質特征，當代中國馬克思主義法學堅持以人民為中心的法治觀，就是要把社會公平正義作為落實現代法治體系的社會主義規定性的出發點和歸宿處。鄉村治理法治化的根本目的、建設主體、最終歸宿是廣大村民。吸納群眾意見、反映村民訴求只有借助法治的形式，才能將多樣化的訴求內容凝聚成社會規范共識。在鄉村法治化建設過程中堅持村民的主體地位，將村民對自由民主、公平正義、法治化、現代化的向往和追求作為鄉村治理法治化的本質追求。落實到實踐當中就是堅持走群眾路線，在鄉村立法、執法、司法、守法的各個環節都充分體現出對人民群眾的關切和重視。

（二）健全“三治融合”的鄉村綜合治理體系

黨的十九大報告指出，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。其中，法治能保障自治有序性和德治的生命力。

1.充分發揮村民主體性作用，健全村民自治制度體系。農民主體意識的核心是權利意識，其關鍵在于參與意識，其基本標志是公民意識的養成。優化村民自治，可以從以下幾個方面入手：一是落實和保障村民主體的自治權。既要明確界定鄉鎮政府指導村民自治的具體方式，提升廣大村民對于村民自治的自覺性，又要強化責任機制，嚴格規范鄉村法治關系，明確鄉鎮非法干預村民自治的責任形式和責任方式。二是完善村民自治制度，創新自治與法治的結合模式?？h域社會治理要明確界定村民自治主體；要創新組織架構，為村民自治奠定組織基礎；完善村務公開制度，為村民自治提供程序保障。三是加強村社互動，為村民自治創建社區平臺。縣域社會治理通過培育鄉村民間社會組織、科學規劃創建現代化鄉村社區平臺，讓廣大村民置身于公平正義、自由民主的主體精神之中。

2.尊重當地文化習俗，將民間法與國家法相結合。當地民族文化、傳統文化習俗、鄉村經驗逐漸演化成一套社會規范，從而穩定農村社會，民間法是這套社會規范的集中體現。在國家法與民間法相沖突時，不能公式化地以國家法強制民間法，而是尋求兩者的相互吸收、交錯行使。一方面，我們要加強國家法在鄉村的法律實施效力，用引導、教育、批判的方式教化村民，摒棄封建落后的觀念；另一方面，利用村規民約中合理的道德規范與國家法的具體政策相結合，用基層群眾喜聞樂見的語言去解釋格式化的法律，促進村民對法律的理解和認同。在制定梳理農村社會的法治資源，加強地方性立法與農村法治資源的整合工作，將其符合新時代中國特色社會主義核心價值觀的公序良俗吸收進國家法，使國家法與民間法相互融合，用“德治”的“春風化雨”讓法律接地氣、有溫度，這樣的國家法才會更加符合基層鄉村社會的實際情況，也更具實踐性和群眾性。

（三）增強立法、執法、司法的法治保障

1.以科學立法加快完善鄉村法律體系。正如亞里士多德所說，法治有兩層含義，一是已制定的法律獲得普遍的認同和服從，二是大家服從的法律本身是制定得良好的法律。良法是善治的前提，必須堅持立法先行，發揮立法對鄉村治理法治化的引導作用。一是把有關惠農的政策法規化，以明確、具體的法律法規，利用法律強制力保護農民權益。對已經出臺的法律法規，加快制定完善的配套措施，填補農業具體問題上的立法空白。二是改變封閉的立法思維，立足我國國情，吸收借鑒國外優秀立法經驗，立法前廣集民意，尊重民間法，以立法形式明確其各方主體權利與義務，注重基層法律法規的可操作性、科學性、具體性。三是立法要緊跟鄉村社會、經濟的快速發展，主動適應改革發展的需要，配合鄉村振興戰略的實施與發展，積極回應社會的呼聲和人民的訴求。對已經缺乏適用性、滯后于發展的法律做及時的修改和廢除，防止出現“僵尸條款”。

2.以嚴格執法保障村民的合法權益。執法的法律付諸實踐的重要環節，嚴格高效的執法對法律的貫徹執行以及農民的權益保障至關重要，基層執法更是法律實施的“最后一公里”。一是明確農村執法主體和執法監督主體。對組織管轄范圍內的執法主體進行匯總和分類，定期向社會公布，有效加強社會的監督和參與；厘清各部門執法權責清單，合理劃分執法部門的管理層級和管理幅度，逐項列出相應的法律依據，以便法律在“陽光”下運營，接受社會大眾的監督；減少行政層級，同時要對不同層級間的相關部門隸屬關系進行調整，有效應對不同的鄉村問題，分解執法職權時對相應的行政職責進行打包分配，避免權責分解后出現部門沖突的混亂局面。二是規范執法行為。嚴格規定執法主體不作為的行為界定，防止執法不作為造成的社會損失；規范自由裁量行為，對自由裁量進行廣泛性的指導，對經常出現的涉及自由裁量的事件進行規整，逐步形成規范性的處理意見，減少自由裁量的空間；堅守程序正義，充分規范執法過程，將法定程序的要求落到實處，堅持程序正義，這樣才能保證結果正義。三是加強執法隊伍人才建設。提高鄉村執法人員的準入標準；注重對執法人員的培訓、實踐以及定期考核。

3.以公正司法維護鄉村公平正義。公正司法是法律公平正義的重要體現，只有保證司法的公平公正，才能在村民心中樹立法律權威加強村民的法治信仰。一是完善司法人員的任免制度，促進司法獨立。加快推進鄉村人事財務管理制度以及司法組織經費保障制度的改革；防止司法受行政的過多干預，設立農村司法專項基金，加大法院對判決的執行力度。二是降低村民的訴訟成本，排除村民的訴訟障礙。加大對鄉村案件費用的減免力度，打擊司法腐敗，提高農民的訴訟信心。三是建立多渠道的糾紛解決方式。加強人民法庭的建設，簡化審理程序，公開審理和宣判，及時處理民事和輕微刑事案件；聘請德高望重的村民對其進行法治化教育，協助調解糾紛；推動行政調解，建設行政調解平臺，綜合運用法制、民間力量、行政手段解決糾紛。四是完善法律公共服務和法律援助體系。堅持把法律服務項目納入政府公共服務目錄，不僅要培育高素質人才的奉獻精神，也要提高法律服務項目服務補貼標準，吸引更多法治型人才愿意前往基層進行法律服務，擴大法律援助范圍，放寬貧困村民標準，堅持“應援盡援”理念；建立和完善法律服務質量評估標準和風險評估機制，保障法律服務的質量；通過政策調整，將建設較好的鄉村法律服務所合并到律師事務所，其余過渡到公益性社區法律援助組織；建立二元制“普通律師”和“鄉村律師”的分類制度，使“農村法律服務工作者”的工作身份合法化，以便進行嚴格管理。

（作者單位：云南大學馬克思主義學院）

責任編輯：欣文