農民專業合作社財政補助資金監督管理路徑分析

羅振武

摘要：探索新形勢下加強農民專業合作社財政補助資金監督管理的路徑，有利于提升財政補助資金使用效益，保障社員合法權益，推動農民專業合作社實現高質量發展。本文認為經濟主體實質不明、監督機制運行不暢、會計信息質量不高是當前農民專業合作社財政補助資金監督管理面臨的困境，進而提出健全行業退出、部門聯動、業務指導機制，強化事前、事中、事后全流程監督管理，規范農民專業合作社財務管理的建議。

關鍵詞：農民 專業合作社 財政資金 監督管理

一、引言

隨著財政資金投向農民專業合作社，農民專業合作社的基礎設施條件得以改善，發展能力、市場競爭力得以增強，有效促進了農民專業合作社帶動成員增收、輻射非成員數量增長、就業崗位增加。在財政資金使用過程中，進一步提升財政補助資金使用效益，保障社員合法權益，有賴于財政補助資金監督管理的加強。2021年底，財政部印發《農民專業合作社會計制度》（以下簡稱《會計制度》），在規范農民專業合作社財務管理秩序和財務行為上具有里程碑意義。《會計制度》的出臺為農民專業合作社開展經營管理活動，記錄經濟事項提供了基本遵循，能更好地發揮會計的核算和監督職能，反映農民專業合作社資產負債以及盈余的情況，也為加強農民專業合作社財政補助資金監督管理創造了有利條件。

二、監督管理存在的困境

（一）經濟主體實質不明，尚需辨識

不規范農民專業合作社可以劃分為無合作無運營的空殼合作社、無實質合作的“一人”合作社、無農民主體的企業型合作社、主體不明的多軌制合作社、服務范圍超越農業生產經營領域的合作社。不規范農民專業合作社在形式上合法，但主管部門和財政部門收到項目申請或資金申請后，難以從有限的申報資料中判斷其實質，給財政資金安全帶來隱患，容易導致財政補助資金明珠暗投。從源頭上來看，需要進一步推動農民專業合作社規范發展，采取有力抓手辨識農民專業合作社的本質，規避“劣幣驅逐良幣”現象，避免財政補助資金錯配。

（二）監督機制運行不暢，管理主體尚需明確

《農民專業合作社法》規定“縣級以上人民政府農業主管部門、其他有關部門和組織應當依據各自職責，對農民專業合作社的建設和發展給予指導、扶持和服務”，但尚未明確具體的管理主體。由于市場監督、農業農村、科學技術、供銷合作社等部門都有針對農民專業合作社的各類扶持項目，農民專業合作社經營所需獲得的食品質量認證、品牌商標認證、有機食品認證等各類認證也牽涉不同部門，使農民專業合作社需要對接的業務主管部門紛繁復雜。管理主體不明，多頭管理，給農民專業合作社日常經營帶來不便，也容易造成管理漏洞，導致一些農民專業合作社鉆政策空子，套取國家項目資金，難以發揮財政補助資金的效益。

（三）會計信息質量不高，財務管理尚需規范

農民專業合作社財務管理問題主要表現在財務制度不健全、會計核算不規范、營運管理能力差等方面。一些農民專業合作社內控制度缺失，沒有設置財務管理部門，也沒有聘請專業會計人員，以作“流水賬”為主，財務管理“一支筆”而缺乏民主理財意識；白條入賬、手續不全、要素不齊導致農民專業合作社會計核算質量差，生產、銷售及盈余管理未按照要求核算導致會計信息失真嚴重，資產管理制度不完善、產權劃分不明確及對外投資失利導致營運管理效果不理想。《農民專業合作社法》中明確規定“農民專業合作社應當按照國務院財政部門制定的財務會計制度進行財務管理和會計核算”，因此需要加強農民專業合作社財務管理工作，實現農民專業合作社財務管理制度化和規范化。

三、強化監督管理的路徑

（一）建立健全機制，進一步扎牢制度籠子

1.健全退出機制，規范行業發展秩序

農民專業合作社的準入門檻低、數量龐大，實際具備生產經營能力的農民專業合作社占比不高，帶動當地群眾脫貧致富的農民專業合作社更是少有，農民專業合作社在一定程度上成為具有優質社會資源的農民獲取利益的平臺。同時，缺乏有效的退出機制導致不規范農民專業合作社的存在。尤其是空殼社問題給農民專業合作社的健康可持續發展帶來了不良影響，損害了農民專業合作社的整體社會信譽，侵占了正常經營的農民專業合作社的財政補助資源，增加了行政機構的監管成本。因此，應當進一步明確農民專業合作社的主管部門，由主管部門進行分類管理，指導農民專業合作社有序發展，引導低效農民專業合作社合并、解散。其次，應當依據農民專業合作社的財務信息判斷經營活動的持續時間，督促其每年向市場監督管理部門報送合法的會計報表，而不是簡單地填報經營數據，因為這樣填報的經營數據存在較大的隨意性。連續兩年未按要求報送或報送的會計報表無法反映其經營活動的，應當依法依規吊銷營業執照，有效引導不規范農民專業合作社退出行業，降低監督的成本和難度。

2.健全聯動機制，構建監督管理體系

財政補助資金從申請到撥付使用涉及的部門不止一個，需要部門之間加強聯動，形成全覆蓋、多渠道、多層次的監督機制，提升監督的效率。全覆蓋是從監督的覆蓋面來講，農民專業合作社享受的財政補助資金應當全部納入監督范圍，確保監督無死角，財政補助資金在陽光下運行；多渠道是從監督的方式來講，不僅要加強職能部門的監督，還應當發動群眾監督，利用互聯網、市民熱線、村級舉報箱等方式豐富監督手段；多層次是從監督的體系來講，建立主管部門、財政部門、鎮、村“四位一體”的監督模式，主管部門從整體上監督農民專業合作社的運行和業務發展，財政部門發揮財會監督主導作用，依據財經紀律監督財政補助資金的使用是否規范，鎮、村則充分發揮一線優勢，及時掌握農民專業合作社的真實發展狀況，加大巡查檢查力度，有效識別不規范農民專業合作社，形成部門聯動監督的強大合力。

3.健全指導機制，強化持續經營能力

財政補助資金撥付至農民專業合作社后，其擁有在規定用途上自主支配資金的權利，農民專業合作社業務能力大小關乎財政資金安全。行業主管部門應當健全產業發展指導制度，引導農民專業合作社結合當地特色、氣候條件、區位優勢，發展特色產業，精準指導農民專業合作社申報財政補助資金，讓財政資金跟著優質產業項目走，最大程度發揮財政資金效益。幫助農民專業合作社提升經營能力和業務水平，著力打造一批示范農民專業合作社，發揮示范帶動作用，避免農民專業合作社破產或出現更多的空殼社。財政部門應當健全財會業務指導和監督檢查制度，強化財會業務的指導工作，加大財會人員培訓力度，開設農民專業合作社會計制度和財務制度解讀等課程，提高農民專業合作社財會人員業務能力。未按要求建立健全內部財務管理制度的農民專業合作社，應當責令其限期整改。要重視檢查財務管理制度的落實情況，如發現違反財經紀律行為，應當交由職權部門依法查處，實現業務能力提升與監督成果轉化雙促雙贏。

（二）關注資金流向，實現全流程監督管理

1.強化事前監督，嚴格資金申報

嚴格審核申報資料。主管部門要對照有關資金管理文件，列出資金申報所需資料的清單，指導農民專業合作社逐一準備，審核資料的完整性，實地抽查資料記載事項驗證其真實性，同時征求農民專業合作社所在村委會意見，牢牢守住第一道關口。建立資金管理臺賬。由財政部門會同主管部門，分片區、分鄉鎮、分農民專業合作社經營規模建立下達農民專業合作社的財政補助資金臺賬，某一地區農民專業合作社申請財政補助資金的總量和增速與該地區農業產業經營規模和增速不相符的，要進一步查明原因后再予申報。充分利用財務信息。將農民專業合作社的財務報表和納稅信息作為申報財政補助資金的重要依據，從財務數據的邏輯關系上判斷農民專業合作社經營規模和經營狀況，建立健全財政補助資金與農民專業合作社經濟效益、稅收貢獻、帶貧減貧掛鉤的機制，確保財政補助資金花在刀刃上。

2.強化事中監督，規范資金使用

注重資金使用效益。農民專業合作社主要負責人需自覺提升合規意識，把全體成員利益擺在首位，在政策允許范圍內使用財政補助資金，并作為專項基金處理，依法平均量化到每個成員，計入成員賬戶。規范資金撥付流程。財政部門依據主管部門提出的資金使用計劃或方案下達指標，主管部門在申請用款計劃和撥付資金到農民專業合作社時，要注意防范操作風險和道德風險，核實項目及資產購建前、中、后的影像資料，審查農民專業合作社的賬務往來，采用國庫集中支付方式據實核撥資金。加大現場檢查力度。針對存疑的項目不定期前往項目現場查看項目進展，依據項目進度撥付款項，效益不佳項目應停止繼續扶持。特別關注不需主管部門驗收的項目，資金直接撥付至農民專業合作社后，應當加大事后監督的力度。

3.強化事后監督，避免資金浪費

開展資金績效評價。樹立花錢必問效的理念，由財政部門牽頭聘請第三方對限額以上資金開展績效評價，并加強評價結果運用。依規追回違規使用的資金，加大績效評價結果好的農民專業合作社的扶持力度。推進資源資產整合。2022年7月，財政部、農業農村部印發《農民專業合作社財務制度》（以下簡稱《財務制度》），有利于進一步明晰社員產權，從而在推進資源資產整合過程中不易損害社員利益。引導業務類型相似的農民專業合作社進行合并或成立聯合社，可以有效避免同業惡性競爭，實現互助互惠，做大農民專業合作社規模、提高農民專業合作社質量，使有限的財政補助資金最大限度發揮作用。監督財產處置行為。農民專業合作社在日常經營管理活動中，要加強與財政補助資金有關財產的保護力度，避免集體財產流失。《財務制度》中明確了資產及運營管理的要求，農民專業合作社應當不折不扣執行。同時，按照《農民專業合作社解散、破產清算時接受國家財政直接補助形成的財產處置暫行辦法》中明確的兩類劃轉去向處置財產。

（三）強化財務管理，推動會計核算規范化

1.完善內部控制制度，保障財經制度落實

通過健全管理制度來提升會計核算的規范性對于農民專業合作社而言有著至關重要的價值和意義，會計核算規范化可以讓會計核算工作有據可依，給農民專業合作社經營決策提供參考，也有利于財政補助資金的監管。農民專業合作社應當建立和完善內控制度，不折不扣落實《財務制度》要求，強化資金籌集及使用管理、資產及運營管理、收入成本費用管理、盈余及盈余分配管理。結合農民專業合作社現實需求，細化貨幣資金、固定資產、無形資產、生物資產管理制度，規范操作流程，確保合規運營。在條件允許的情況下，主動公開會計報表信息，擴大資金公開公示范圍，接受社員監督和社會公眾監督。此外，在章程中明確使用財政補助資金支付項目款項前須提請多數社員審議同意，充分保護農民專業合作社社員的合法權益，利用社員之間形成的相互制衡關系起到監督作用，并將審議意見作為會計記賬的原始憑證。

2.合理設置組織機構，提升軟件硬件能力

對于條件成熟的農民專業合作社，應當獨立設置會計機構或者配備全職會計人員。一方面，會計機構的設置應當與農民專業合作社的發展需求相適應，可以是獨立的財務管理部門，也可以是由內部人員兼任，但必須符合不相容崗位相分離原則，至少保證出納和會計不由同一個人擔任，且需是全職人員，否則需要通過代理記賬機構代理記賬。會計人員應當定期參加繼續教育培訓，關注國家新出臺的政策法規，及時更新業務知識，提升業務能力。另一方面，要借助現代信息技術，以計算機代替手工記賬，使用財務軟件輔助記賬，實現會計管理數字化，減輕會計人員的工作量，提高數據的準確性和會計信息質量。

3.實施委托代理記賬，彌補內生動力不足

根據《會計基礎工作規范》要求，沒有設置會計機構或者配備會計人員的單位，應當根據《代理記賬管理辦法》的規定，委托會計師事務所或者持有代理記賬許可證書的代理記賬機構進行代理記賬。由于農民專業合作社具有獨立法人資格，必然是會計主體，應當按照會計準則和《會計制度》的要求記錄經濟活動，反映農民專業合作社運營狀況和經營成果。部分農民專業合作社組織架構簡單，沒有專設財務管理部門；加之規模相對較小，經濟活動不是十分頻繁，聘請專職會計人員的高花費與農民專業合作社的經營收入不配比，不符合成本節約原則，因此既沒有財務管理部門也沒有聘請專職會計人員。此時，應當采取委托代理記賬方式代理記賬。農民專業合作社作為委托方，要保證所提供的原始憑證真實可靠，且應當根據內控制度確保原始憑證的完整性，受托代理記賬機構必須仔細審核，共同確保會計核算規范化。

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（作者單位：瀏陽市財政局）

責任編輯：李政