基于管理會計的公益二類事業單位預算管理創新對策

李凌燕 孔華偉

一、前言

公益二類事業單位是我國為發展公益事業而設立的具有教育、文化、衛生醫療等服務職能的組織，主要肩負著維護公共利益的職能，同時需要保障事業單位能夠獲得一定的經濟效益，平衡好公益和市場職能屬性，保障事業單位資金得到合理的配置，獲得更高的社會效益和經濟效益。近年來，公益二類事業單位內部管控的能力不斷提升，但是在財務管理轉型的過程中，預算管控方面仍存在一些問題未能得到有效的解決，預算編制與企業戰略目標脫節、預算執行缺少約束，導致預算管控不夠全面，難以發揮其指導和約束作用。對此，立足管理會計轉型，探索事業單位預算管理創新的路徑，聚焦預算管理存在的問題，提出嚴格預算編制、加強預算監管、進行預算管理信息化建設的策略，充分發揮預算管理的積極作用，保障事業單位內部活動有序運轉，從而促進公益二類事業單位職能作用的全面發揮。

二、公益二類事業單位預算管理創新的重要性

公益二類事業單位主要承擔教育、問題、衛生醫療等公益服務，單位內部的資金來源主要依靠政府撥款和事業收入。在事業單位分類改革的背景下，國家財政部門針對公益二類事業單位實施差額撥款，單位內部的經費缺口需要自籌資金彌補，因此，單位的運行情況會直接影響事業單位生存和發展的質量。當前，公益二類事業單位面臨的外部環境、政策環境、內部管理環境發生較大的變化，其自身的市場屬性逐步增強，如何平衡好公益和市場之間的職能屬性，是公益二類事業單位面臨的全新問題。

在管理會計全面轉型的背景下，公益二類事業單位落實預算管理，主要是針對事業單位的資金需求，對資源和資金進行統籌管理，主要包含預算編制、預算執行、預算考核等流程[1]。當前，公益二類事業單位推動管理會計改革，通過優化資源的配置，保證資金的有效應用。但是，很多事業單位能夠獲得財政撥款的保障，因此，自主展開財務預算和管理的積極性不足。而面對事業單位分類改革產生的變化，公益二類事業單位落實全面預算管理，能夠提高財政資金的使用效率，并強化內部資金管理水平。公益二類事業單位內部的經濟活動應按照相應的制度要求落實，更好地協調其內部的運營活動，從而在源頭上避免違規行為的出現，使公益二類事業單位各項活動的合理性更強，內部管控能力隨之提升，利于公益二類事業單位發揮其公益職能和服務職能，實現公益效益和經濟效益的協同提升。

三、公益二類事業單位預算管理存在的不足

（一）預算戰略銜接不夠緊密

現階段，公益二類事業單位對事業單位分類改革的要求了解不夠深入，導致自身的預算管理觀念滯后，仍受到傳統理念的束縛，在展開預算編制的過程中，預算管理人員缺少對公益二類事業單位發展情況、發展戰略、政策環境的充分分析，預算目標局限在獲得經費方面，導致預算編制與單位計劃和戰略不匹配，預算管理的先導、引領、約束作用難以發揮。在公益二類事業單位的管理層中，很多單位領導對預算管理創新發展的重要性認識不足，管理職責劃分不清晰。部門負責人普遍認為預算管理是財務部門的工作內容，因此過多地依靠財務人員進行預算編制、填報、執行、控制等。管理層沒有從制度和組織上，給予預算管理足夠的支持和保障，導致財務部門只能夠為應付上級領導的檢查而完成必要的工作任務，不能展開全方位的規劃。很多財務人員采用以收定支的編制方式對預算進行核定，沒有深入到業務開展的全流程中，導致核算編制方法關注短期利益，難以發揮其深層次的作用。而業務部門主動參與預算管理和編制的主動性不足，財務部門業務部門之間的合作不夠深入，很多數據和信息無法快速傳遞，或是因為數據不夠完善，出現信息應用質效不高的現實問題，預算管理與各項工作難以對接，無法將資金真正利用到實處，引發單位資金和財產的流失和閑置。

（二）預算編制不夠精準

預算編制是預算執行的前置工作，必須使用全新的預算編制方法，并使業務部門和管理層參與其中，保障預算管理有著全面性，實現業務預算、資本預算、收支預算的全面覆蓋。但是，目前公益二類事業單位內部采用層級管理的結構，在各部門完成預算編制后，上傳給財務人員，并由財務人員完成相應的預算工作任務。這種預算編制流程容易使各部門人員缺少數據上的參考，將更多的目光局限于部門工作，使上傳的預算計劃不夠合理。而財務人員收集到的信息全面性不足，降低預算編制的精準性。具體而言，首先，資金的應用率不高。預算管理有著控制成本、劃分預算支出范圍、管控資金流動的職能作用，保障項目支出有著明確的規劃。但是，很多預算支出超出相應的范圍，并出現項目支出和基本支出交叉的問題，導致資金的利用不夠合理。其次，預算編制內容缺少前瞻性。在公益二類事業單位填報相應的預算內容時，沒有對市場價格變化等因素進行確認，只參考往年的預算編制科目和數據，導致預算編制脫離實際情況，無法真實地反映出市場的變動。例如，項目預算缺少科學的決策程序，沒有進行可行性論證，調研不深入，造成預算編報靠主觀臆斷，導致預算編制脫離實際。最后，預算編制的方法較為滯后。當前，很多公益二類事業單位預算編制使用增量預算法，根據上期的成本費用，按比例作出一定程度的調整，很少有財務人員能夠綜合性地運用彈性預算法和滾動預算法，預算編制不能與當期工作規劃結合，容易在執行過程中出現偏差，導致預算編制流于形式，難以發揮其約束和指導作用。

（三）預算執行缺少約束

在預算執行方面，由于公益二類事業單位預算編制不能保障其全面性，導致在執行預算的過程中，對預算支出控制不夠嚴謹，容易出現超支的現象[2]。而落實的審批活動不夠規范，使專款挪用的現象時有發生。一些公益性的活動支出與基本支出難以區分，容易出現資金被挪用的情況，導致預算編制和執行出現出入，難以發揮預算編制的作用。

在預算監督方面，財務部門將預算監督的重點集中在財政補助資金上，對其他來源的資金的預算執行情況，更多地依靠單位內部的管控措施。而單位內部沒有建立起全過程的監督和反饋機制，導致預算執行的過程中，很多支出用途隨意變更，沒有經過批準的預算進行隨意地調整，出現支出上的混亂，并導致預算執行不到位。

在預算考核方面，預算績效考核缺少相應的追責制度，預算執行和管控的情況沒有納入績效考核的范圍內，預算執行的情況得不到應有的獎懲，降低預算管控的約束力。很多公益二類事業單位過度追求經濟效益，忽視自身承擔的社會職能，造成單位過于重視預算的執行分析，而缺少預算績效觀念，預算管控停留在事后控制層面，難以形成全過程的監督和管控，降低預算考核和監管的實施效果。

四、基于管理會計的公益二類事業單位預算管理創新對策

（一）重視推進業財一體化發展進程，引入戰略預算管理辦法

以管理會計為基準，促進公益二類事業單位預算管理工作改革與創新，明確要求單位應堅持與時俱進，積極打破陳舊、固有的預算管理思維，迎合管理會計發展新觀點、新想法，構建新型預算管理模式。推進業務與財務深度融合，貫徹落實業財融合發展要求，引領預算管理工作創新發展。首先，緊密結合公益二類事業單位發展實際，依托戰略目標制定年度預算計劃與整體發展規劃，設置科學的績效指標體系，對預算管理人員業務能力進行綜合評估。其次，明確劃分財務部門與業務部門各自職能，要求二者協調配合，整合雙方優勢資源，共同編制一體化發展計劃，切實提升預算管理水平，實現信息共享、資源互通。

（二）建立健全的全面預算管理體系，推進預算管理模式創新

建立健全的全面預算管理體系，推進預算管理模式創新，能夠更好地貫徹落實管理會計創新要求，強化預算管理效果，提升預算編制精準性與科學性[3]。第一，正確認識到管理會計下的增量預算編制方式與單純收支預算已無法滿足公益二類事業單位預算管理需求。所以，必須堅持以收定支、統籌兼顧、保證重點原則為導向，緊密結合事業單位今后發展方向，圍繞單位當前運營狀況、資金運用情況以及內部和外部環境因素，采取零基預算法、彈性預算法以及作業預算法等科學方法。對單位內的各類業務開展、資源分配、資金投入和收入支出等各工作環節，做出精準預算、全面規劃，提高預算編制精準度與全面性。第二，針對公益二類事業單位中的項目支出活動，應堅持以管理會計為導向，引入項目庫管理辦法，借助信息化技術執行動態管理措施，實施監測入庫項目；針對項目庫中需儲存的項目內容，應落實嚴格的前期論證與審核措施，保證項目符合條件才可入庫；入庫后，應落實全面績效管理辦法，深入分析成本效益與績效目標的可行性；將單位發展規劃與預算安排相結合，針對項目支出進行深入調查、分析和討論，在支出總額控制基礎上，分清輕重緩急與支出結構優化要求，科學調整預算編制方案；擇優、分年編制落實項目支出規劃，提高項目支出預算編制的精準性與合理性。第三，設定職責明確、權利分離的全面預算管理機構，加強與其他部門間的協調配合，利用ERP和SAP 系統實時監控全面預算管理情況，加強全面預算風險管控，保證預算管理有效性和及時性[4]。

（三）引進信息技術開發信息管理系統，推進預算信息化建設

基于管理會計的公益二類事業單位預算管理創新，必須緊密結合當前時代發展形勢，圍繞現代化管理會計創新發展要求，堅持與時俱進，積極引進現代化、先進的信息技術手段，開發公益二類事業單位預算管理信息系統。依托信息系統支持，為預算管理工作整合、收集具有應用價值的數據信息，為預算管理工作開展提供強有力的數據支撐。在具體實施階段，一是要增強公益二類事業單位管理層對預算管理信息化建設的重視程度，加大資金投入力度，緊密結合預算管理信息化建設實際需求，以及現代管理會計創新要求，積極購入先進、完善且科學的信息化管理設備設施。聘請專業技術研發人員，依據預算管理信息化建設內容、特點和要求，搭建功能完善、覆蓋全面、運行穩定的預算管理信息平臺，支持各項預算環節高效化落實。二是選擇專業的軟件研發機構，緊密結合公益二類事業單位實際需求，開發性能好、功能健全的預算管理系統。系統功能應包括報表管理功能，用于報表選擇、錄入、編輯、審核、發布；數據處理功能，用于錄入數據、刪除無用信息、修改數據格式和內容、整合相似內容、接收數據、生成上級表樣數據、數據匯總；查詢分析功能，用于查詢、檢索、分析所有數據信息；傳輸管理功能，用于上報、平移、導出和導入數據內容；工具，包括顯示設置、催報管理以及日志管理；幫助功能，用于為目標客戶群體提供精準的幫助服務。通過完善預算管理系統功能，簡化預算管理工作流程，保證預算人員能夠將一些繁瑣、重復的環節交由系統完成，減少人員參與程度，防止因人為因素而影響預算管理工作質量[5]。三是安排專門人員定期更新、維護預算管理系統，加強系統安全防護，及時優化系統漏洞，查殺系統病毒和非法入侵行為，提升系統安全性，切實保護預算信息安全。

（四）構建完善的全面預算管理考核體系，強化預算執行效果

構建完善的全面預算管理考核體系，能夠形成明確的約束力和規范力，利用績效考核、工作考察等監督管理辦法，強化預算執行效果，提高預算執行約束力，保證預算管理工作能夠在公益二類事業單位經營中發揮最大作用。同時，公益二類事業單位管理層還應正確認識到在預算管理工作中，若是缺乏健全的考核體系，則很有可能導致預算執行不到位，以及預算管理中經常出現問題，對自身運營發展造成一定干擾。所以，必須重視構建完善、科學、合理的全面預算管理考核體系，形成監督管理機制，進一步強化預算管理執行效果。首先，制定科學、嚴格的全面預算監督管理機制，明確要求監督部門在考察預算管理工作時，除了要注重對預算結果的考察，還需要加強對整個預算過程的監督和管理，有利于及時發現預算過程中存在的問題和不足之處，提出改正建議，保證整個預算管理環節均符合規定要求。其次，制定獎懲機制，通過定期對預算管理工作效果與預算執行情況進行綜合考核，了解預算人員綜合能力水平[6]。對于能力突出的人員給予實質性獎勵，并評選先進模范，發揮模范帶頭效應，引領預算管理工作高質量開展；針對預算管理能力較差、態度不端正的人員，須給予嚴格處罰，并公開處罰結果，起到警醒、約束作用，規范人員行為態度。此外，制定財務績效評價依據、評價標準和評價方法，建立符合單位實際情況的預算績效考評制度，要求績效目標與計算編制同步申報、同步審核、同步批復。建立健全的預算執行管理體系，實施過程中要緊密圍繞預算績效管理改革，將績效管理重要節點前移，認真考核單位規劃與預算安排是否合理或存有沖突，保證其可行性，使后續監督評價工作有據可依。

（五）組建專業化財務管理人才隊伍，夯實預算管理人力基礎

人才是推進事業單位可持續發展，提升事業單位整體發展能力的重要保障，只有打造一支管理會計知識扎實、知識運用能力強、文化素養高且具有一定創新，創造能力的財務管理人才隊伍，才能真正推進公益二類事業單位預算管理工作改革創新、高質量開展。所以，為更好地實現公益二類事業單位預算管理創新目標，必須注重建立一支專業化、創新型的財務管理團隊，為預算管理創新提供專業化人才隊伍支持和保障。在具體實施階段，公益二類事業單位可采取內部人才培訓和外部人才引進的方式，組建專業化人才隊伍，夯實預算管理人力基礎。一方面，加強內部人才培訓。公益二類事業單位應定期對會計人員開展專業培訓，在日常中督促會計人員多進行業務交流和學習，引導其主動參與掛職培訓、再教育、專題研討、學術交流、名家講座等活動，多渠道汲取更多全新、專業且扎實的管理會計知識、先進經驗和辦法，與時俱進更新、完善自身管理知識、理念，從而保障預算管理工作創新開展。同時，還應重視加強對公益二類事業單位基層員工的職業培訓，引導其通過網絡、書籍以及培訓等途徑學習預算管理內容，正確認識基層工作與預算管理間的關聯性，促進基層人員更好地配合財務部門，為預算管理工作開展提供更多信息支持[7]。另一方面，加強外部人才引進。在社會招聘時，必須嚴格把控人才入口關，制定更加完善的考察指標，包括學歷程度、理論知識掌握情況、業務能力、思想道德水平等，只有所有方面均達標，才能將其引進財務管理隊伍當中。還可通過與當地高校進行合作，共同培育符合公益二類事業單位實際需求的預算管理人才，切實解決單位人才匱乏問題，夯實預算管理人力基礎。

五、結語

總而言之，在事業單位分類改革過程中，公益二類事業單位所處的內外部環境發生較大的變化，其市場屬性逐步增強，需要內部財務管理職能不斷擴展，向管理會計方面延伸，并落實全面預算管控工作，根據單位戰略目標，更好地分配資金和資源，促進單位內部資金利用率不斷提升，保障單位內部各項活動的有序運行。但是，目前公益二類事業單位的預算管理工作缺少前瞻性、全面性、系統性，預算編制不合理、預算執行不到位、預算監督管控落實不全面，導致預算管理仍存在諸多的不足。對此，需要推動業財融合，根據業務活動開展的情況，落實全面預算管理活動，強化預算執行的效果，并引入全新的技術手段，搭建信息管理系統，推動預算信息化建設，從而達成公益二類事業單位內部管控的目標，提升預算執行的效果。