中西部地區推進城市社區治理的創新路徑

吳琪

摘要：城市社區作為城市社會治理的基礎單元，其治理效能與社會治理現代化緊密相連。近年來，中西部地區在國家政策引導和基層深入探索下，在城市社區治理領域取得了較大成效，探索出了具有區域特色、適合區域推廣的經驗模式，但同時也面臨著諸多現實困境。HB省X市作為中西部地區的典型代表，依托全國社區治理和服務創新實驗區試點平臺在城市社區治理方面探索出了適宜的方法與經驗，給中西部地區提升城市社區治理水平提供了有益啟示。

關鍵詞：中西部地區；城市社區治理；政策試驗

一、問題提出

城市社區治理是國家治理和基層治理。黨的十八大以來，在國家政策的強力導向和地方實踐的持續探索下，我國在城市社區治理方面取得了較大成效，特別是以江蘇、浙江、上海、福建、廣東等地為代表的東部地區依托全國社區治理和服務創新實驗區試點平臺持續聚焦社區黨建、社區自治、社區服務深入探索，形成了諸多具備可復制、可推廣的治理經驗。在對民政部組織的“中國社區治理創新成果”的多案例分析發現，經濟發達地區有經濟能力為社區治理創新提供條件，而欠發達地區在治理創新上受經濟發展水平和財政投入的制約，致使我國社區發展存在區域差異，由此，東中西部地區的城市社區治理呈現“非均衡性”特征。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，“三共”格局不僅強調治理合力的凝聚，更強調全國社區治理水平的整體性提升。因此，與東部發達省份相比，經濟處于弱勢的中西部地區在治理資源相對匱乏的情況下如何有效推進城市社區治理已經成為提升我國社區治理整體效能、實現社區治理現代化的關鍵突破口。

二、觀察樣本：HB省X市建設全國社區治理和服務創新實驗區

黨的十八大以來，開展實驗成為推進社區治理改革創新的一個重要取向。X市作為具備后發優勢的中西部典型代表，其城市社區治理成為觀察中西部地區社區治理效能的典型樣本。為全面提升城市社區治理能力，促進社區建設發展提檔升級，X市委市政府高位謀劃，以全國社區治理和服務創新實驗區（以下簡稱“實驗區”）建設為契機，通過健全城市社區治理體系，補齊城市社區治理短板，有效提升城市社區治理能力，為后發地區統籌力量推進社區治理和服務創新提供了經驗借鑒。

（一）問題導向是社區治理創新的原生起點

直面問題，找準城市社區治理的立足點，是探索創新路徑的基本前提。X市轄區共有162個城市社區，近年來，X市高度重視社區建設，先后出臺了一系列文件，從制度設計上為推進城市社區建設提供了政策保障。近年來，X市社區治理創新工作取得了較好成績。但是，X市在城鄉社區一體化建設方面取得初步成效的同時，城市社區治理也面臨著眾多現實困境，主要表現為以下三點：

一是偏重中心城區，區縣間城市社區發展支持力度不均衡。在市管縣的行政結構下，中心城市的社區發展不僅能獲得本級的財政支持，而且還能從市級層面獲得較多的支持與指導，因而擁有雙重發展條件。而在市縣分列的財稅結構下，邊遠區縣的城市社區發展獲得市級支持的可能性明顯小于中心城市。因此在整體上，區縣間社區發展支持存在明顯差距。二是偏重內容創新，城市社區建設與治理機制調整不及時。20世紀80年代以來，X市的社區建設本質上得益于政府的賦權，但近些年來X市在這一領域的相關工作機制沒有隨著賦權狀況變化做出及時調整，在日常的建設過程和治理過程中過度偏重內容創新，治理方式與機制少有建樹，導致內容創新不僅難以持續且難以推廣，基層社會治理創新難以實現質的突破。三是偏重硬件設施，城市社區建設軟實力發展不充分。由于缺乏科學規劃與指導，在過去較長一段時期內，X市各級財政對社區建設的投入主要聚焦在公共基礎設施和社區基本硬件的改善上，而在社區治理的方式方法上比較有限。粗放式的建設模式導致社區軟實力不夠，難以真正形成軟硬件有機匹配的社區治理過程，社區治理實效提升緩慢。

（二）機制創新是驅動社區探索的強勁動能

X市在建設實驗區的過程中，緊扣“探索建立以市帶縣的城市社區治理機制”，始終將治理機制創新作為政策試驗的重要突破口，注重從頂層設計層面完善社區治理機制，著力構建運行有效、有機銜接的城市社區治理機制。為此，X市委市政府堅持高位推進，以市委市政府的名義印發了《X市關于開展全國社區治理和服務創新實驗區建設的實施方案》，從點面結合的角度謀劃了四大創新性推進機制（如表1）。

一是從“面”的維度建立“領導+投入+考核”機制，主要包括以市帶縣的社區治理領導工作機制、社區治理資金投入機制、社區治理考核評估機制。在這三大機制中，領導工作機制側重于構建黨建引領社區治理與部門聯動協調機制，核心要義是“誰來推動”，回應組織力的強弱問題，最終作用是推動組織合力的凝聚；投入機制注重以政府財政投入資金為杠桿，充分撬動部門資源、駐區單位力量，驅動社區自我“造血”功能，構建財政支持、自我發展、社會投資三位一體的投入機制，核心要義是“如何投入”，回應社區治理和服務創新的資源量問題，最終作用是為社區治理發展提供資源支持；考核機制集聚建立綜合目標考評、雙向考核制度、“互聯網+”考核機制、第三方評估制度，核心要義是“怎樣有效”，回應實效度的大小問題，最終作用是為治理合力和資源投入提供動力。二是從“點”的維度構建“政策試驗點”探索機制，X市在探索以市帶縣的城市社區治理機制中，堅持因地制宜，立足當地區域發展實際，充分評估區縣社區建設實際，科學合理部署承接主題，形成了8個“分類推進”的區縣政策試驗點和觀察點，這些政策試驗點（示范社區）成為X市建設實驗區的主抓手，其核心要義是“如何落實”，回應如何建立推進抓手的問題，最終作用是探索城市社區治理經驗。X市“點面”結合創新機制的主心骨是黨建引領，主軸是縱向到底、橫向到邊、關系明確、管理有效、充滿活力的黨政工作體系，其目標是致力于形成黨建引領政策試驗的推力網絡體系，為實驗區建設提供權威力量。

（三）制度政策是推動政策試驗的重要保障

實驗區機制是一種中國本土政策執行下的探索學習式基層治理工具，是國家治理體系與治理能力現代化建設的重要制度創新，必須要有規范化的制度作為實驗區運行與政策試驗的保障。

實驗區內含從上到下的行政壓力傳導，借助組織權威督促地方政府高度重視城市社區治理工作。X市委市政府高度重視國家級實驗區的建設工作，相繼召開實驗區建設動員會、推進會，并組織多次培訓會，營造實驗區建設的良好氛圍。在實驗區建設初始，全市按照實施方案的總體框架以清單制原則明確了政策試驗的制度清單，涉及機制構建、資金投入、考核評估等多項政策文件。在市級政策的引導下，X市各縣區圍繞實驗主題分別制定了相應的實施方案。以X市下轄地級市C市為例，C市在本次實驗區建設中承擔“黨建引領”和“三輪驅動”實驗主題，該市聚焦實驗主題形成了《C市建設全國社區治理和服務創新實驗實施方案》、《C市全國社區治理和服務創新實驗區“黨建引領·紅色物業”專題實施方案》和《C市全國社區治理和服務創新實驗區“三輪驅動·共建共享”專題實施方案》三項制度文件，搭建起以總體方案為主框架、以分主題試點方案為內核的政策驅動機制。

三、實踐向度：X市社區治理政策試驗的治理效能

X市以全國社區治理和服務創新實驗區為契機，立足問題導向，堅持因地制宜、全域治理，建立健全政策試驗的領導工作機制、資金投入機制、考核評估機制，構建市縣聯動、政策銜接的科學化、規范化制度體系。在科學的治理機制和有效的制度保障下，X市城市社區治理取得了一定的社會發展治理成效。

（一）黨建引領社區治理實現新突破

新時代的社區治理不僅是以社區資源來推動的治理，更是基于資源下沉下黨組織引領的整體性治理，要將基層黨建和社區治理建設相融合，以黨的組織優勢來強化社區治理的基礎，為社區注入強心力和向心力。

X市建設實驗區將黨建引領政策試驗有效嵌入城市社區治理并貫穿于始終，在黨建引領社區治理方面實現了新突破。第一，網絡化黨組織體系推力明顯。為大力探索黨建引領城市社區治理的有效路徑，強化街道抓黨建、抓治理、抓服務職能，X市立足破解城市基層治理條塊分割、力量整合和資源下沉不夠的難題，通過重構組織設置、優化職責范圍、規范運營規則再造街道治理主體，有效提升了街道黨工委的區域統籌協調能力。同時健全“社區黨委（黨總支）-網格（小區）黨支部-樓棟黨小組-黨員中心戶”四級組織架構，形成“黨委（黨總支）+支部+黨小組+黨員中心戶”的組織結構，將黨的政治引領力和黨員的示范帶動效用充分結合，為政策試驗塑造了強大組織力。第二，黨建引領驅動“三方聯動”作用突出。針對國企改制后遺留的“三無小區”缺少統一管理和規劃、老舊小區物業收費困難等難題，C市以黨建引領為主線，堅持分類治理，強化社區物業組織體系、管理機制、保障機制、監督體系建設，以社區黨建促進三方“聯”起來，以協商議事促進三方“動”起來，切實理順了業委會、居委會和物業公司之間的關系，化解了三方矛盾，提供了高質量的社區物業服務，塑造了黨建引領“紅色物業”服務新模式。第三，黨建融合網格自治疊加效應可持續。治理單元是否一致會影響治理效能。X市針對目前城市社區突出存在的網格單元、自治單元與黨建單元不一致的問題，著力以社區黨建打通網格與自治單元，建立小區黨支部、按照小區劃分網格、組建網格自治理事會形式實現單元融合，發揮單元融合的治理效應。

（二）市縣聯動治理機制邁出新步伐

社區中的聯動式治理，首要是黨的組織資源和行政組織資源之間的聯動整合，既包括不同行政部門之間的聯動，也包括黨政之間的聯動。X市的市縣聯動治理機制在緩解行政體系內部的條塊分割困境難題、凝聚政策試驗合力、提高社區治理協同性方面邁出了堅實的一步。

X市以“市縣聯動”作為實驗區建設的推動機制，這里的市縣聯動包括兩層含義：一是縱向的上下聯動，即市縣兩級黨委政府圍繞實驗主題、聚焦實驗試點主題依托行政體制上下聯動深入探索推進；二是橫向的左右互動，即市縣兩級政府職能部門以實驗區建設聯席會議為議事平臺，就政策試驗的政策制定、資金項目等進行統籌整合。第一，市縣聯動重塑社區治理合力。X市各級黨委政府發揮市縣聯動撬動多方資源的動力作用，通過創制政策試驗的領導工作機制、投入機制、考核評估機制，在一定程度上破解了社區治理“分散碎片化”的現實困境，有效動員政府職能部門參與政策試驗，凝聚出政策試驗的強大合力。第二，市縣聯動整合社區資源要素。市縣聯動創建機制不僅可以凝聚治理合力，而且可以對分散在各級政府和部門的碎片資源采取從上到下的整合，形成政策試驗和社區治理的重要基礎。

（三）政策試點實驗內核取得新成效

政策試點可以緩解社區治理改革壓力，分步驟有序推進，提高政策落地的實效性，是一種漸進式改革方式。X市分別設置縣（市、區）政策實驗點和觀察點，這些觀察點在市縣聯動動力機制的驅動下，有針對性地探索出諸多制度成果，實驗內核取得新成效。第一，社區治理資源不斷拓展擴充。C市因其縣級市的行政地位和較好的社區建設基礎經驗，承擔“三輪驅動”實驗主題探索，“三輪驅動”旨在構建以政府投入、社會支持和自我造血的社區建設資金多元化保障體系。為此，C市專門研制出臺了《C市全國社區治理和服務創新實驗區“三輪驅動 共建共享”專題實施方案》，主要通過鏈接并整合企事業單位、社會組織等籌集資金，設立“社區公益基金”，擴充政策試驗資金來源。同時，通過發掘社區閑置公房、設施、土地等資源，大力發展社區特色社會企業，舉辦公益活動廣泛籌集社區資金，不斷提升社區自我造血能力。第二，多重“減法”助推社區提質增效。X市J縣針對社區牌匾過多泛濫、證明出具無依據、社區治理無效度等突出問題，通過“兩精簡三規范四提升”①與“公益創投+志愿者積分+協商議事+信息化”具體方式，以社區“減加法”相結合提升社區治理效能。“兩精簡三規范四提升”是減負手段，其中最為關鍵的是社區減負“211”工程清單，“211”工程的推行是用權責清單理順了基層政府與社區的權責關系。“公益創投+志愿者積分+協商議事+信息化”是增效目的，其中公益創投是方式，志愿者積分制是驅動力，協商議事是抓手，信息化是支撐，J縣以四者相互關聯、內部融合的思路促進城市社區治理成效顯著提升。

四、結論與啟示：中西部地區推進城市社區治理的路徑塑造

中西部地區由于區域位置、資源要素等因素在城市社區治理領域普遍存在治理力量難以統合、治理資源欠缺、治理效能不高等突出問題，這些問題嚴重制約了城市社區治理水平和能力的提升。HB省X市作為中西部地區在城市社區治理方面的典型代表，在政策試驗中取得的顯著社會治理成效，為推進中西部地區的城市社區治理提供了有益啟示。

（一）重構組織機制，凝聚治理強合力

黨政重視是推進和深化社區治理改革創新的關鍵變量。黨組織因其強大的統領能力，可以充分調動各種資源和力量，為城市社區治理注入強大動力，因此，必須堅持黨建引領，將社區治理要素以黨組織為主渠道去落實。

一是集成設立統領強力機構，社區治理最突出的問題是條塊分割、“九龍治水”、各自為政，這種現象抑制了城市社區治理的整體性規劃推進。成都市創新黨委領導城市社區治理的體制機制，通過在黨委系列設立專門機構-城鄉社區發展治理委員會（簡稱“社治委”），通過發揮市縣兩級社治委牽頭抓總、集成整合的組織作用，把分散在20多個黨政部門的職能、資源、政策、項目、服務等統籌起來，將其下沉至基層社區最前端，實現精準化發力。設置統領部門有利于借助黨組織的權威力量統一規劃部署，實現社區治理服務資源向基層下移、統籌整合規劃權力向上移動。因此，中西部地區在政策優勢欠缺、經濟滯后的情況下應充分借鑒成都市黨建引領社區治理經驗，以省市為單位集中力量設立社區治理統一規劃部門，提升治理統籌層次，將有限的資源用到真正發揮效用的治理領域。二是強化區域化黨建大聯盟，“區域化黨建”致力于整合區域內各類黨建資源與社會資源，變內循環為內外一體化循環，強化互動共商，倡導自主管理，具有引領區域社會組織和彌合組織結構體系的雙重功效。基于區域化黨建在統籌力量和整合黨建資源的突出優勢，中西部地區應在現有基層黨建體系基礎上，通過政治會議機制、委員會機制、“在職黨員雙報到”、“社區顧問”機制等形式將轄區黨政機關、企事業單位、兩新組織黨建有機嵌入區域化黨建，將區域化黨建向縱深、高層次推進，構建全方位、多層次的區域化黨建大聯盟，提升區域統籌協調和整合優化能力。三是推進街道管理體制改革，街道既是城市行政權力的末梢，也是政府與社區的銜接點。黨的十九屆四中全會強調，推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務。這里的基層指的就是街道和社區，資源和服務有效下沉基層的前提是必須要有順暢的體系渠道和制度通道。因此，中西部地區應以集成資源、集約高效為改革導向，推進街道管理體制改革，減少管理層級，將以往的“金字塔”型結構調整為扁平化管理結構，科學有效配置權力，用直達式的管理模式將資源和服務下沉到社區，從基層凝聚起城市社區治理的強勁合力。

（二）整合社區資源，培育治理新要素

充足且多樣的社區資源是社區治理發展和服務提升的基礎要素和重要保障。東部地區因其發達的經濟發展水平，城市社區自身擁有深厚的集體資產，周邊普遍分布著企業、商超，這些資源為社區推動居民自治和提供優質服務賦予了明顯優勢。而中西部地區，由于經濟發展水平相對弱勢，政府財力有限，再加上城市社區基礎薄弱，城市社區治理資源匱乏。在這樣的情境下，唯有將碎片資源進行整合，才能解決居民需求日益多樣與社區資源碎片化的突出矛盾。

一是搭建資源匯集多層次平臺，中西部社區治理資源的碎片化特性要求必須要有相應的資源平臺作為整合載體，所以應堅持因地制宜、分類治理的原則，對于社會組織發育比較成熟的區域，可以通過政策支持、資金保障、設施提供等方式建立社會組織孵化培育中心，為社會組織發展提供培育基地。對于社會組織發展弱小的區域，應以街道為基本單位組建成立街道級資源共享服務平臺，整合街道范圍內的優勢資源，提升街道統籌協調能力，待時機成熟時，將街道資源共享平臺升級為區級資源匯集平臺，發揮更大效用。二是優化拓展線上+線下資源整合方式，“三社聯動”機制蘊含社區平臺、組織載體、社工支撐三大要素，其運行關鍵是聯動，而資源就是聯動的核心因素，因此，要建立科學的社會組織培育和發展政策，注重培育效益高、作用更大的社區社會組織，同時設立駐區單位資源共享獎勵項目和志愿服務積分兌換制，激發共建單位和志愿者參與社區治理和服務的活力，以創新機制鏈接更多服務資源。同時也應充分發揮信息技術在資源整合中的支撐作用，通過依托社區公共服務綜合信息平臺和智慧社區信息平臺，優化系統內置模塊，為社區資源整合提供資源信息共享，實現社區資源整合的高效化、最優化。三是創設標準化資源整合流程，以梳理三項清單為抓手把握資源類型，政府應堅持問題導向，圍繞環境衛生、社區教育、扶貧幫困、文化娛樂、養老服務等議題，開展入戶走訪，形成“需求清單”；街道和社區應發揮大黨委作用，全面梳理轄區周邊資源，對資源進行分類整理，形成“資源清單”；組織力量分析居民需求和轄區資源，通過協商議事形成“項目清單”。提升資源發掘與鏈接能力，通過社區組織發掘社區內部已有的設施、人力、志愿服務等資源，并發揮社區退休老干部、企業負責人等能人的資源鏈接能力，促使盤活資源與鏈接資源相結合，提升社區資源管理與使用效能。

（三）創新驅動載體，催生治理高效能

中西部地區在逐步提升經濟發展水平過程中，應通過政府宏觀設計、中觀實踐、微觀操作，不斷創造和滿足城市社區建設發展所需的諸多治理條件，發揮政府部門的權威組織作用，持續整合碎片化的社區資源，形成中西部地區城市社區治理的閉環動力機制，促進區域城市社區治理提質增效。

一是深度謀劃城市社區治理發展規劃，中西部地區各級政府是社區治理發展的“總舵手”，在城市社區治理中處于政策制定、統籌規劃的角色定位，是提升區域社區治理水平的關鍵因素，在黨委政府的組織指導下，目標明確、措施詳實的城市社區治理發展規劃成為政府力量有效嵌入城市社區治理的有力抓手。中西部地區應結合實際學習借鑒成都治理經驗，將城市社區治理置于地區社會治理的重要位置，結合經濟社會發展規劃，編制城市社區治理與發展相互促進的專項規劃，從頂層設計上統籌力量、整合資源，為城市社區治理提供“路線圖”。二是探索運用實驗試點與示范創建載體，縱觀全國社區建設現狀，實驗區創新機制成為推進基層社會體制改革的政策工具和有益載體。中西部地區借鑒設置省級社區治理和服務創新實驗區，注重緊扣本地區在城市社區治理領域的體制機制、社區居民自治形式等重難點問題深入探索，創新推出具有中西部治理特性、具備復制推廣的治理經驗。根據地方社會發展條件和試驗基礎適時調整優化政策試驗機制、強化實驗結果的提煉和轉化，注重從實驗形式翻新轉向實驗內核創新，形成國家級與省級實驗區梯次銜接、有機互動的良性改革試驗格局。三是注重提煉實踐效果突出的治理經驗，城市社區治理經驗最終以經驗做法呈現出來，因此必須高度重視以社區工作法為內核的經驗總結和提煉。社區工作法是對社區組織開展社區工作的工作理念和工作方法的科學總結提煉，是推進社區治理現代化的重要手段和必備工具。中西部地區在具體推進城市社區治理時應堅持以人民群眾為中心，以各地豐富的經驗做法為文本，側重于提煉涵蓋城市社區治理體制機制創新、程序流程優化、社區工作藝術等內容，同時具備操作性和示范性的社區工作方法，用詳實且有效的“操作指南”催生中西部城市社區治理高效能。

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＊課題名稱：楊凌職業技術學院2022年院內基金項目：“鄉村振興背景下農村集體經濟提升鄉村治理效能的研究與實踐”研究成果（項目編號：SK22-61）。

（作者單位：楊凌職業技術學院）