浙江省耕地“非農化”“非糧化”典型模式及分類治理研究

□浙江省自然資源戰略研究中心 唐紫晗 徐志紅 華元春 章 鳴

耕地是糧食生產的物質基礎，“保障糧食安全，端牢中國飯碗”是黨中央治國理政的頭等大事。2020 年9 月—11 月，國務院辦公廳先后印發《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，中國最嚴格的耕地保護制度進入了新階段。耕地“非農化”“非糧化”并非朝夕之間形成的，與多年來經濟的推動、政策的引導、人口的擴張、就業結構的改變等多項因素密切相關。浙江省作為中國耕地資源最為緊缺和社會經濟發展最具活力的區域之一，由于比較收益造成的耕地“非農化”“非糧化”行為對糧食種植空間的擠占更加激烈，加之浙江省一直致力于特色化專業化的農業結構調整，耕地“非農化”“非糧化”的治理更為復雜。土地利用變化是人類活動與自然環境相互作用最直接的表現形式，無論是耕地“非農化”還是“非糧化”，都一定程度導致了地類變化。本文梳理了浙江省耕地“非農化”“非糧化”政策發展脈絡，基于土地利用變化，總結耕地“非農化”“非糧化”的典型模式，針對不同區域自然地理、土地利用和農業產業發展特點，提出差別化的耕地“非農化”“非糧化”治理路徑，為下一步政策推進和完善提供決策參考。

一、浙江省耕地“非農化”“非糧化”相關政策梳理

2021 年1 月—9 月，浙江省出臺了耕地“非農化”“非糧化”的“1+3”政策體系框架，即《堅決制止耕地“非農化”防止耕地“非糧化”穩定發展糧食生產的意見》《關于抓好糧食生產功能區整治優化工作的通知》《關于積極穩妥推進糧食生產功能區整治優化工作的通知》和《關于嚴格制止耕地拋荒的通知》，要求嚴格貫徹執行國家規定，摸清耕地“非農化”“非糧化”類型、面積、分布、真實現狀，重點開展糧食生產功能區和拋荒耕地的整治。2021 年10 月，浙江省發布了《浙江省土地管理條例》，其中第二十三條即是對禁止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”要求的落實，同時明確了耕地“非農化”行為的處罰。2021 年11 月至今，浙江省出臺了一系列配套政策，如《水稻機械化種植方案》、《浙江省丘陵山區宜機化改造工作指引（試行）》、《種糧補貼動態調整實施辦法》、《四種耕地“非農化”行為的具體情形》、《浙江省耕地破壞鑒定辦法》（征求意見稿）、《關于嚴格耕地用途管制的實施意見》（征求意見稿）等，有力支撐了耕地“非農化”“非糧化”整治推進。

在落實國家要求的前提下，浙江省的“非農化”“非糧化”政策主要有以下幾個方面的特點：一是充分考慮了浙江省農業發展和土地利用的實際，比如除了稻谷、小麥、玉米之外將豆類和薯類也納入到糧食種植面積保障范圍，同時明確規定了糧食生產功能區要嚴格用于糧食生產，特別要用于水稻生產；二是充分考慮到政策的可實施可操作，對相關情形進行了細化和界定，出臺了“非農化”行為的具體認定要求；三是浙江省“非農化”“非糧化”政策在不斷完善和深化，分區分類的差別化治理手段是下一階段政策發展的重要方向。

二、浙江省耕地“非農化”“非糧化”典型模式

結合浙江省實際情況和土地利用變化可知，浙江省耕地“非農化”“非糧化”具有四種典型模式，分別是浙北水網地區耕地“坑塘化”、浙東南沿海地區耕地“果園化”、浙中丘陵盆地地區耕地“苗木化”、浙西南山地區耕地“茶園化”。各種典型模式及主要特征如下表所示。

表 浙江省耕地“非農化”“非糧化”典型模式及特征

三、浙江省耕地“非農化”“非糧化”分類治理路徑

（一）浙北地區治理重點：完善糧食生產補貼和耕地保護補償政策+嚴格耕地用途管制

浙北地區水網密布、地勢平坦，是浙江省耕地的主要分布區域，也是浙江省糧食生產的重點區域，尤其是嘉興市，作為浙江省糧食生產的主產區，承擔了較為重要的糧食生產任務。在耕地“非農化”“非糧化”整治中，應進一步提高糧食種植補貼，全面落實國家和省級的規模化種糧補貼，適當追加市級補貼。進一步完善耕地保護補償機制，加大糧食主產區耕地保護補償力度，適當將耕地保護補償資金發放到農戶，提高種糧農戶積極性。同時，嚴格耕地用途管制，全面落實耕地“進出平衡”制度，結合“田長制”建設，加大監測監管頻率，嚴格監管耕地變化。

（二）浙東南地區治理重點：平原林地和山坡耕地調整轉換+耕地恢復利用

浙東南地區有一定的地形起伏，考慮到長期以來的水果業發展基礎，在確保當地生態安全、維持區域耕地保有量和森林覆蓋率動態穩定的前提下，對水土資源、生態容量等進行充分論證，引導平原地區林地逐步退出，水果產業上山，將山坡的耕地逐步轉向種植園地和林地，努力實現糧食安全和經濟效益的平衡統一。同時，審慎穩妥開展耕地恢復利用，分析恢復屬性地類的現狀、分布、格局及變化趨勢，科學合理劃定恢復耕地范圍，充分考慮恢復整治成本、經濟效益及農民意愿，探索耕地功能恢復的優化路徑、補償機制及實現時序。

（三）浙中丘陵盆地區治理重點：土地綜合整治+農業生產社會化服務

浙中丘陵盆地區地勢較為平坦，光照充足，具有較大的耕地集中連片整治潛力，應重點高質量推進土地綜合整治，促進永久基本農田集中連片整治、土地用途合理置換、生態產品價值補償交易，調整土地利用結構，優化產業布局，保障糧食安全的同時，支持農村一二三產業融合發展和鄉村振興。嚴格落實土地綜合整治后期管護責任，健全農業生產社會化服務體系，大力發展以機械化、智能化物質技術裝備為支撐的專業化、社會化服務組織，面向小農戶和新型農業經營主體，開展代耕代種、統防統治、統種統儲等全生命周期服務，集中降低糧食生產物化成本，提高糧食生產效益，以全省數字化改革為牽引，推動數字化改革助力農業產業全鏈升級。

（四）浙西南山地區治理重點：促進產業融合+用足用好山區26縣相關政策

浙西南山地區應充分發揮生態優勢，深挖民俗文化、農耕文化、紅色文化等文化內涵，立足耕地糧食生產，積極拓展農田生態系統休閑體驗、科學教育等文化服務功能，將農業與生態、旅游、教育、文化等產業等深度融合，打造具有區域特色的農產品。同時，在共同富裕示范區建設背景下，浙江省出臺了一系列政策，在產業發展、人才引進、技術支持、金融服務、用地保障等方面向山區26 縣傾斜，浙西南山地區是高質量發展建設共同富裕示范區的關鍵地區，抓住政策機遇和“紅利”，用足用好山區26 縣相關政策，是保障糧食安全、促進區域跨越式高質量發展的重要途徑。