關于加強行政事業單位國有資產管理的思考

董 強

（北京市海淀區環境衛生服務中心，北京 100081）

近年來，隨著行政事業單位不斷加快職能轉變以及公共服務領域的不斷拓寬，政府部門所投入的配套國有資產在質和量上也發生了巨大變化。資產種類和規模的日新月異以及不同方針政策的交叉延伸，對資產管理產生了深遠影響，也提出了新的時代要求。但在管理實踐中，不難發現一些單位存在著資產管理混亂、投資決策失控等問題，其中既有政策制度缺失、管理理念過時，也有管理人員懈怠、組織結構不協調等原因。因此，如何建立并落實好當前行政事業單位資產管理工作顯得尤為重要。

一、當前行政事業單位國有資產管理現狀

國有資產主要指由國家出資形成資產的總稱，各級政府代表國家行使所轄各單位的國有資產所有權，并授權所屬各級單位履行國有資產管理職責。行政事業單位的國有資產相較于國有企業的國有資產，其形成方式主要來源于財政預算，而國有企業的國有資產則主要來自于國家投資以及后續企業資本積累所形成。除了財政預算中政府性投資所形成的資產，行政事業單位的國有資產來源還包括：通過無償劃撥方式從其他單位取得的資產；在獲得財政部門或上級主管單位批準同意之下，使用自身經營性收入投資形成的資產；接受社會機構組織及個人無償捐贈而取得的資產。從資產價值屬性來看，企業的國有資產用于投入生產以創造經營利潤，實現國有資產整體的增值保值；而行政事業單位的國有資產是為滿足履行社會公共服務職責所形成的，其價值偏重于公益性，是實現政府職能的物質基石，不以創造經濟利益為目標。

隨著社會需求的日益增加，大眾對政府的公共治理也提出了新的要求，在此背景之下各級行政事業單位為滿足新形勢下的政策落地和業務模式轉變，不斷加大政府投資力度，在功能性和效益性上加速國有資產的轉型，使得近年來行政事業單位的國有資產不管是數量還是質量都有了極大地提升，對資產的管理方式和效果帶來了巨大挑戰。當前，各級行政事業單位在實際工作中雖已初步建立起組織框架完備、部門協調有序的管理體系，但面對外部環境的變化和內部職能的調整等情況仍存在管理方式老舊、創新性不足的問題。尤其是隨著新政府會計制度的深入落實，對行政事業單位國有資產的財務核算和實物管理提出了更高的要求。其中，固定資產、無形資產的折舊與攤銷；公共基礎設施的確認以及長期股權投資核算等概念的引入，在進一步規范了國有資產的分類和計量方式的同時，還對資產的管理創新和效益提升起到了積極的促進作用。

二、行政事業單位國有資產管理的重要性

（一）有助于提升資產的安全性和完整性

行政事業單位涉及的國有資產紛繁復雜，不同領域和區域的資產配置和屬性不盡相同。為能真實反映國有資產的實際使用情況，需要對其進行有針對性的系統化管理，確保資產在其使用期間避免或減少損失或浪費。國有資產管理可以通過強化資產增減、使用的審批監督體系保證資產投資符合各項法律法規，使資產在制度允許的范圍內進行開發利用。其次，國有資產管理與行政事業單位的具體業務活動相聯系，結合單位的社會義務和安全生產措施規范國有資產的使用行為，確保資產在使用過程中處在安全可控的范圍內。再次，通過財務與實物的雙重管理實現體系的自我監督和修正，從不同維度比對發現國有資產賬務處理與實際使用的異同，進一步完善資產管理制度，及時調整資產信息并改進資產使用處理措施。

（二）有助于促進公共資源的合理配置和社會價值最大化

國有資產是行政事業單位開展公共服務、實現社會價值的物質基礎，也是為加速社會發展、促進國內經濟循環以政府為主導開展投資所形成的成果，因此國有資產所產生的價值必須要與當前的社會需求相掛鉤。通過對當前及未來社會發展的預期、具體業務實現方式和財政扶持力度的評估等角度，科學合理地制定國有資產投資計劃并精準落實，可以實現國有資產管理對公共資源的合理配置，避免資產投入不足或投資過度的情況發生。其次，國有資產管理的有效落實還可以進一步挖掘資產價值，實現國有資產社會價值的最大化。隨著新政府會計制度的貫徹落實，資產減值、折舊攤銷等概念引入到日常的行政事業單位財務核算之中，使得資產價值的確定與實際使用狀態相銜接，因此資產管理的作用顯得更加突出，需要打破傳統觀念，不僅要確保資產的良好狀態，還要積極開拓思路，延伸資產的更多功能，向社會大眾創造更豐富的社會價值。

（三）有助于進一步完善對內部管理體系建設

隨著社會快速發展，政府職能也在不斷轉型，為打造服務型政府，各級行政事業單位通過積極完善自身管理結構以加快適應外部環境和政策變化。作為實現政府公共職能的物質基礎，國有資產使用狀態的優劣將直接影響到行政事業單位業務執行的效率和成果，因此做好國有資產管理不僅可以對政府各級部門履職提供重要保障，也是建立健全各級單位內部管理體系的重要一環。以國有資產管理為出發點，結合內控等手段監控各職能部室對資產的利用效率和保存狀態，綜合評估相關管理制度是否合理、是否有效落實，為制度的后續改進完善提供重要參考。

三、當前行政事業單位國有資產管理存在問題分析

（一）行政事業單位國有資產管理責任意識淡薄

隨著近年來財政政策和法規的陸續完善，行政事業單位的國有資產管理得到了進一步的規范，但由于規范的內容主要由財務部門負責，而具體資產由實物管理部門負責，一定程度上形成了政策傳達不到位、解讀不準確的問題，造成政策與實際管理相脫節。同時，部分領導和部門負責人長久以來所形成的“重資金，輕資產”的觀念仍普遍存在，對國有資產的精細化管理常有抵觸情緒，使得國有資產管理難以得到足夠重視。其次，有些行政事業單位的國有資產管理流于形式，采購、出入庫、調撥、處置等環節的必要手續沒有認真執行，缺少賬實、賬賬核對程序，使得資產信息的真實性、準確性和完整性難以得到有效保證。其次，隨著財政預算一體化工作的逐步引向深入，資產配置與預算編報相掛鉤，不在預算之內的資產投資不得在該預算年度內進行，但在實際執行過程中，一些單位或部門無視預算約束，在預算規定之外開展資產采購，造成國有資產管理失控以及財政和行政成本提高。

（二）行政事業單位國有資產管理制度建設不完善

當前，與行政事業單位國有資產相配套的法律法規尚不健全，缺少頂層制度設計，地方各級財政主管部門主要依據所轄地區的具體特點酌情制定管理細則，缺乏統一的管理標準，尤其是對固定資產中關于通用、專用設備歸類，存貨攤銷，后續資本性支出歸屬等具體問題沒有具體解讀，造成一些單位在資產核算和實物管理中發生混亂，也加重了國有資產的審計風險。此外，隨著近年來新政府會計的貫徹實施，新資產科目的引入，如：公共基礎設施、政府儲備物資、受托代理資產等，不僅對財務核算帶來不小影響，對于行政事業單位在利用該類資產實現社會效益方面也提出了新的挑戰。然而現行國有資產管理的法律法規明顯落后于會計制度改革后的新理念，沒有針對不同資產的特點分類制定權威性的規定，使財務核算與實物管理的脫節，在一定程度上造成國有資產難以發揮其真正價值。其次，一些單位在制定內部國有資產管理制度時，往往忽略權責的合理分配，使管理流于形式，甚至發生不同管理部門職權范圍重疊或資產置于監管之外的情況。同時，國有資產管理缺乏配套的考核機制，尤其對于資產非正常減損、盤盈盤虧等問題，如不能將相關責任人進行懲處，勢必會降低管理制度約束力，甚至最終失效。

（三）行政事業單位國有資產存量狀況不清晰

由于長期以來行政事業單位主要依靠財政預算收入進行資產投資，形成了只提需求、不計成本的觀念，因此在進行資本性支出時缺乏足夠動力去開展前期調研和協調溝通，進而導致一些單位在進行政府采購中時常出現所購的資產無法達到滿足業務需求或與現有在用資產存在功能重疊，造成預算資金和資產的雙重浪費。同時，一些單位還存在資產隨意調撥、報廢等違規行為，造成了資產價值減損甚至流失，進一步影響到單位的正常運轉，一方面原因是由于國有資產管理制度存在缺陷或管理能力不足，另一方面原因也有人為控制資產規模，減少資產帶來的管理風險。上述情況嚴重擾亂了國有資產整體存量狀態，給資產管理帶來極大困難。其次，某些單位由于往期政策調整或不可抗力形成了一批有賬無實或有實無賬的資產，尤其是產權不明的固定資產，在進行管理維護時往往會面對配套資金難以落實或報廢處置無法執行等問題，同時也因其歸屬問題造成資產存量狀況不清晰。

四、完善行政事業單位國有資產管理的對策建議

（一）多重手段強化國有資產管理責任意識

有效提高國有資產管理的核心是對管理人員專業素質提升和崗位責任的落實。一是打通財務部門和其他部門的溝通壁壘，形成有效的配合協調機制。財務部門及時將國有資產管理的相關政策法規傳達至相關領導和資產實物管理部門，多部門協調開展相關資產管理制度的修訂，并通過內部通知和宣傳展示等形式讓單位全體人員知曉。二是定期或不定期開展國有資產專項審計，通過審計查找各級行政事業單位國有資產管理的漏洞，并將審計結果和績效考核掛鉤，倒逼相關管理部門和負責人強化責任意識，摒棄“強資金，弱資產”的老舊觀念。三是明確不同資產的管理專崗，各級行政事業單位應設置專門負責存貨、固定資產、無形資產等管理崗位，并調配業務能力過硬、責任心強的人員負責具體國有資產管理，加快形成專業性強、資產情況清晰的管理組織體系，避免發生因人員頻繁調動產生的管理松散等問題。四是由財政部門牽頭組織各資產管理部門開展預算培訓或建立預算協調機制，傳達資產投資相關規定，強調以預算年度的實際業務需求為出發點，合理制定國有資產配置計劃，并將計劃執行的程度作為考核指標之一，杜絕超預算資產投資。

（二）推動國有資產管理制度健全和創新

行政事業單位的國有資產管理制度要取得成效，應與時俱進，不斷豐富制度內涵并與其他管理領域相互聯動。一是宏觀政策領域應針對不同行政事業單位的行業特點，出臺如學校、醫院等專門的國有資產管理規范，并兼顧指導性和可操作性，為具體管理工作提供明確標準。同時，各級財政部門也應做好國有資產管理相關制度的宣傳培訓工作，并監督轄區內所屬行政事業單位貫徹落實，實現管理標準統一。二是相關部門應不失時機的抓住政府會計制度的窗口期，結合國有資產的不同特質加緊制定相關管理辦法，尤其是對公共基礎設施、政府儲備物資、受托代理資產等突出其功能性的資產，不僅要出臺對應的實物品目便于分類核算，還要結合經濟、金融等領域以保值、增值為出發點開展研究性工作，使該類國有資產為國民經濟發揮出更大的社會價值；三是積極開展國有資產管理制度與社會民間資產協作融合的研究，隨著近年來政府逐步引入社會資本用于公共基礎設施建設（即：PPP 項目），國有資產的屬性不再呈現單一特點，而是隨著特許經營權實現呈現出階段性，因此通過理論研究和實踐摸索可以進一步拓展國有資產管理制度的創新性，發揮新型資產的潛在價值。

（三）強化資產配置監管力度，提升綜合管理水平

國有資產配置是財政預算執行的一種物質體現，其管理應與行政事業單位的內控管理和績效評價等制度相輔相成，因此資產的采購、維護及處置等環節應設置審核監督、風險控制流程，防止隨意增減資產。同時，加大推廣政府采購的事前可行性研究，對于重大資產投資應組織相關領域專家開展論證，對資產運行后產生的經濟和社會效益進行科學合理地評估，避免重復投入所帶來社會資源浪費。其次，各級行政事業單位應建立國有資產溝通協調小組，牽頭組織各部門梳理資產使用需求，并結合在用資產和待報廢資產的現狀，合理制定年度增減計劃，優化資產配置結構；此外，該機制還應針對歷史遺留問題所形成的不在賬或產權不明的國有資產開展專項治理工作，由多部門協同配合，通過外部政策疏解和對相關利害關系人調解等措施，爭取解決歷史遺留問題的有利條件，進而明確資產權屬和相關證明文件。再次，各級行政事業單位應多措并舉完善國有資產賬務管理與實物管理的融合，一方面要不斷優化資產盤點清查方式方法，確保賬實基本信息的一致性，另一方面還要與政府會計制度的管理要求相聯系，通過引入評估機制對以名義價值入賬的資產和價值明顯偏低的重要資產進行評估，使國有資產價值得到更加真實準確地反映。

五、結束語

要充分發揮行政事業單位在新時期下的社會公共職能，就離不開對國有資產價值潛力的深入挖掘。通過建立科學高效的國有資產管理機制，完善管理人才隊伍建設以及不失時機的開展方法創新，形成系統性的資產管理體系。結合當前的經濟形勢，以資產管理為抓手引導單位轉變思路，建立合作共享的資產管理新機制，推進國有資產統籌使用，提高資產使用效益，促進政府各項事業更加有序、健康地發展。