鄉村振興背景下鄉村文化旅游的財稅政策研究

石大英

摘要：鄉村文化旅游作為一種農業新業態新模式，是解決“三農”問題的重要手段和實施鄉村振興的重要途徑。隨著鄉村振興戰略的穩步推進，鄉村文化旅游在促進農村一二三產業融合、帶動農村經濟發展等方面起到了顯著作用。政府為了支持鄉村文化旅游的發展給予了許多財稅政策，取得了一定的成效，但也面臨不少的挑戰。文章在總結我國鄉村文化旅游發展現狀的基礎上，探討了鄉村文化旅游的發展為何需要財稅政策的支持，指出鄉村文化旅游財稅政策的不足之處并提供相應建議。

關鍵詞：鄉村振興 鄉村文化旅游 財稅政策

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，并指出解決好“三農”問題是關系國計民生的根本性問題和全黨工作的重中之重，而鄉村文化與旅游業的融合在一定程度上能有效解決農業農村農民問題。2018年國家實施鄉村振興戰略，同年12月印發《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》，意見指明要突出鄉村旅游文化特色，大力發展鄉村文化產業。2021年指導“三農”工作的中央一號文件指明要加大農村地區文化遺產遺跡保護力度，構建現代鄉村產業體系。鄉村振興背景下相關政策的出臺意味著我國鄉村文化旅游進入了全面發展的新階段，而在這個新階段，鄉村文化旅游的發展仍然存在許多問題需要政府規劃引導，實施積極的財稅政策，從而推動鄉村文化旅游高質量、可持續性發展。

一、鄉村文化旅游的內涵及現狀

（一）鄉村文化旅游的內涵

在鄉村振興和文旅融合的背景下，可以結合鄉村文化和鄉村旅游的概念了解鄉村文化旅游的內涵。鄉村旅游是以農村為空間，圍繞農村自然環境、生產活動等開展休閑娛樂、體驗農事勞作等項目的旅游方式。鄉村文化是在農村生活實踐和農業生產活動中創造并傳承下來的物質和精神上的產物，包括風俗習慣、社會觀念、行為方式等。鄉村文化旅游作為鄉村旅游的文化升級，是以鄉村為活動場所，以城市居民為主要游客，以鄉村農耕文化、景觀文化、建筑文化等文化為吸引物，通過合理的開發和文化的升級，給農業和旅游業帶來雙重收益的一種產業新業態。

根據鄉村文化旅游的理論研究和實踐探索，可以發現鄉村文化旅游的特點。鄉村旅游是鄉村文化的必要載體，鄉村文化是鄉村旅游發展的本質和靈魂，而鄉村文化旅游作為鄉村旅游的升級，具有文化體驗性強、文化含量高、外部性強等特點。

（二）我國鄉村文化旅游的發展現狀

從鄉村文化旅游需求市場看，需求市場逐漸恢復，游客規模不斷增加。2020年之前我國鄉村游客規模呈現持續上升趨勢，2020年之后隨著疫情蔓延鄉村旅游業處于半停滯狀態，鄉村游客規模出現大幅度下降的態勢，但隨著國內疫情防控漸趨于穩定，我國鄉村旅游市場逐漸回暖恢復，增長勢頭明顯，游客需求旺盛，且多數游客不再局限于欣賞自然風光、鄉土風情，而是聚焦于文化休閑、文化體驗等鄉村文化旅游產品和服務。

從鄉村文化旅游供給市場看，鄉村旅游行業不斷涌現新業態新模式，且服務質量持續提升，供給市場被長期看好。我國多地采取“民俗+文化”“農莊+游購”等新模式，助推實現鄉村振興和旅游富農。此外，根據中國旅游研究院2021上半年鄉村企業調研數據顯示，鄉村旅游業創新發力的主要途徑中“文化內容挖掘”占56.7%，可以發現鄉村文化內容挖掘是鄉村旅游行業最主要的創新途徑，也是鄉村文旅供給市場重點關注和發展的途徑。

總之，從鄉村文旅供需市場整體看，我國鄉村文化旅游正處于全面發展時期，伴隨著人民日益增長的精神文化需求，鄉村文旅市場逐漸呈現出規模化、集群化發展趨勢，且供需雙方更加注重文化內容的挖掘和體驗。然而，在發展過程中仍存在鄉村文旅模式單一、文化內涵不足、盲目開發資源等問題，這些問題是市場無法有效自我調節的，迫切需要政府這只“有形的手”對該產業進行有意識、有計劃地引導和調節。

二、鄉村文化旅游的發展需要財稅政策的支持

一方面，鄉村文化旅游的外部性特征決定了其發展需要財稅政策的支持。鄉村文化旅游作為一種經濟活動，具有明顯的外部性，主要表現為兩類：一是外部經濟性，鄉村文化旅游的合理開發可以提高當地知名度、改善村莊環境、恢復民俗文化等，主要體現為鄉村文旅市場供給低于理想供給，產業發展尚不充分，社會效益大于鄉村文旅開發者的個體效益，因此需要政府財稅政策的支持，滿足社會需求的同時保障社會效益和私人效益達到均衡；二是鄉村文化旅游的外部不經濟性，主要體現為過度開發資源、沖擊本地文化傳統、破壞環境等，出現此現象的原因是鄉村文化旅游資源作為一種準公共品，其產權模糊和管理體制不完善造成了外部不經濟性，因此，有必要通過財政政策和稅收優惠政策緩和這種在經濟利益上長期存在的矛盾和沖突。

另一方面，我國鄉村文化旅游的現狀表明其發展需要財稅政策的支持。一是鄉村文化旅游“不良開發”的現象突出。在鄉村振興戰略的激勵下，部分鄉村在缺乏“文化”和“旅游”等基本條件的情況下盲目開發，且在開發過程中存在犧牲自然生態環境及破壞農村耕地等情況。這需要政府在樹立“合理開發，保護為主”理念的基礎上制定出具有制約性和懲罰性的規章條例，對不良開發行為給予強有力的制約和懲罰。二是旅游模式單一，基礎設施與服務質量不健全。大多數鄉村文化旅游模式單一，只是簡單的觀光采摘、游覽田園、開辦農家樂等，同質化和低端化現象較為嚴重，且缺乏基礎設施和基本的服務意識，整體發展水平較差，影響了鄉村文化旅游的高質量發展。這需要政府加大財政投入和稅收優惠力度，建立鄉村旅游專項資金，規范基礎設施和提升服務質量。

三、鄉村文化旅游現行財稅政策的不足之處

（一）財政政策體系不健全，缺乏規劃引導

一是支持鄉村文旅發展的財政政策體系缺位。鄉村文化旅游作為一個新業態，其發展理念還未形成完整的產業體系，從文件規劃、景點挖掘、基礎設施建設到人才引進、景區服務都沒有形成系統的財政政策體系，現有的財政政策覆蓋面窄、觸及深度淺，缺乏合理有效的規劃引導。此外，受疫情影響，政府出臺了多項與旅游相關的財政措施，如暫退旅游服務質量保證金、引導金融機構重點對文化和旅游市場主體加大信貸投入等，這些臨時性政策存在落實效果不好、時效性不強、旅游經營者的獲得感低等問題，無法從根本上推動鄉村文旅產業的發展。

二是財政投入力度和廣度不足，鄉村文旅產業缺少健全的服務規范和標準。鄉村文化旅游作為一種公共產品，不可或缺政府全方位、多層次的公共服務，但在現實情況中，我國鄉村文化旅游的發展還是處于各行其是、無序開發的狀態，財政投入出現了重“開發”輕“規劃和服務”的弊端。

（二）財政支出結構不合理，缺乏專業人才激勵機制

一是在專業人才引進方面，財政支出結構不合理，忽視了對本土人才的引進。政府在引進人才的過程中出現了盲目引進外區域人才、外行專家的情況，忽視了對當地人才的引進和培育，對當地歷史文化博物館專家、非物質文化遺產繼承人、本土知名文化導游、本地文旅相關的院校教師的挖掘和引進力度不足。

二是在專業人才培育和激勵方面，政府對專業人才培育和激勵力度不足。引進人才的關鍵是如何用有效的財政政策培育和留住人才，各地政府盲目引進文化旅游方面的人才，出現了重“引進”輕“培養”的現象。對文旅復合型人才的培養、人才結構的優化、提供實踐鍛煉的平臺等方面嚴重缺乏財政支持制度，致使高端人才輸出質量參差不齊、成長空間不足，這使鄉村文化旅游業喪失發展活力和動力，不能有效解決鄉村文旅行業的管理問題

（三）稅收政策體系不完整

目前，稅務局出臺了許多包含旅游業在內的稅收優惠政策，但缺乏專門針對鄉村文旅產業發展的稅收優惠政策，散見于各地的稅收優惠政策出現了不全面、不均衡的現象。一是支持鄉村文旅產業發展的稅收優惠方式單一。鄉村文化旅游業覆蓋經濟、政治、文化等多個領域，涉及稅種多，但從目前的稅收優惠政策來看，主要集中在增值稅、企業所得稅兩大稅種的減免上，其他的稅種很少涉及鄉村文旅領域，稅收減免政策過于單調。二是稅收優惠政策不精準，在實際操作中難以實施。受疫情影響，與文化旅游相關的稅收政策實施大幅度減免和延期，但這些稅收優惠政策只是臨時性政策，沒有細化具體的實施方案，給本來就晦澀難懂的稅收政策又增加了一層難度。

（四）稅收征管難度大，缺乏監督管理

從鄉村文化旅游產業外部因素看，鄉村文化旅游涉及的稅收種類多，增加了稅收征管難度。鄉村文化旅游是一個涵蓋面較廣、涉及項目較多的產業，餐飲業發票管理難度大、旅店以低價攬客進行惡性競爭、旅游運營者利用車輛逃稅漏稅等各種行為在國內普遍存在，給稅收征管增加了難度和深度。從鄉村文化旅游產業內部因素看，對鄉村文化旅游企業本身的稅收征管難度大。鄉村文化旅游企業作為一個年輕的中小企業，存在規模小、財務制度不健全、稅收政策不熟悉等問題，這進一步加大了稅收征管難度。

四、促進鄉村文化旅游發展的財稅政策建議

（一）充分發揮財政作用，統籌規劃引導和服務

在考慮我國鄉村文化資源和旅游業發展狀況的基礎上，精準化部署鄉村文旅發展的整體安排，完善財政體系。一方面，從局部層面看，政府要在通盤考慮歷史文化傳承、生態保護等方面的基礎上，對鄉村文化資源的過度開發和盲目開發加強管控，通過財政補貼和財政投資的方式加大對文化產業賦能鄉村振興相關項目的支持，并做好后期服務。另一方面，從整體層面看，要立足于我國各地鄉村文化資源稟賦和區域功能定位，因地制宜的制定財政政策，動員相關的旅游企業、投資企業、農戶等參與者，從整體上規劃鄉村文旅產業的發展，使財政政策貫穿于規劃引導、基礎設施建設以及后期服務等過程。

有效利用財政資金健全鄉村文旅產業的基礎設施和服務規范標準，規范供需市場秩序。一是重點支持功能化、鄉土化的基礎設施建設升級。鄉村文化旅游發展過程中交通設施、基本接待設施、住宿餐飲設施的完善和升級關系到游客量、農民收入以及當地政府財政收入等，所以政府有必要在現行基礎設施的基礎上優先升級其功能以滿足游客的精神文化需求，打造具有鄉土文化氣息的基礎設施體系，突出其文化與鄉土特色。二是打造鄉村文化旅游標準化管理，提高服務規范化程度。以文件或法律法規的形式制定鄉村文旅企業經營管理標準，按照該標準利用財政資金對產業配套服務進行培訓和不定期考察，對違反該標準的經營者給予一定的處罰，從而提高鄉村文化旅游的服務管理水平。

（二）實施積極的財政政策，加強人才隊伍建設

重點支持本土人才的挖掘和培育，并從多方面、多渠道引進人才。一是挖掘鄉村本土文化旅游人才。相較于其他地區的人，鄉村本區域的人更了解鄉村文化資源和旅游產業發展潛能，所以政府要注重發揮文化和旅游能人、非物質文化遺產傳承人、民間藝人等領頭作用，集體組織和培育鄉土人才，建設一批能夠研發設計鄉村文旅線路、開發文旅項目的專家型、經營型人才。此外，實施鄉村文化和旅游創客行動，加大力度支持返鄉創業人員、退役軍人、相關院校畢業生等創新創業。二是從外地引進相關的人才，建立有效人才機制。與旅游企業聯合通過財政補貼、住房獎勵等政策引導文化產業從業人員、文化工作者、藝術專業的院校師生等深入鄉村對接幫扶和投資發展鄉村文化旅游產業，帶動文化下鄉、資本下鄉、產業下鄉。

注重培育人才，激勵人才成長。一是優化高校旅游專業設置，加大對職業教育、高等教育的財政支持。財政部門積極與教育部門聯合，適當補貼文旅相關專業的學費和住宿費，優化和細化相關專業的設置，推動文化專業和旅游專業的融合與升級，重點培養技能型、復合型人才，同時也要培育優秀青年人才，完善后備文旅人才。二是培育人才的關鍵在于使用人才，重點扶持提供鄉村文旅實踐實習的企業和機構。政府可以通過財政政策積極引導人才參與鄉村文化旅游的實踐活動和工作，并將實踐經歷和實踐成效作為選拔人才的重要依據，建立健全人才激勵機制。

（三）建立完整的稅收優惠體系，加大優惠力度

一是形成一套完整的稅收優惠體系。近幾年，新冠肺炎疫情給文旅行業造成嚴重沖擊，國家從“減稅、免稅、緩稅、退稅、延稅”五方面助力文旅產業紓困，但主要針對的還是增值稅和企業所得稅的優惠，稅收優惠政策過于單調，政府應該把與鄉村文旅產業相關的企業所得稅、個人所得稅、土地使用稅、房產稅、車船稅、契稅等稅種也考慮進來，形成一套完整的稅收優惠體系。同時，稅務部門應該持續對鄉村文旅產業的納稅人做好宣傳工作，對相關的稅收優惠政策進行梳理，及時了解納稅人的需求，從企業登記注冊到后期納稅服務為企業提供精準的稅收指導和服務。

二是增強稅收優惠政策力度和深度。在稅收優惠力度方面，應該重點關注公益性強、外部特征顯著的鄉村文旅經營活動，同時，給中小微文化旅游企業給予稅收政策上的傾斜。在稅收優惠深度方面，稅收優惠覆蓋面應該涉及鄉村文化旅游人才培養、產品開發、文化資源保護、科技創新等方面，根據不同地區鄉村文旅產業的發展情況，采取差別化稅收優惠政策，對適合且能夠發展鄉村文化旅游的地區給予更大的稅收優惠力度。

（四）加強稅收監管，改進征管手段

一是加強對鄉村文旅的監管，建立共享機制。加強與文化和旅游部、農業農村部、國家鄉村振興局等政府部門的配合，建立涉稅信息共享制度，對稅源進行控制和管理。此外，還應加強稅務局與交通運輸部、市場監督管理局、文化部等政府機構的聯系，及時掌握鄉村文化旅游的涉稅資料，并驗證其納稅申報的真實性、合理性，建立信息共享檔案。

二是改進稅收征管手段，提高征管效率。一方面，要加強鄉村文化旅游企業納稅人的登記注冊、申報納稅等過程，利用金稅四期系統和互聯網全程跟蹤管理，定時定點分析稅源、發票等；另一方面，稅務部門要加強對餐飲、住宿、交通運輸服務等銷售環節的監控，掌握其收入和成本情況，防止虛報增值稅、企業所得稅等稅收違法行為的發生，從而增加政府財政收入，使財政收入和稅收優惠之間形成良性循環，推動鄉村文化旅游產業的可持續、高質量發展。

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（作者單位：蘭州財經大學財稅與公共管理學院）

責任編輯：李政