關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思考

韓姍姍

（邢臺市疾病預(yù)防控制中心，河北 邢臺 054000）

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》全面實(shí)施以來，事業(yè)單位內(nèi)部控制工作逐步推進(jìn)并初見成效，但總體來說事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平較為薄弱，發(fā)展的過程中出現(xiàn)了一些問題。這就要求事業(yè)單位科學(xué)掌握內(nèi)部控制管理方法，及時完善內(nèi)部控制管理制度，合理規(guī)范內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程，充分發(fā)揮內(nèi)部控制在提升單位管理水平上的重要作用，最終提升事業(yè)單位公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

一、內(nèi)部控制建設(shè)在單位管理活動中的重要意義

（一）有效提升事業(yè)單位管理水平

事業(yè)單位內(nèi)部控制是指事業(yè)單位遵循特定原則，運(yùn)用控制方法，通過制定制度、規(guī)范流程和執(zhí)行程序系列操作，最終實(shí)現(xiàn)制衡與效率的統(tǒng)一。良好的內(nèi)部控制建設(shè)體系從單位層面和業(yè)務(wù)層面進(jìn)行控制：單位層面包含機(jī)構(gòu)設(shè)置、“三重一大”制度、關(guān)鍵崗位責(zé)任制以及內(nèi)控信息化管理等方面；業(yè)務(wù)層面包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)以及合同業(yè)務(wù)六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。通過開展內(nèi)部控制，事業(yè)單位不斷自我調(diào)整和自我規(guī)范，有效提高國有資產(chǎn)的配置質(zhì)量和單位業(yè)務(wù)的運(yùn)行效率，最大限度規(guī)范了工作人員行為，進(jìn)而提升了單位整體管理水平，促進(jìn)單位健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）合理保證財政資金安全高效使用

財政資金的安全高效使用既能夠?yàn)槭聵I(yè)單位提供合理的資金保障，提高事業(yè)單位的公共服務(wù)水平，又能夠節(jié)約財政資金，提高資金使用效率。資金的安全高效使用是內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)之一，內(nèi)部控制建設(shè)的每一個環(huán)節(jié)都與資金管理密切相關(guān)，各項(xiàng)制度和流程的制定規(guī)范了資金的運(yùn)作過程，從預(yù)算的科學(xué)合理性、收支流程的逐級審核和制衡、政府采購過程中的職責(zé)分工和牽制機(jī)制、合同簽訂的審核和風(fēng)險防控多方面對資金的來源及去向進(jìn)行全方位監(jiān)控，形成一套嚴(yán)密的制約機(jī)制，有效降低了資金損失的風(fēng)險，保證了資金的安全高效運(yùn)行。

（三）有效預(yù)防腐敗，提升服務(wù)效能

貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生造成了財政資金的浪費(fèi)和社會資源的損失，極大地破壞了單位形象，嚴(yán)重制約了事業(yè)單位的良性發(fā)展，同時貪污腐敗者自毀前程，辜負(fù)了黨和國家多年的培養(yǎng)。內(nèi)部控制的核心是建立制衡機(jī)制，制衡體現(xiàn)在單位的決策機(jī)制以及六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)關(guān)鍵業(yè)務(wù)崗位上，通過制衡可以有效防范管控單位經(jīng)濟(jì)活動中存在的采購風(fēng)險、經(jīng)責(zé)風(fēng)險、法律風(fēng)險以及聲譽(yù)風(fēng)險等，有效杜絕人情交易和暗香操作，一定程度上保護(hù)了干部，提升了社會公共服務(wù)水平，有利于事業(yè)單位的持久發(fā)展。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（一）內(nèi)部控制意識淡薄

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)較企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)起步晚，2017 年財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》要求填報內(nèi)控報告時，多數(shù)基層事業(yè)單位才開始了解內(nèi)控的概念及其相關(guān)內(nèi)容。單位管理者對這項(xiàng)工作了解不夠深入和全面，他們簡單的認(rèn)為內(nèi)部控制的建設(shè)和執(zhí)行僅僅是單位財務(wù)部門的職責(zé)。為了應(yīng)付上級部門的檢查和完成內(nèi)控報告的填報，有些事業(yè)單位制定了內(nèi)控制度，可這些制度只是從淺顯的層面泛泛而定，未能與單位的實(shí)際情況結(jié)合，更不能與時俱進(jìn)。這樣的制度形同虛設(shè)，難以發(fā)揮相應(yīng)作用。內(nèi)控工作的牽頭部門一般是財務(wù)部門，領(lǐng)導(dǎo)者不重視，其他部門的工作人員更是一心想在業(yè)務(wù)工作作出成績，覺得內(nèi)控只是輔助工作，不值得付出精力時間，還有的工作人員對于“內(nèi)控”聞所未聞。這樣的環(huán)境下，財務(wù)部門孤軍奮戰(zhàn)，很難打贏“內(nèi)控建設(shè)”這場戰(zhàn)役。

（二）職責(zé)分工不清晰，權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范

由于事業(yè)單位內(nèi)部組織管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，崗位設(shè)置不合理，授權(quán)層級內(nèi)容不清晰，導(dǎo)致事業(yè)單位很難建立完善健全的權(quán)責(zé)機(jī)制。組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全會導(dǎo)致單位經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動決策者、執(zhí)行者、監(jiān)督者分工不明確，職能上存在交叉或缺失，權(quán)利執(zhí)行制衡力欠缺，增大了單位發(fā)展過程中的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險；崗位設(shè)置不科學(xué)會導(dǎo)致崗位權(quán)責(zé)不明確，遇到問題相互推諉扯皮。有些關(guān)鍵崗位勝任能力不足，無法完成預(yù)定目標(biāo)。有些關(guān)鍵崗位未定期輪崗，還存在不相容崗位一人兼的問題，這就增大了操作風(fēng)險和道德風(fēng)險；授權(quán)層級內(nèi)容不清晰會導(dǎo)致工作人員有職無權(quán)或者有權(quán)無責(zé)，有職無權(quán)做起事來畏首畏尾，嚴(yán)重影響了工作效率，有權(quán)無責(zé)滋生濫用職權(quán)的的現(xiàn)象，增大了經(jīng)營過程中財務(wù)舞弊風(fēng)險。

（三）風(fēng)險評估體系不完善

事業(yè)單位要想穩(wěn)步發(fā)展，就得建立風(fēng)險評估體系，及時規(guī)避經(jīng)營活動中的各類風(fēng)險。可是很多事業(yè)單位認(rèn)為自己不以營利為目的，沒有生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，在工作的開展過程中忽略了風(fēng)險評估的重要性。首先，風(fēng)險評估參與者大多是臨時組隊(duì)，專業(yè)能力不強(qiáng)，平時缺乏正規(guī)的培訓(xùn)，評估工作時間緊任務(wù)重，導(dǎo)致無法達(dá)到預(yù)期的評估效果。其次，開展風(fēng)險評估工作時不去詳細(xì)了解單位運(yùn)行的全面信息，只是評估人員根據(jù)自己的主觀判斷預(yù)測風(fēng)險存在，缺乏對風(fēng)險類型，風(fēng)險等級，風(fēng)險概率、風(fēng)險應(yīng)對策略等內(nèi)容有效分析，沒有具體的防控措施，影響了單位風(fēng)險評估的準(zhǔn)確性。再次，事業(yè)單位大多沒有一套完整、科學(xué)的風(fēng)險規(guī)避體系，不能合理確定風(fēng)險應(yīng)對策略，已預(yù)測的風(fēng)險不能得到有效防范，風(fēng)險評估工作成為徒勞。

（四）預(yù)算控制力度不夠

預(yù)算業(yè)務(wù)是事業(yè)單位六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的核心，現(xiàn)階段大多數(shù)事業(yè)單位預(yù)算編制相對粗糙，不能依據(jù)單位實(shí)際情況制定科學(xué)合理的基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算，前期缺乏調(diào)研和論證，得出的預(yù)算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度較低，導(dǎo)致后期有些項(xiàng)目資金無法滿足現(xiàn)實(shí)工作需要，有些資金長期閑置，不利于資金的優(yōu)化配置。事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算時缺乏有效監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行流程不規(guī)范，崗位之間的制衡力較差等原因?qū)е律米愿淖冑Y金的用途的現(xiàn)象屢有發(fā)生，弱化了預(yù)算的剛性約束。事后認(rèn)為錢花完了任務(wù)就完成了，不能深度對預(yù)算績效進(jìn)行評價，并未對預(yù)算差異進(jìn)行分析，導(dǎo)致預(yù)算控制力度不足。

（五）固定資產(chǎn)控制與管理混亂

早些年固定資產(chǎn)登記管理不規(guī)范，還存在單位的分立、合并等原因引起的固定資產(chǎn)歸屬問題，這些歷史遺留問題導(dǎo)致很多事業(yè)單位現(xiàn)階段固定資產(chǎn)賬實(shí)不符，“有賬無物”，“有物無賬”現(xiàn)象時有發(fā)生，現(xiàn)階段固定資產(chǎn)管理雖然引起了較高的重視，可這些遺留問題很難梳理清楚，一些早就沒有實(shí)物的固定資產(chǎn)一直在賬上掛著，導(dǎo)致固定資產(chǎn)賬面數(shù)額過大。固定資產(chǎn)存量不清，管理和使用責(zé)任劃分不清晰，固定資產(chǎn)的盤點(diǎn)工作做起來困難重重，導(dǎo)致單位連自己的真實(shí)“家底”都無法清晰。另外很多固定資產(chǎn)專業(yè)性強(qiáng)，資產(chǎn)管理部門缺乏有效信息對固定資產(chǎn)進(jìn)行分類整理，也不能充分考慮不同部門的需求，無法推動閑置資源共享，固定資產(chǎn)使用效率低下的問題普遍存在。

（六）合同管理存在缺陷

合同管理控制是事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要內(nèi)容，對于防范和控制風(fēng)險，保障事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動安全高效進(jìn)行至關(guān)重要。很多事業(yè)單位沒有從制度上對合同流程進(jìn)行規(guī)范，經(jīng)濟(jì)活動過程中呈現(xiàn)出較多風(fēng)險點(diǎn)，最終面臨著經(jīng)濟(jì)損失和法律責(zé)任。管理機(jī)制的缺陷造成合同擬定時不會進(jìn)行深入的調(diào)查，授權(quán)審批也流于形式，對擬定的合同缺乏關(guān)鍵性審核。簽訂合同時，經(jīng)常出現(xiàn)合同未注明簽訂日期，雙方或其中一方未進(jìn)行有效簽字，或者付款方式、付款時間約定不明確的現(xiàn)象。一旦發(fā)生糾紛，容易造成單位經(jīng)濟(jì)損失，影響事業(yè)單位的公共形象。合同歸檔管理采用的是比較原始的人工整理、紙質(zhì)存檔模式，不便于合同的查詢與分析，難以發(fā)揮合同管理的真正效用。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策和建議

（一）增強(qiáng)單位人員的內(nèi)部控制意識

單位領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的重視度，要認(rèn)識到內(nèi)部控制對于單位健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要性。內(nèi)控工作人員要將最新的內(nèi)控文件精神以及內(nèi)控工作的進(jìn)展及時匯報給單位管理者，這樣便于管理者全面深入的了解內(nèi)控的概念及相關(guān)內(nèi)容。單位需定期組織全體職工學(xué)習(xí)內(nèi)控知識，溝通工作內(nèi)容，總結(jié)工作過程中的風(fēng)險點(diǎn)。制定出切合實(shí)際的內(nèi)控制度，并隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化對制度進(jìn)行適度修訂和完善，努力實(shí)現(xiàn)制衡與效率的雙贏。財務(wù)部門必須做好自身內(nèi)部控制，嚴(yán)格做到不相容崗位相分離、關(guān)鍵崗位定期輪崗。同時加強(qiáng)與其他業(yè)務(wù)部門的溝通，加強(qiáng)對單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)來龍去脈的了解，把好資金支付安全關(guān)口。單位全體員工各負(fù)其責(zé)、各領(lǐng)其職，大家都責(zé)無旁貸，共同營造出內(nèi)部控制建設(shè)的良好環(huán)境。

（二）明確職責(zé)分工，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

按照“三定”方案以及內(nèi)部控制規(guī)范要求，事業(yè)單位組織機(jī)構(gòu)應(yīng)該科學(xué)合理，不能只有決策者和執(zhí)行者，更應(yīng)當(dāng)設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)，為內(nèi)部監(jiān)督提供強(qiáng)有力組織保障。單位經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督應(yīng)當(dāng)明確分工、相互分離、分別行權(quán)，通過執(zhí)行制度和流程形成制約和調(diào)整內(nèi)部各項(xiàng)活動的自律系統(tǒng)，讓組織職能和權(quán)力運(yùn)行發(fā)揮最大效力；健全崗位責(zé)任制，依據(jù)單位職責(zé)和工作要求，明確分設(shè)崗位的職責(zé)和相互關(guān)系，各崗位之間良好銜接，相互配合。遇到問題有序進(jìn)行，各履其職，避免出現(xiàn)“一人多崗，能者多勞”的現(xiàn)象。定期開展職業(yè)能力培訓(xùn)，提升職工的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。關(guān)鍵崗位實(shí)行輪崗制度，從制度上細(xì)化輪崗對象、輪崗期限，操作程序以及紀(jì)律要求等內(nèi)容。若規(guī)模較小事業(yè)單位確不具備輪崗條件的也應(yīng)定期開展專項(xiàng)審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，控制風(fēng)險；對于各管理層級，應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)內(nèi)容，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，既提高工作效率，又避免濫用職權(quán)。

（三）健全風(fēng)險評估體系

風(fēng)險評估可以幫助事業(yè)單位及時識別并有效規(guī)避單位層面與業(yè)務(wù)層面的經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險，從而促進(jìn)其健康穩(wěn)定發(fā)展。事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)風(fēng)險評估工作的重視程度，建立完善的單位風(fēng)險評估體系。首先應(yīng)當(dāng)組織有較強(qiáng)內(nèi)控意識及內(nèi)控專業(yè)能力的人員來負(fù)責(zé)風(fēng)險評估工作，可以指定專門機(jī)構(gòu)，如單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)風(fēng)險評估專項(xiàng)工作。其次風(fēng)險評估人員應(yīng)當(dāng)詳細(xì)了解單位運(yùn)行的全面信息，并將這些信息整理歸檔，對單位運(yùn)行情況有全面系統(tǒng)認(rèn)識，深入分析并詳細(xì)掌握單位運(yùn)行過程中可能存在的風(fēng)險點(diǎn)。再次應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險定期評估機(jī)制，對經(jīng)濟(jì)活動存在的風(fēng)險進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評估。風(fēng)險評估工作的開展周期至少一年一次，評估工作結(jié)束后要將風(fēng)險評估結(jié)果分析匯總整理，以書面報告的形式及時匯報單位領(lǐng)導(dǎo)，以便對各項(xiàng)風(fēng)險進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，及時確定風(fēng)險應(yīng)對策略，有效化解風(fēng)險，確保單位發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）加強(qiáng)預(yù)算控制力度

預(yù)算控制對單位經(jīng)濟(jì)活動起到提綱挈領(lǐng)的作用，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理的編制預(yù)算，基本支出遵循定員定額的原則，充分考慮單位的實(shí)際情況，盡可能做到人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。項(xiàng)目支出遵循“緊要急需”原則，立項(xiàng)前充分調(diào)研論證，做到既能完成事業(yè)目標(biāo)，又能實(shí)現(xiàn)資金使用效率最大化。預(yù)算執(zhí)行過程中要將預(yù)算監(jiān)控與監(jiān)督工作落到實(shí)處，監(jiān)督部門要結(jié)合年初設(shè)定的預(yù)算績效目標(biāo)來監(jiān)控項(xiàng)目資金的支出進(jìn)度以及項(xiàng)目績效的完成情況。預(yù)算崗位要做到預(yù)算編制與審核相分離，預(yù)算審批與執(zhí)行相分離，預(yù)算執(zhí)行與分析相分離，通過不相容崗位相分離增強(qiáng)預(yù)算控制的制衡力，強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束，杜絕擅自改變資金用途的現(xiàn)象，。事后要加強(qiáng)預(yù)算績效評價，嚴(yán)格審查財政資金預(yù)算績效是否落實(shí)到位，對于無效使用財政資金的行為要追究相關(guān)人員責(zé)任。

（五）完善固定資產(chǎn)管理制度

固定資產(chǎn)在事業(yè)單位資產(chǎn)總額中占據(jù)較大比重，完善固定資產(chǎn)管理制度，認(rèn)真梳理業(yè)務(wù)流程，提高資產(chǎn)使用效率至關(guān)重要。規(guī)章制度需要對固定資產(chǎn)的購置申請與審批、采購與驗(yàn)收、登記與保管、使用與處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行詳盡明確的規(guī)定，為后期實(shí)際操作提供具體依據(jù)。對于由于歷史原因引起的固定資產(chǎn)的問題，應(yīng)積極主動與上級部門、財政部門以及后勤服務(wù)部門進(jìn)行溝通，盡快尋找解決問題的辦法，理清資產(chǎn)底數(shù)，定期清查盤點(diǎn)，做到賬實(shí)相符。另外，資產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)資產(chǎn)的梳理和分類，充分掌握資產(chǎn)的使用情況，推動閑置資源共享。及時發(fā)現(xiàn)固定資產(chǎn)管理工作中不科學(xué)的地方并進(jìn)行改正，提高資產(chǎn)的使用效率。

（六）建立合同管理機(jī)制

合同簽訂前，應(yīng)當(dāng)調(diào)查對方當(dāng)事人的主體資格、商業(yè)信譽(yù)、履約能力并給予恰當(dāng)?shù)目尚行栽u估；合同訂立時，應(yīng)當(dāng)對合同內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格審核，對于合同價款、付款方式、付款時間、履約期限、違約責(zé)任，爭議解決辦法這些關(guān)鍵性合同信息，必須表述的清晰明確，防止因文本不嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致單位利益受損。履行合同時應(yīng)由合同執(zhí)行部門監(jiān)控合同的履行情況，發(fā)現(xiàn)隱患及時反饋，若有違約情況應(yīng)采取有效措施，防止因合同違約給單位帶來較大損失。合同檔案應(yīng)整理齊全，從合同簽訂前的調(diào)查資料、評估結(jié)果，到正式簽訂的合同文本及合同發(fā)生變更時簽訂的補(bǔ)充協(xié)議，再到后期的驗(yàn)收資料、資產(chǎn)入庫及移交資料，這一整套合同資料要做到及時整理留存。歸檔過程可以利用信息化手段，方便資料的調(diào)取、查詢和分析，發(fā)揮合同管理的真正效用，有效提升單位公共服務(wù)效率。

四、結(jié)束語

綜上所述，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)作為事業(yè)單位重要的管理工作，是一個全面系統(tǒng)的管理體系，貫穿于單位管理活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督各個階段、各個層面。事業(yè)單位需要自上而下增強(qiáng)內(nèi)控管理意識，將內(nèi)部控制制度規(guī)定融入業(yè)務(wù)工作中去，實(shí)現(xiàn)制衡與效率的統(tǒng)一，充分發(fā)揮內(nèi)控建設(shè)在事業(yè)單位發(fā)展過程中的重要作用，讓事業(yè)單位更好地履行其公共服務(wù)職能。