財政支持農村生活垃圾處理PPP的國際經驗探析

張玉

摘要：發達國家較早經歷了城鎮化進程，在農村生活垃圾治理方面積累了較為豐富的經驗，財政支持該領域PPP項目的經驗做法也較為完善。本文選取了美國、德國和日本三個國家，對財政支持農村生活垃圾處理PPP的經驗做法進行分析。

關鍵詞：財政 農村生活垃圾處理PPP 國際經驗

農村生活垃圾處理PPP是以改善農村生活垃圾治理現狀為目標而開展的PPP項目，但也面臨著垃圾分散、轉運距離長、盈利空間較小等問題和挑戰。在農村生活垃圾處理PPP實施過程中，財政對項目順利開展的助推作用不容忽視。美國、德國、日本等發達國家立足國情對農村生活垃圾處理PPP給予了有力的財政支持，本文將對各國財政支持農村生活垃圾治理PPP的國際經驗進行探析。

一、美國

20世紀80年代，為滿足日益增長的公共服務需求，美國在公共事業領域引入社會資本，目前PPP模式已經在垃圾治理等大部分公共領域得到廣泛應用。美國農村地區的基礎設施和公共服務水平不遜于城市，分散污水和垃圾治理被視為永久性的設施建設。在生活垃圾治理全過程中，州和地方政府重視發揮市場機制的作用，為促進社會資本、公眾積極參與生活垃圾治理采取了許多財政激勵措施。

（一）財政金融政策協同發力

美國對農村地區水和廢棄物的財政金融支持經歷了三個發展階段，分別為1972年之前的農村城市化發展階段、1972-1992年城鄉統籌發展階段以及1992年之后的可持續社區發展階段，見圖1。

水和廢物處理貸款和贈款計劃為符合條件的農村地區的家庭和企業提供長期低息貸款及贈款，用于建設清潔可靠的飲用水系統、衛生污水處理以及固體廢物處理等方面。符合條件的農村地區包括人口在1萬人以下的農村、部落以及科洛涅阿斯地區（Colonias）。該類貸款設定了較長的期限，且采用固定利率，確定利率的過程中綜合考慮了項目需求和服務地區的家庭收入中位數等因素。通過有效實施貸款和贈款計劃，經濟發展相對落后的小村落可以借此改善當地的水和廢棄物處理處置設施，優化人居環境。

財政資金重點支持有害垃圾的回收處理。美國環境保護署2022年6月宣布，將為回收和廢物項目提供3.75億美元資金，這是《兩黨基礎設施法》的一部分，其中包括一項重要的電池回收倡議，能源部也投資了30億美元來加強回收供應鏈。通過確定電池收集地點和增加這些地點的可達性，改善電池收集和減少電池浪費；推廣電池回收及循環再造的消費者教育；并減少與電池處置不當有關的安全擔憂。

（二）稅收政策支持

美國實行聯邦制，各州在基礎設施和公用事業領域擁有一定的自主權，各州對PPP的稅收政策存在差異。從美國PPP項目的具體實踐情況來看，各州普遍采取固定資產加速折舊、稅收減免等方式，為PPP項目的建設運營提供稅收支持。其中，稅收減免以財產稅為主，凡是納入政府特定目的的項目都可以提出投資賦稅減免申請。

各州對生活垃圾治理等環保類PPP項目實行稅收優惠的差異較大。例如，美國康奈迪克州規定，當地從事可再生資源利用的企業可以獲得政府提供的低息貸款支持，并且該類企業還可以享受企業所得稅、財產稅減免等稅收優惠政策。因而，從事回收利用農村生活垃圾等相關的PPP項目公司可依照此規定享受上述優惠政策。亞利桑那州規定，對購買使用再生資源及污染控制型設備的企業，可減征銷售稅10%；從1993年起，美國聯邦政府多次發布行政命令，規定政府采購應考慮資源節約和環境保護因素，優先采購再生紙等循環再生產品，這些舉措有效帶動了美國社會再生產品加工、使用，促進了再生資源回收利用產業的良性發展。

（三）財政支持公眾參與農村生活垃圾治理

財政對農村居民參與垃圾治理、環境保護等行為給予補貼。從20世紀90年代開始，美國政府制定了若干強制措施，例如，要求接受財政補貼的農村居民必須自覺履行環境保護的義務，定期對各自所屬區域的自然環境污染情況進行檢查。此外，還要檢測人居環境的水、土壤、空氣等，定期向政府提交報告。財政根據農村居民環境保護的實際行動，來確定不同的補貼金額。

在農村生活垃圾收運環節，組織農村居民參與垃圾收運。由于美國的農村居民居住得相對分散，如果生活垃圾實行大范圍內統一收集的方式，收運成本較高。而數量眾多的家庭公司的參與，化解了這一難題。這些家庭公司規模不大，絕大部分是當地的農村居民，他們通常開著小型垃圾車，收集附近一定區域范圍內的生活垃圾，并收取相應的費用。數量眾多的家庭公司形成了完善的收集網絡，覆蓋了幾乎所有的居民區。通過這種方式，既解決了農村生活垃圾分散收集成本較高的難題，也為農村居民提供了新的收入來源。

（四）征收生活垃圾處理費

美國對居民收取生活垃圾處理費用，實行計量收費制。各州關于生活垃圾處理費的規定存在差異。部分州對飲料瓶罐等可回收垃圾實行垃圾處理費預交制度，即在購買飲料等商品時支付一定的押金，待飲料瓶回收后返還同等金額的代金券，預交資金用于環保回收技術的研發以及垃圾的回收處理。通過實行預交制度，促進了可回收材料的循環利用，有利于促進垃圾資源化利用，激勵居民減少垃圾數量，踐行環保的生活方式。部分州規定，在購買電子設備時，購買者應當在商品價款之外，支付所購買電子設備的未來的處理費用，付費金額根據電子設備的尺寸確定。電子設備處理費由銷售者代收，存入當地的稅收署專用賬戶，專項用于相關電子垃圾的回收處理。

二、德國

德國農村居民生活環境優美，基礎設施完善，城市和農村在基礎設施和公共服務方面差別小。從1998年起，PPP逐漸在德國公用事業領域得到廣泛的應用。在生活垃圾治理方面，PPP在德國的運用情況良好，這與政府給予生活垃圾治理PPP項目的諸多財稅支持政策密不可分。

（一）稅收優惠政策

PPP項目財政補貼免征增值稅。根據增值稅法，如果公共部門向項目公司提供補貼適用于彌補項目建設運營的成本，此類款項免征增值稅（周小梅和黃鑫，2020）。PPP項目財政補貼免稅政策的制定，體現了稅收政策與財政補貼政策協調，有助于促使財政補貼最大程度發揮促進PPP項目運營的激勵效果。

土地稅、土地購置稅免稅政策。對于PPP項目涉及土地的稅收政策，德國也給予了一定的優惠。《公私合作促進法》規定：公共服務和設施建設所占用的私人土地，對其免征土地稅；在PPP項目運營期間，從公共部門處購買或回購土地可以免征土地購置稅。這些稅收優惠政策的實施，降低了PPP項目開展過程中的成本支出，對PPP項目開展起到了一定的支持作用。

對垃圾處理企業的稅收優惠。生活垃圾處理環節涉及垃圾收集、轉運、處理等各個環節，相關企業需要具備一定的環保技術和環保設備。為支持生活垃圾處理項目，德國在垃圾處理各環節給予了稅收優惠政策。在生活垃圾轉運過程中，給予垃圾運輸車輛免稅優惠；在垃圾處理過程，對相關企業的專業設備給予加速折舊稅收優惠政策支持，相關設備或設施在購置或建造的財政年度可折舊60%，以后每年按成本的10%折舊（徐曉慧等，2009）。

（二）財政補貼政策

PPP項目招標補償政策。在PPP項目招標環節，德國通常會給予項目投標人提供一定的經濟補償，以彌補投標人在投標過程中的實際支出。在實際實施過程中，通常會要求投標人提供原始的投標材料作為申請 PPP招標補償資金的依據。PPP項目招標補償政策的實施，在一定程度上降低了投標人參與投標過程的成本，激勵更多符合條件的企業參與投標競爭，促進政府采購過程形成適度競爭機制。充分而有效的競爭有助于政府選擇匹配最合適的投標人，從而以較低的價格提供優質的公共服務。

對垃圾處理等環保設施的補貼。為鼓勵環保事業的發展，德國對興建環保設施的企業給予財政補貼支持。對投資興建環保設施的企業，財政按照投資總額的1%和費用總額的25%，分別給予投資補貼和費用補貼，以鼓勵支持環保設施的投資建設。

（三）融資支持政策

在PPP項目融資方面，社會資本可以通過項目融資模式和福費廷模式進行融資。

在項目融資模式中，銀行根據PPP項目未來收益情況進行融資決策。銀行作為貸款方會對PPP項目進行廣泛而深入的調查和風險評估，主要根據PPP項目未來的收益情況、潛在風險等關鍵點，考慮該PPP項目本身是否具有足夠的盈利能力，用以償還項目借款及相應的利息，最終作出是否為項目提供貸款以及確定貸款利率水平等決策。項目融資模式的特點之一是對項目公司無追索權，即銀行僅擁有該PPP項目所涉及資本、實物資產的追索權，而不涉及項目公司的資產。這就使得銀行作為貸款方成為了PPP項目風險的主要承擔者。貸款方為保證按時收回項目融資資金，在PPP項目運營情況不佳時，可以通過更換項目承包商等方式進行適當介入。

在福費廷模式中，財政為項目融資提供擔保，以降低融資成本。公共部門有國家信譽作為擔保，信用等級最高，通常能夠獲得較低成本的融資。福費廷模式運用了公共部門在融資方面的優勢，通過建立銀行和公共部門的債務關系，在PPP項目移交給公共部門之后，如果項目的未來收益沒有達到預期要求，公共部門需要向銀行還本付息。由于公共部門的介入，項目公司往往能以較低的利率水平進行融資，從而降低了融資成本。

針對農村生活垃圾治理等環保PPP項目，財政還設立了專項資金，對PPP項目貸款給予財政貼息支持。同時，德國還為治理環境污染的環保設施建設提供優惠貸款，在貸款利率和償還方面給予一定的優惠，以鼓勵環保事業的發展。

（四）生活垃圾收費政策

德國對城市和農村地區居民產生的生活垃圾實行收費政策，該筆資金專門用于生活垃圾的收集、處理處置服務中，以豐富生活垃圾治理資金的來源，減輕地方財政資金壓力。生活垃圾具體收費標準由各地根據垃圾治理成本確定，收費模式大多采用計量收費制，根據生活垃圾的數量確定每個家庭需要繳納的費用，有利于促進生活垃圾減量化。

部分市鎮在制定生活垃圾收費標準時，還會將垃圾桶容量、垃圾種類、清運頻率等因素考慮進來。萊比錫市規定，垃圾處理基礎費根據垃圾桶容量大小劃分為不同的等級，容量越大，收費越多；不同種類的垃圾收費標準也各不相同，在同等數量和收運頻率下，其他垃圾的收費標準高于餐廚垃圾；在清運頻率方面，垃圾清運頻率越高，單次收費標準越高。

為促進可回收垃圾再利用，德國部分地區還實行押金制。即居民在購買商品時，需要支付一定金額的押金，待回收該商品的包裝物之后，方可取得同等金額的商品代金券。通過在消費環節實行押金制度，促使居民自覺進行垃圾分類，提高了生活垃圾回收利用率。

受新冠疫情影響，德國地方財政收入減少。根據安永的調查，將近47%的市鎮2020年出現財政赤字。在此背景下，德國地方政府提高市政收費水平，其中約33%的德國市鎮將提高垃圾收集費和街道清潔費。

三、日本

在生活垃圾治理過程中，日本積極探索適合本國國情的垃圾處理和資源綜合利用的方案，在垃圾焚燒發電方面積累了豐富的經驗。在生活垃圾焚燒PPP項目中，主要采用政府付費回報機制，項目的建設和運營成本采用績效付費機制，在項目實施過程中最大程度地保護公眾利益，減少污染物的排放，避免對社會公眾產生“二次污染”。

（一）財政重視垃圾焚燒項目污染排放情況

財政主導垃圾焚燒發電PPP項目，以政府付費為主要回報方式。通過在垃圾焚燒發電PPP項目中設置財政績效補貼指標，引導項目資金投入到減少垃圾焚燒“二次污染”目標上來，維護社會公眾的利益，更加注重垃圾PPP項目的公益性。通過財政運營補貼等方式，將社會公眾的利益保護置于項目實施過程中的重要位置，更加強調PPP項目的公益性。垃圾焚燒發電項目可能會產生鄰避效應，即焚燒過程中如何處理不當，可能會排放有毒有害氣體，對項目所在地周邊居民的生活造成負面影響，因此社會公眾可能會反對此類項目建設在居民區附近。由于日本國土面積較小，人口稠密，因此垃圾焚燒發電項目不可避免地會建設在居民區附近。為打消社會公眾對項目的顧慮，在垃圾焚燒廠建設運營過程中，財政出臺了一系列支持手段，增進社會公眾對項目建設運營情況的理解，提高社會公眾對項目的信任。對廣大社會公眾的利益極為重視。

財政投入大量資金支持項目運用先進的無害化處理技術，保證污染物達標排放。為防止垃圾產生的臭氣泄露，使用強力抽風機，將臭氣收集用于垃圾燃燒過程。為實現垃圾充分燃燒，減少有害氣體排放，對垃圾處理的每道程序進行細致周密的設計。例如在焚燒環節，項目先將生活垃圾進行脫水干燥，再投入高溫焚燒爐，將燃燒產生的廢氣通過三道過濾程序進行無害化處理，分別去除塵粒、氯化氫和硫磺氧化物、氮氧化物，最大程度限制了二噁英等有害氣體排放。經過嚴謹科學的無害化處理工序，垃圾焚燒廠的排放污染物均符合相關標準，日本著名的舞洲垃圾處理廠的排放標準僅為國家標準的1‰。

同時，項目公司對所排放煙氣的監測信息進行及時公開，提高信息的透明度。在污染物檢測環節，通過規范取樣、聘請專業的檢測機構多方檢測等措施，保證檢測結果的準確性。同時，對相關檢測結果向社會公眾進行公開。社會公眾登錄所在地區的環境部門網站，就可以查閱到真實的檢測數據及結果，促進社會公眾監督。通過公開提供客觀的檢測數據和科學完整的檢測報告，公眾對該類項目的環境影響顧慮將會得到消除，從而采取積極行動支持項目。日本建設了眾多垃圾焚燒發電廠，并且許多垃圾焚燒發電廠建在居民區附近。如果沒有獲得公眾的信任和支持，垃圾焚燒廠很難實現持續運營。

通過為當地居民提供生活便利回饋居民，產生鄰利效應。例如，在垃圾焚燒PPP項目中，充分利用垃圾焚燒產生的熱量建造溫水泳池，向周邊居民免費開放或收取較低的費用，既實現了資源的充分利用，也在為公眾提供便利的同時，收獲了公眾的支持。并且，垃圾焚燒廠不僅擁有完整的污染物處理技術，而且廠區的外觀也新穎獨特。位于大阪市的舞洲垃圾焚燒廠，號稱世界最美垃圾焚燒發電廠。奧地利著名生態建筑設計師百水為該垃圾焚燒廠設計了多彩的外觀和獨特的建筑造型，融合了技術、生態與藝術元素。優美的外觀設計有利于消除社會公眾對垃圾焚燒廠的抵觸心理，增進公眾的理解，有利于崇尚環保的社會風氣，創建人與自然的和諧關系。

垃圾焚燒發電廠兼具環境科普教育功能，通過在垃圾焚燒廠內開設專門的科普通道，邀請社會公眾實地參觀焚燒廠的運作實踐，增進社會公眾對垃圾焚燒廠所用技術的理解和信任。同時，社會公眾通過參觀了解到實現垃圾的無害化處理需要經過多道復雜工序的現狀之后，會更加有動力遵守分類投放生活垃圾的行為規范，有利于形成崇尚環保、節約資源的良好社會氛圍。

（二）財政支持農村居民積極踐行生活垃圾治理

為保證垃圾焚燒發電有充足的可燃垃圾供應，日本制定了詳細的生活垃圾分類投放標準，在農村和城市嚴格執行。日本的農村地區對生活垃圾治理的標準與細致化程度同城市地區基本一致。例如，德島縣上勝町將生活垃圾分為34類。農村居民不僅需要將日常生活中產生的各種垃圾分類整理，對于一件垃圾的不同部分也要按照類別進行處理。例如，飲料塑料瓶在投放之前需要沖洗干凈，瓶蓋、瓶身、塑料標簽需要分類收集投放；廢舊家電需要分離可用器件和材料；生活垃圾中可循環利用的部分需要回收使用等等。

財政投入充足的資金，用于垃圾分類知識的宣傳普及、垃圾分類實踐的順利開展等工作。財政出資制作垃圾分類收集宣傳材料。相關政府部門每年都會給居民發放垃圾分類“年歷”，并且在政府部門官網、報紙等渠道宣傳垃圾分類標準、分類收運日期等相關注意事項。農村居民需要按照固定的時間表進行垃圾投放，每種垃圾都有特定的收運時間。如果錯過相應的收集日期，只能等到下一次。部分地區還設立了財政補助制度，鼓勵居民購置電動垃圾桶。除財政激勵政策之外，日本還配合使用懲罰手段。每個社區都有專人負責監督垃圾分類投放情況，對不當投放生活垃圾的居民會追究責任。

為實現生活垃圾減量化，日本還實行生活垃圾收費制。通過實踐檢驗，設置了較為科學合理的收費標準，以激勵生活垃圾減量化。收費標準有三種，一是按照垃圾排出量收費，二是按照戶或人頭收費，三是超量收費（姜林等， 2019）。農村居民所繳納的垃圾費用專項用于垃圾后續收運及處理。

四、小結

美國、德國和日本結合農村生活垃圾治理現狀，通過提供財政補貼、實施稅收優惠政策、實行農村生活垃圾收費制度等措施，對農村生活垃圾處理PPP項目資金使用方向以及運營側重點進行調整，激勵社會資本方、農村居民發揮各自的優勢積極參與農村生活垃圾治理過程，提高了農村生活垃圾治理效果，對我國財政支持農村生活垃圾處理PPP具有重要的借鑒意義。

參考文獻：

[1]姜林，杜焱強，馬智源.探索建立環境治理農戶付費制度[J].環境經濟， 2019（16）：44-49.

[2]水濤.對日本垃圾焚燒發電的考察與思考——訪日記事[J].浙江國土資源，2008（08）：48-49.

[3]徐成彬.日本PFI模式的應用特點及借鑒價值[J].經濟社會體制比較，2020（04）：160-169.

[4]周小梅，黃鑫.德國公私合作（PPP）模式運營體系及經驗借鑒[J].經濟界，2020（03）：7-13.

[5]徐曉慧，陸宇，張志巖.財稅政策促進循環經濟發展的國際經驗與借鑒[J].涉外稅務，2009（03）：35-38.

[6]趙凱，褚嶠.美國支持農村發展財政政策法案的演進及其啟示[J].經濟研究導刊，2015，（15）：276-277.

[7]李威.美國農村垃圾治理經驗與啟示[J].農村財政與財務，2014（03）：63-64.

（作者單位：中國財政科學研究院研究生院）

責任編輯：宗宇翔