事業(yè)單位財務內(nèi)部控制問題分析與創(chuàng)新

喬晶煜 甘肅省氣象局機關服務中心

引言

本文通過對我國內(nèi)部控制的發(fā)展和問題進行研究總結，以便發(fā)現(xiàn)我國事業(yè)單位在財務內(nèi)部控制方面存在的問題并進行分析，及時提出有效政策建議，積極采取有力措施健全內(nèi)部控制流程。主要包括：第一部分：指出研究的意義；第二部分：針對事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題進行逐個分析，探索產(chǎn)生的原因尋求解決辦法，探索產(chǎn)生的原因尋求解決辦法；第三部分：針對分析中存在的問題提出創(chuàng)新發(fā)展措施及改進建議；第四部分為結論：綜合現(xiàn)階段國內(nèi)該領域發(fā)展的實際，進一步推進我國事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展進程。

一、事業(yè)單位財務內(nèi)部控制研究意義

目前，我國正處于社會轉型和信息化建設的關鍵時期。隨著經(jīng)濟體制的改革和深化，政府部門是我國配置社會公共資源的重要組織，是國家行政權力和公共權力的行使者，每年需要對龐大的財政資金進行管理。但是，最近一段時間，我國政府部門在行政管理過程中，暴露出一系列不合法、不合理、不規(guī)范的問題，使得我國的財政資源被大肆浪費，人民群眾獲取社會公共資源的效率降低。為此，要想改變我國政府部門當前存在的這些問題，進一步提升我國政府部門社會公共資源配置的科學性和效率性，確實發(fā)揮好政府組織行政職能的效能，就必須進一步強化政府的行政管理。而內(nèi)部控制作為政府行政管理的重要內(nèi)容之一，越來越受到政府、事業(yè)單位和工企業(yè)的廣泛重視，加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對保證行政事業(yè)單位的資金安全性、資金使用率、提高會計信息質量、降低行政部門運行成本等有重要意義[2]。特別是在我國行政體制改革和公共財政體系改革的深入發(fā)展階段，強化行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制勢在必行。

二、事業(yè)單位財務內(nèi)部控制問題分析

（一）內(nèi)部環(huán)境問題分析

運用系統(tǒng)論的主旨思想是，把研究對象當作系統(tǒng)整體，對其分析結構，掌握功能，找出系統(tǒng)與系統(tǒng)構成要素、環(huán)境氛圍三者的聯(lián)系，駕馭其運行的規(guī)律，實現(xiàn)優(yōu)化完善系統(tǒng)的目標。我們對內(nèi)部控制的環(huán)境進行分析，正是系統(tǒng)論的體現(xiàn)。內(nèi)部控制環(huán)境整體上指的是構建一個組織的內(nèi)控控制氛圍，體現(xiàn)了組織工作者，尤其是領導者對內(nèi)部控制的看法與態(tài)度，它是落實內(nèi)控制度的基本前提。在黨組織集中領導下，我國行政事業(yè)單位構成了以內(nèi)部審計和行政為主的內(nèi)控體系，以上級組織和審計等為主的外部監(jiān)督機制。由于我國行政部門不僅決策機制存在缺陷，并且執(zhí)行體系和監(jiān)督機制相對于當前各公司推行的三權分立制度均有其自身不足之處。在我國，決策往往是通過授權審批的形式進行的，監(jiān)督部門是執(zhí)行部門同屬行政單位，并且處于相同級別，所以在實踐運作中，監(jiān)督成效不明顯[3]。

較強的內(nèi)控意識是完善和落實內(nèi)控制度的關鍵基礎。現(xiàn)在，行政事業(yè)單位的領導人對本單位所實施的內(nèi)控制度認識不全面，并且亦未給予充足的關注，部分領導人認為其單位財政多源于財政預算部署，需要根據(jù)規(guī)章條例制定預算并獲得資金即可，導致財政經(jīng)費支出超標問題嚴重；部分領導人表示單位的一切財務事宜都有會計核算進行調控，不需要內(nèi)控制度額外規(guī)范。所以在實踐運作中，大多數(shù)單位存在嚴重的內(nèi)控不到位的問題。

（二）風險評估體系問題分析

目前，我國行政事業(yè)單位風險評估體系并不完善，主要體現(xiàn)在風險管理意識不強、缺乏風險評估機制兩方面。正是由于委托代理理論在行政事業(yè)單位中的影響，即國家作為委托者與實際管理者之間存在信息不對等，導致經(jīng)營管理的行為欠缺有效的約束，從而使管理者缺乏對內(nèi)部控制風險的認識。

（1）行政單位并非營利性單位，所以其風險意識較為薄弱。很多單位還未創(chuàng)建一套合理有效的風險評估體系，無法對單位內(nèi)部的各種業(yè)務活動潛在的風險進行定時分析，造成很多不符合規(guī)章條例的行為未得到及時提醒和懲處，甚至個別工作者認為這是小事一樁，不遵守條例規(guī)范亦不會受到處罰，并將其視為常規(guī)現(xiàn)象。即便每年單位都會接受來自內(nèi)部審計部門或者上級部門的監(jiān)督與檢查，不過一般僅針對財務工作展開檢查，而對于行政單位來講，其財務工作整體較為簡單，通常不會出現(xiàn)嚴重問題。

（2）雖然很多單位注重防范廉政風險，并基于廉政建設提出了諸多風險管理措施，不過它和內(nèi)部控制風險相差甚大，所以無法起到防范內(nèi)控風險的作用。此外，對于風險控制方法來講，以預算信息內(nèi)部公開為例進行說明，部分單位害怕各部門之間產(chǎn)生沖突，所以未將其預算額度以及預算方案進行全單位各部門統(tǒng)一公開。

（三）內(nèi)控制度與活動問題分析

由于新公共管理理論要求有效地分離政府與企業(yè)，分離政府與社會，分離政府與公共事業(yè)，優(yōu)化職責體系，構建服務型政府，提高人民的滿意度，優(yōu)化政府結構。因此，我們認為內(nèi)部控制的根本在于科學合理的組織結構、標準以及規(guī)章體系，不過很多行政事業(yè)單位還沒有創(chuàng)建合理有效的財務內(nèi)控制度，或者直接令財政部門預算取代單位內(nèi)控機制，導致會計工作者在實踐工作中無據(jù)可依，僅可按照個人工作經(jīng)驗或者口頭制度開展工作，理論參考薄弱，主觀性較強。盡管有的單位創(chuàng)建了會計內(nèi)控機制，不過因受各種因素的影響并未得到嚴格貫徹和落實，內(nèi)控制度的實施缺乏相應的監(jiān)督，造成內(nèi)控制度徒有形式，實際作用不大。有的單位發(fā)展規(guī)模較小，權責模糊，會計、出納等職務未明確區(qū)分，為單位濫用職權、徇私舞弊等問題的產(chǎn)生埋下了嚴重隱患。

盡管部分單位的制度體系較為完善，不過缺乏系統(tǒng)性，例如監(jiān)督和評價機制，未編制和下達以其為名的專用文件，只是在其他規(guī)章體系中提及數(shù)句。

（四）信息溝通問題分析

信息溝通的重要性不容忽視，一個單位的信息渠道是否暢通，信息是否公開透明，極大地影響著這個單位的風險水平。信息溝通是連接內(nèi)部環(huán)境與其他要素的橋梁，是內(nèi)部控制的重要組成部分。正是控制理論指出的對照控制信息，改善與優(yōu)化活動流程，從而實現(xiàn)目標，對信息加以反饋的要求。我國行政事業(yè)單位在信息溝通方面突出的特點是內(nèi)部信息不公開、信息溝通的渠道不暢通，信息反饋機制不完善，信息處理效率低、處理結果差，信息軟件集成度差等。

（1）在行政單位內(nèi)，信息不通暢的現(xiàn)象比比皆是，比如上下級信息不通暢、部門與部門間的信息不通暢等。

（2）信息不通暢導致單位在處理大規(guī)模信息時容易受到阻礙。這種阻礙導致單位高層無法及時做出合理而有效的決策，使得決策缺乏針對性和時效性。

（3）行政事業(yè)單位的信息反饋機制不完善。在政務信息公開與社會公眾質疑存在偏差的時候，許多行政事業(yè)單位并沒有給予積極回應。

（4）業(yè)務信息軟件集成度差，存在安全隱患。內(nèi)部控制信息化能夠把制度條例歸集于計算機系統(tǒng)之內(nèi)，實現(xiàn)對單位各類財務活動的智能化管理，減少人為因素的干預，提高制度的合理化與規(guī)范化。

（五）內(nèi)部監(jiān)督機制不健全，績效考評不足

基于控制論是管理者通過反饋與傳遞信息，深入了解業(yè)務活動情況，和既定的標準進行比對，通過采取有效的控制活動，對不足之處加以修正與整改。內(nèi)部監(jiān)督問題主要體現(xiàn)在存在內(nèi)部監(jiān)督獨立性不強和績效考評不足兩方面。

（1）內(nèi)部監(jiān)督獨立性不強。盡管很多行政單位已專門創(chuàng)建了內(nèi)部審計部門，不過負責審計事宜的工作者通常由財務工作者兼任，未創(chuàng)建科學有效的崗位責任制，導致審計工作缺乏獨立性和規(guī)范性。

（2）績效考評激勵不足。對于符合內(nèi)控機制要求的舉動，考評體系發(fā)揮著重要的激勵作用，不僅能夠強化明智行為，還能夠促進錯誤行為的改正。不過現(xiàn)在大部分行政事業(yè)單位的績效考評機制或多或少地存在“平均主義”現(xiàn)象，不注重結果，亦不關注成本，導致績效考評機制合理性不足，并且還缺乏規(guī)范性，無法起到激勵工作者積極參與內(nèi)控的作用。

三、事業(yè)單位財務內(nèi)部控制創(chuàng)新

（一）理論創(chuàng)新

國內(nèi)學術界針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，提出解決辦法的理論創(chuàng)新主要集中在如下兩點：

（1）提出了事業(yè)單位內(nèi)部控制框架體系。一方面，提出了事業(yè)單位內(nèi)部控制的完善框架，構成內(nèi)容包括事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義、特征及其流程，為事業(yè)單位內(nèi)部控制的構建與實施提供理論上的支持。這個框架提出了要通過提升單位人員內(nèi)控意識、強化會計基礎建設力度、加強制度建設，通過充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術和網(wǎng)絡優(yōu)勢來提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的信息對稱性和自動化水平，以最大限度地減少人為因素對內(nèi)部控制規(guī)范化發(fā)展的干擾。另一方面，提出通過提升內(nèi)部控制監(jiān)督效力等途徑來不斷完善內(nèi)部控制體系。并指出行政事業(yè)單位在建立和完善內(nèi)部控制體系的過程中，必須充分結合新環(huán)境下內(nèi)部控制的實際需求[4]。

（2）體現(xiàn)了事業(yè)單位內(nèi)部控制特點。本文對我國事業(yè)單位內(nèi)部控制特點進行了初步探索，強調了事業(yè)單位內(nèi)部控制構建與實施不僅要突出事業(yè)單位內(nèi)部管理的特點，還必須對內(nèi)部控制作業(yè)過程進行適當?shù)膬?yōu)化以適應事業(yè)單位發(fā)展管理的實際需要。

（二）實踐創(chuàng)新

本文對內(nèi)部控制的當前現(xiàn)狀進行分析，按照《規(guī)范》的基本要素提出存在的問題，針對具體問題，然后對應地提出解決對策與建議，從而保證了充足的研究案例資源。本文分別從風險評估機制建設、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務層面內(nèi)部控制、監(jiān)督與評價等四個角度著手為事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建立提供建議。

（三）單位層面內(nèi)部控制體系的完善

1.健全內(nèi)部控制制度

2.增強內(nèi)部控制意識，完善決策機制

3.完善組織結構設計

4.完善信息系統(tǒng)，暢通交流渠道

（四）業(yè)務層面內(nèi)部控制

1.建立預算控制體制

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心內(nèi)容就是強化預算控制，只有建立完善的部門預算制度，才能夠真正加強事業(yè)單位對本單位各個部門的預算管理，這是保障事業(yè)單位能夠實現(xiàn)預算目標的根本。

2.重視收支控制

事業(yè)單位在日常經(jīng)濟活動要做到收入來源合法合規(guī)、全額納入銀行賬戶，禁止私設小金庫；支出活動審批程序應合理合規(guī)，嚴格超預算支出；財政票據(jù)管理規(guī)范、嚴格按規(guī)定范圍使用；及時繳納應繳稅款，禁止偷逃稅款[5]。

3.政府采購與基建控制

（1）政府采購控制

采購是通過合同方式有償獲得貨物，工程和服務的行為。從行政機構方面看，采購控制是確保采購單位符合政府采購政策，根據(jù)預算采購計劃將采購完全納入部門預算。

（2）中央和地方基建項目控制

機構建設的項目控制要進行項目示范，充分落實領導集體決策，并提交主管部門審批的原則；合理的項目預算應當完整；項目招標應符合國家法律法規(guī)和嚴格招標程序；賬務根據(jù)實際業(yè)務入賬核算，保證項目建設過程及時充分反映；項目完成做決算時應及時處理資產(chǎn)接收和移交工作。

4.落實資產(chǎn)盤查制度，加強資產(chǎn)控制

當前行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理由于沒有建立完善的管理機制，事業(yè)單位的資產(chǎn)挪用、占用以及貪污的情況十分嚴峻，鑒于這個情況，行政事業(yè)單位必須盡快建立資產(chǎn)盤查制度，這樣就能夠對單位的資產(chǎn)進行定期清產(chǎn)，做到資產(chǎn)賬實相符[6]。

5.合同控制

合同管理部門應明確自身職責，建立嚴格的合同歸檔制度，對于經(jīng)濟合同文本應實行逐個登記、統(tǒng)一分類和連續(xù)編號；合同訂立應按照本單位合同相關管理制度規(guī)定流程和權限審批進行。

（五）建立健全風險評估機制

風險評估是涉及風險識別、風險評估、風險控制等方方面面的內(nèi)容，這些內(nèi)容也都有其對應的崗位。因此，要使行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制活動良好運行，就必須加強風險管理活動，建立健全風險評估機制。

（六）監(jiān)督與管理

監(jiān)督機制是保障內(nèi)部控制制度得以貫徹落實的重要防線，只有建立起完善的監(jiān)督機制，事業(yè)單位才能夠及時有效地找出單位內(nèi)部存在的問題，并及時地加以解決。內(nèi)部控制和外部審計是相輔相成的，二者相結合能夠加大對事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督力度。

結語

本文的研究主要是從理論上為我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設奠定基礎，但是我國在這方面的理論研究仍然處于初級階段，僅僅依靠對內(nèi)部控制的相關文獻的分析并不足以推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度在實踐中的運用。我們必須將理論和實踐緊密地結合起來，結合行政事業(yè)單位在實踐中實際情況來建立完善的內(nèi)部控制體系，引導行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制進行規(guī)范化的監(jiān)督和管理。