個(gè)人信息保護(hù)納入反壟斷考察的邏輯理路與規(guī)范實(shí)現(xiàn)

林 秋,張鐵薇

(1.黑龍江大學(xué) 法學(xué)院,哈爾濱 150086;2.哈爾濱師范大學(xué) 法學(xué)院,哈爾濱 150025)

一、問題的提出:當(dāng)個(gè)人信息遭遇壟斷

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,一種普遍的商業(yè)模式是消費(fèi)者看似在接受網(wǎng)絡(luò)平臺的“免費(fèi)服務(wù)”,但事實(shí)上在雙邊網(wǎng)絡(luò)市場中,網(wǎng)絡(luò)平臺既服務(wù)于消費(fèi)者,亦服務(wù)于廣告商,消費(fèi)者表面上未付出金錢代價(jià),但并不代表消費(fèi)者對于網(wǎng)絡(luò)平臺不存在貨幣價(jià)值。消費(fèi)者通過提供個(gè)人信息來換取平臺服務(wù),平臺則會通過算法追蹤消費(fèi)者的“足跡”,基于大數(shù)據(jù)的持續(xù)反饋,算法得以不斷優(yōu)化,用戶被精準(zhǔn)畫像,個(gè)性化推薦越發(fā)普遍,并不斷拓展用戶新的需求,體驗(yàn)更多新產(chǎn)品。消費(fèi)推薦越有針對性,廣告商越愿意付費(fèi),消費(fèi)者的個(gè)人信息轉(zhuǎn)化為平臺的收入,這是阿里巴巴、亞馬遜等超級網(wǎng)絡(luò)零售巨頭成功的關(guān)鍵。同時(shí),互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的運(yùn)營模式具有高度的用戶黏性及網(wǎng)絡(luò)效應(yīng),當(dāng)某一平臺的用戶數(shù)量聚增到一定臨界點(diǎn),將在該領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位,而主導(dǎo)企業(yè)反過來會憑借強(qiáng)大的技術(shù)及競爭優(yōu)勢收集更多用戶個(gè)人信息,進(jìn)一步鞏固其市場力量。在零價(jià)格市場中,市場過于集中所要關(guān)注的問題是占主導(dǎo)地位的平臺企業(yè)是否會通過侵害消費(fèi)者的信息權(quán)益來濫用其市場力量。德國“Facebook濫用市場支配地位案”,即是Facebook在收集、合并和使用用戶數(shù)據(jù)方面侵害用戶數(shù)據(jù)權(quán)益而遭到德國聯(lián)邦卡特爾局的制裁。而數(shù)據(jù)巨頭企業(yè)企圖通過數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中以排除競爭對手在個(gè)人信息保護(hù)方面的競爭,則是可能侵害個(gè)人信息權(quán)益的另一主要競爭模式。例如,美國在《數(shù)字市場競爭調(diào)查報(bào)告》中說明:Facebook自稱并購WhatsApp的目的就是為“爭奪領(lǐng)地”(land grab),排除競爭威脅,從而使自己的市場地位更穩(wěn)固。實(shí)踐中,基于平臺企業(yè)的市場力量或數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中而給用戶信息權(quán)益保護(hù)帶來的威脅或直接損害主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面,這也是反壟斷法領(lǐng)域應(yīng)該對個(gè)人信息加以關(guān)注并適當(dāng)保護(hù)的主要內(nèi)容和著力點(diǎn):

第一,違法收集。占有市場力量的網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè),違法收集個(gè)人信息的情形包括:未經(jīng)同意的收集或不同意無法正常使用平臺的被迫同意收集(私法上的知情同意規(guī)則在市場力量面前失去作用基礎(chǔ));未明確信息收集規(guī)則;未明示信息收集的目的、方法與范圍;超出信息收集的必要范圍而收集。 第二,不當(dāng)使用。占有市場力量的網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè),常以不當(dāng)使用或?yàn)E用的方式侵害用戶個(gè)人信息權(quán)益。如:將收集的信息與算法結(jié)合對用戶進(jìn)行精準(zhǔn)分析,實(shí)施“價(jià)格歧視”;將個(gè)人信息視作商品,未取得個(gè)人信息權(quán)益人同意而有償或無償披露給他人。 第三,限制攜帶。互聯(lián)網(wǎng)巨頭憑借市場優(yōu)勢或通過整合兼并在競爭中遙遙領(lǐng)先,限制競爭對手獲取個(gè)人信息或限制用戶向其他平臺轉(zhuǎn)移信息,侵害用戶對網(wǎng)絡(luò)平臺的選擇,客觀上形成市場進(jìn)入壁壘。 第四,降低保護(hù)。若市場存在有效競爭,企業(yè)為用戶提供更加有力的信息保護(hù)應(yīng)是重要的競爭要素,若沒有競爭壓力,數(shù)字企業(yè)作為理性“經(jīng)濟(jì)人”為追求利益最大化將失去加強(qiáng)信息保護(hù)及投資隱私友好型商品或服務(wù)的動力。例如,Facebook并購WhatsApp的結(jié)果,直接降低了WhatsApp對用戶信息保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)。

由此可見,數(shù)字企業(yè)的數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中及濫用市場支配地位常伴隨著對消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)益的侵害,對個(gè)人信息的違法收集、濫用,限制和排除競爭對手的行為,既違背反壟斷法維護(hù)自由競爭的價(jià)值目標(biāo),又侵害消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)益,調(diào)整市場結(jié)構(gòu)的反壟斷與個(gè)人信息保護(hù)出現(xiàn)交叉,世界范圍也掀起了一場將反壟斷法適用于個(gè)人信息保護(hù)的執(zhí)法熱潮。然而在執(zhí)法實(shí)踐中紛爭不斷,理論上亦未形成統(tǒng)一認(rèn)識,而我國相關(guān)的執(zhí)法活動尚未開啟。反壟斷法可否直接規(guī)制基于壟斷行為而導(dǎo)致的個(gè)人信息侵害,以及個(gè)人信息保護(hù)因素在壟斷行為認(rèn)定中應(yīng)發(fā)揮什么作用?在數(shù)字市場領(lǐng)域通過反壟斷法,特別是在《個(gè)人信息保護(hù)法》實(shí)施之后,旨在實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)?上述疑問,仍需實(shí)踐的探索及理論的進(jìn)一步思考。需要說明的是,個(gè)人信息(personal data)與隱私(privacy)屬于不同的概念,某些個(gè)人信息并不構(gòu)成隱私,隱私也未全部信息化。［1］基于國外稱“個(gè)人信息”為“個(gè)人數(shù)據(jù)”,如《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR),使用 “數(shù)據(jù)”概念而不是“信息”。我國學(xué)者在探討反壟斷法上的個(gè)人信息保護(hù)問題時(shí),也常交替使用“個(gè)人信息”“個(gè)人數(shù)據(jù)”或“隱私”的提法。故本文表述及所引文獻(xiàn),對以上概念亦未區(qū)分使用。

二、個(gè)人信息保護(hù)納入反壟斷考察的理論分歧與實(shí)踐趨向

(一)理論之爭:肯定說與否定說

保護(hù)個(gè)人信息與規(guī)制競爭行為看似是獨(dú)立的法律問題,純粹的個(gè)人信息保護(hù)問題與反壟斷法無涉,但隨著數(shù)據(jù)價(jià)值在競爭中的凸顯,數(shù)據(jù)寡頭利用其市場力量過度收集信息、降低信息保護(hù),數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中同樣可能伴隨用戶信息侵害及集中后降低保護(hù)問題,這無疑引發(fā)人們對個(gè)人信息保護(hù)的擔(dān)憂。在適用反壟斷法對壟斷行為進(jìn)行審查時(shí)是否應(yīng)對個(gè)人信息保護(hù)予以關(guān)切,換言之,就個(gè)人信息保護(hù)是否應(yīng)建立競爭法分析框架在理論上頗有爭議。

肯定說認(rèn)為應(yīng)將個(gè)人信息保護(hù)問題納入競爭分析框架,主要有兩點(diǎn)理由: 第一,兩個(gè)領(lǐng)域存在著共同目標(biāo),因此應(yīng)以整體方式適用。這些共同目標(biāo)被確定為尋求消費(fèi)者福利和解決權(quán)力不對稱問題。就消費(fèi)者福利,競爭法的基本假設(shè)是消費(fèi)者福利只有在經(jīng)營者間存在競爭時(shí)才能得以增強(qiáng)。而消費(fèi)者是個(gè)人信息的主體,是個(gè)人信息保護(hù)的直接受益者。可見,增進(jìn)消費(fèi)者福利是二者都致力的目標(biāo)。就權(quán)力不對稱而言,競爭法旨在保護(hù)消費(fèi)者免受市場競爭的侵害,而個(gè)人信息保護(hù)的目的是防止個(gè)人信息在企業(yè)的信息收集、處理、使用中受到侵害。強(qiáng)調(diào)這些共同目標(biāo)是為了表明個(gè)人信息保護(hù)和競爭法有著共同的基本關(guān)切,因此有理由進(jìn)行綜合考量。［2］第二,信息保護(hù)可視作質(zhì)量競爭的維度納入反壟斷監(jiān)管。此觀點(diǎn)的分析邏輯是數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中可能導(dǎo)致信息保護(hù)水平被弱化,與造成質(zhì)量損害的結(jié)果相同,質(zhì)量又影響價(jià)格,因此應(yīng)屬于反壟斷法調(diào)整范圍。［3］具有市場力量的平臺如若降低個(gè)人信息保護(hù)水平,就等于降低商品或服務(wù)質(zhì)量,可視為對競爭的損害,評估這類損害并尋求將其最小化應(yīng)該成為反壟斷分析的一個(gè)正常部分。

否定說反對將個(gè)人信息保護(hù)問題納入競爭分析框架亦有兩個(gè)理由: 第一,兩個(gè)領(lǐng)域存在著不同的目標(biāo)。競爭法側(cè)重于對經(jīng)濟(jì)效率的追求,作用是維護(hù)市場競爭的環(huán)境,如果用于補(bǔ)救對個(gè)人信息的規(guī)范性關(guān)切、處理非效率性目標(biāo),其專門性將與之矛盾,并有被歪曲的風(fēng)險(xiǎn)。反壟斷法傾向于防止宏觀損害,目的是維持有效率的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制,相較而言,消費(fèi)者保護(hù)法是為保障具體的合同談判公平合理,兩個(gè)法律部門的目標(biāo)互補(bǔ)且有差異。［4］同時(shí)反對者提出,將個(gè)人信息保護(hù)問題納入競爭分析將為其他基本權(quán)利或公共政策目標(biāo)打開競爭法閘門,這將導(dǎo)致競爭法變成“法律”,而失去競爭法的邊界。 第二,個(gè)人信息保護(hù)納入反壟斷審查將導(dǎo)致執(zhí)法困難。因?yàn)閷π畔⒈Ｗo(hù)的審查與對經(jīng)濟(jì)效率的審查不同,無法確定審查標(biāo)準(zhǔn),以競爭法解決信息保護(hù)會導(dǎo)致競爭法執(zhí)法過度依賴個(gè)案判斷而帶來不良的主觀性,不當(dāng)增加法律實(shí)施的不確定性。［5］同時(shí),不同消費(fèi)者對信息保護(hù)水平的要求不同,甚至存在隱私悖論,故而難以實(shí)現(xiàn)信息保護(hù)的量化,亦難以構(gòu)建相應(yīng)的信息損害理論。在反壟斷分析時(shí)納入隱私問題將帶來一系列分析難題。

(二)實(shí)踐態(tài)度:拒絕到有條件認(rèn)可

早在2007年Google收購Double Click案中就已提出與個(gè)人數(shù)據(jù)敏感性有關(guān)的問題是否屬于競爭法調(diào)整范疇,在該案中,雖多方呼吁應(yīng)關(guān)照數(shù)據(jù)聚集對隱私保護(hù)的影響,但最終聯(lián)邦貿(mào)易委員會未在該并購交易中給予考慮,并指出:“對損害競爭的并購加以識別和補(bǔ)救是經(jīng)營者集中反壟斷審查的唯一目的,與個(gè)人數(shù)據(jù)敏感性有關(guān)的問題不屬于競爭法的范疇,委員會未有法律授權(quán),不應(yīng)該審查與反托拉斯無關(guān)的因素。”［6］2014年,Facebook收購WhatsApp案中,美國電子隱私信息中心(EPIC)提出,合并后若Facebook使用WhatsApp的用戶數(shù)據(jù),違反WhatsApp的隱私保護(hù)政策,進(jìn)而違反消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法。最終,聯(lián)邦貿(mào)易委員會并未阻止該并購交易,不過在給消費(fèi)者保護(hù)局的回復(fù)中聯(lián)邦貿(mào)易委員回應(yīng)了隱私保護(hù)關(guān)切,表示已明確提醒各方在并購后仍應(yīng)遵守之前的隱私保護(hù)政策。(1)Case M.7217-Facebook/WhatsApp(2014),para.164.

與美國相比,歐盟委員會對該問題的態(tài)度則從初始的嚴(yán)格區(qū)分發(fā)展到之后的部分歸入。在Google收購Double Click案中,歐盟委員會明確表明,委員會僅對并購行為是否與歐盟競爭規(guī)則相符進(jìn)行評估,對交易方施加個(gè)人信息或隱私方面的保護(hù)義務(wù)與此目標(biāo)不兼容,因此評估時(shí)不會考慮,但并不影響歐盟有關(guān)數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)對Google和Double Click科以信息、隱私保護(hù)義務(wù)。(2)Case M.4731-Google/Double Click(2008),para.368.歐盟委員會在另外一起并購案——Facebook收購WhatsApp案中同樣表示,“并購會進(jìn)一步增強(qiáng)Facebook 對數(shù)據(jù)市場的控制力,數(shù)據(jù)聚合對隱私保護(hù)不利,但該問題不屬于歐盟競爭法的適用范圍,合并控制僅就競爭問題進(jìn)行分析,隱私保護(hù)則應(yīng)由歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則進(jìn)行調(diào)整”［5］。

但在后來發(fā)生的Microsoft收購LinkedIn案中,歐盟委員會的態(tài)度明顯有了轉(zhuǎn)變,承認(rèn)隱私保護(hù)與市場競爭之間有重要關(guān)聯(lián),消費(fèi)者可能認(rèn)為隱私是影響商品質(zhì)量的一個(gè)重要因素,隱私保護(hù)可能是一個(gè)重要的競爭參數(shù),這使得企業(yè)在提供隱私友好型產(chǎn)品和服務(wù)方面展開競爭。在Microsoft提出并購Linked In前,包括XING(德國知名商務(wù)社交軟件)在內(nèi)的常用職業(yè)社交網(wǎng)絡(luò)服務(wù)APP在隱私保護(hù)方面被認(rèn)為優(yōu)于LinkedIn,而并購可以導(dǎo)致Microsoft在職業(yè)社交網(wǎng)絡(luò)服務(wù)領(lǐng)域的競爭對手被邊緣化(3)Case M.8124-Microsoft/Linkedln(2016),para.350.,進(jìn)而限制了消費(fèi)者在隱私保護(hù)上的選擇權(quán)。由此觀之,歐盟委員會在該案中正式對隱私保護(hù)問題加以考量,并將隱私保護(hù)的弱化直接視作市場競爭引致的實(shí)質(zhì)性損害,并對此損害加以評估以判斷并購的合法性。 德國“Facebook濫用市場支配地位案”則是世界范圍內(nèi)第一起,也是目前唯一一起直接依損害個(gè)人信息而認(rèn)定為壟斷的案件。2019年2月,德國聯(lián)邦卡特爾局(FCO)裁定Facebook在多個(gè)方面侵害用戶數(shù)據(jù)權(quán)益,不僅違反歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)原則,同時(shí)構(gòu)成反壟斷法所規(guī)定的濫用市場支配地位行為。認(rèn)定Facebook數(shù)據(jù)獲取行為違法的國家除德國外,還有意大利、法國,但他們普遍認(rèn)為WhatsApp強(qiáng)迫用戶與Facebook共享個(gè)人數(shù)據(jù)的行為違反消費(fèi)者保護(hù)法,并責(zé)令WhatsApp應(yīng)停止與Facebook共享用戶數(shù)據(jù),其中僅德國不僅認(rèn)定此行為違法且將其行為認(rèn)定為壟斷。

綜上而言,就個(gè)人信息保護(hù)能否納入競爭法分析框架,用以分析壟斷行為的認(rèn)定仍在探討中,世界主要法域競爭主管機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中的態(tài)度經(jīng)歷了從拒絕考慮到有條件的認(rèn)可的轉(zhuǎn)變。那么,數(shù)據(jù)聚集是否會引致個(gè)人信息保護(hù)水平的降低,反壟斷法介入的邏輯及切入點(diǎn)在哪,以及反壟斷法如何扛起這面大旗則有待展開討論。

三、個(gè)人信息保護(hù)納入反壟斷考察的邏輯理路

就反壟斷法是否應(yīng)對個(gè)人信息保護(hù)予以考量,理論爭議及實(shí)踐的不同做法的深層原因是對反壟斷法目標(biāo)定位、內(nèi)在機(jī)理的認(rèn)識存在分歧。下文將結(jié)合反壟斷法的目標(biāo)及理論基礎(chǔ),討論個(gè)人信息保護(hù)能否納入反壟斷法分析視域及納入的切入點(diǎn),換言之,損害個(gè)人信息能否成為判斷壟斷行為違法性的標(biāo)準(zhǔn)。

(一)納入的可能性:反壟斷法保護(hù)目標(biāo)從一元到多元的演變

現(xiàn)代反壟斷法起源于美國,美國不同時(shí)期關(guān)于反壟斷法保護(hù)目標(biāo)的認(rèn)識是因時(shí)而變的。19世界末美國經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展,涌現(xiàn)出一些壟斷寡頭,壓榨了小生產(chǎn)者生存的空間,《謝爾曼法》即為應(yīng)對這種排斥競爭的壟斷行為應(yīng)運(yùn)而生。無論學(xué)界抑或法院都認(rèn)為保障企業(yè)的自由競爭是《謝爾曼法》的唯一目標(biāo),其追求的是公平正義,旨在設(shè)計(jì)一套自由經(jīng)濟(jì)的大憲章。20世紀(jì)30年代美國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入大蕭條,經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀決定了純粹追求公平正義的觀點(diǎn)不再被接受,哈佛學(xué)派將追求“效率”與“公平正義”的目標(biāo)結(jié)合起來的觀點(diǎn)被廣泛認(rèn)可。到了20世紀(jì)70年代,美國經(jīng)濟(jì)遭到世界經(jīng)濟(jì)帶來的猛烈沖擊,生產(chǎn)率降低,伴隨芝加哥學(xué)派興起,反托拉斯法的目標(biāo)定位發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,將自由競爭作為反壟斷法保護(hù)目標(biāo)的觀點(diǎn)遭受挑戰(zhàn),轉(zhuǎn)而確定以追求單純經(jīng)濟(jì)效率的“狹義消費(fèi)者福利”為目標(biāo)。芝加哥學(xué)派的代表人物Robert Bork在其1978年出版的《反壟斷的悖論》中明確表示反壟斷法的目標(biāo)不是為了實(shí)現(xiàn)自由競爭,法官運(yùn)用競爭一詞來描述多種多樣的情況,會導(dǎo)致說法各異,難以得出統(tǒng)一的結(jié)論。Robert Bork總結(jié)出反壟斷法院常使用的有關(guān)競爭的五種闡述,并表示他較為接受的是其中的第五種(4)據(jù)Robert Bork的總結(jié),反壟斷法院經(jīng)常使用的關(guān)于競爭的五個(gè)含義:第一,對抗的過程;第二,企業(yè)可不受他人限制地從事經(jīng)濟(jì)行為;第三,經(jīng)濟(jì)學(xué)中確定的完全競爭狀態(tài);第四,產(chǎn)業(yè)和市場的集中度低;第五,消費(fèi)者福利無法再增加的狀態(tài)(或稱為消費(fèi)者福利最大化)。,即消費(fèi)者福利最大化(或消費(fèi)者福利不能再增加)的狀態(tài)。［7］此種闡述認(rèn)為競爭僅僅是對消費(fèi)者福利表達(dá)的理論認(rèn)識,表明Robert Bork對于競爭作為反壟斷法目標(biāo)的徹底否定。后芝加哥學(xué)派的代表人物 Robert Lande 教授擴(kuò)容了消費(fèi)者福利的內(nèi)涵,主張應(yīng)突破價(jià)格局限,借助價(jià)格和產(chǎn)出來評估競爭時(shí)應(yīng)將非價(jià)格因素考慮其中,包括產(chǎn)品質(zhì)量得到提高、產(chǎn)品的種類得以豐富等因素。［8］

芝加哥學(xué)派所主張的消費(fèi)者福利標(biāo)準(zhǔn)在美國盛行30余年,但在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,零價(jià)格服務(wù)的特殊性使消費(fèi)者福利標(biāo)準(zhǔn)(即借助價(jià)格和產(chǎn)出來評估競爭的分析模式)遭到新布蘭代斯學(xué)派的有力挑戰(zhàn)。數(shù)字巨頭在破壞“相關(guān)市場”的經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)還會造成對公眾隱私及信息權(quán)利的危害,芝加哥學(xué)派將反壟斷法對競爭的保護(hù)僅確定為對消費(fèi)者支付價(jià)格的關(guān)注顯然過窄。新布蘭代斯學(xué)派批判芝加哥學(xué)派以競爭結(jié)果為導(dǎo)向,而美國很多產(chǎn)業(yè)部門的經(jīng)濟(jì)過于集中,以“消費(fèi)者福利”(經(jīng)濟(jì)效率)為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致集中的市場造成的損害未能被執(zhí)法者發(fā)現(xiàn)。［9］因此,新布蘭代斯學(xué)派認(rèn)為芝加哥學(xué)派導(dǎo)致美國反壟斷執(zhí)法極為消極,是引發(fā)隱私侵害問題的罪魁禍?zhǔn)住Ｐ虏继m代斯學(xué)派的代表人物L(fēng)ina多次說明,如果單純依據(jù)消費(fèi)者享受更低的價(jià)格,就得出競爭狀況良好的結(jié)論,則會導(dǎo)致與亞馬遜類似的科技壟斷企業(yè)對競爭的負(fù)面影響被忽視。她認(rèn)為如果僅是將競爭與幾個(gè)結(jié)果變量關(guān)聯(lián),則理解過于狹窄,不如審視競爭過程本身。［10］美國反壟斷法保護(hù)目標(biāo)的發(fā)展進(jìn)程向我們清晰地展示了其從保護(hù)競爭到保護(hù)消費(fèi)者福利(經(jīng)濟(jì)效率)的轉(zhuǎn)變,芝加哥學(xué)派闡明將保護(hù)競爭作為目標(biāo)會使反壟斷法的適用表現(xiàn)出極大的不確定性,若確立以消費(fèi)者福利為目標(biāo),則可實(shí)現(xiàn)對效率的經(jīng)濟(jì)分析,化解不確定性問題。新布蘭代斯學(xué)派則認(rèn)為反壟斷法的保護(hù)目標(biāo)應(yīng)該是多元的,僅確定“消費(fèi)者福利”一元目標(biāo)則過于狹窄。受芝加哥學(xué)派的影響,美國法院標(biāo)榜反壟斷法唯一的保護(hù)目標(biāo)是消費(fèi)者福利,但事實(shí)仍恪守對競爭的保護(hù)以增進(jìn)消費(fèi)者福利。同時(shí),我們還應(yīng)看到,若將消費(fèi)者福利視為反壟斷法唯一的保護(hù)目標(biāo),則同屬于消費(fèi)者福利內(nèi)容的諸如產(chǎn)品質(zhì)量、消費(fèi)欺詐等問題都可能適用反壟斷法,這將使反壟斷法過分?jǐn)U張并與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、產(chǎn)品質(zhì)量法等相關(guān)法律交織不清,難以協(xié)調(diào)各部門法間的關(guān)系。而事實(shí)上,這樣的擔(dān)憂在美國并沒有發(fā)生,因此,美國反壟斷法是以保護(hù)競爭和消費(fèi)者福利作為目標(biāo)的一種多元保護(hù),這種多元保護(hù)使得消費(fèi)者個(gè)人信息納入壟斷分析框架成為可能。

我國《反壟斷法》第1條明確規(guī)定保護(hù)市場公平競爭、消費(fèi)者利益和社會公共利益。顯然我國采取多元保護(hù)目標(biāo)的立法模式,這與美國反壟斷法經(jīng)過百余年論辯至今得出的經(jīng)驗(yàn)一致,反壟斷法旨在保護(hù)競爭中的消費(fèi)者福利,換言之,通過保護(hù)競爭而實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者福利,同時(shí)消費(fèi)者福利受損程度亦是測度競爭損害、判斷壟斷的標(biāo)尺。由此,判斷個(gè)人信息保護(hù)能否納入反壟斷分析框架,基于反壟斷法的目標(biāo)理論,則應(yīng)證明網(wǎng)絡(luò)平臺間應(yīng)圍繞個(gè)人信息保護(hù)展開競爭,且對該競爭的規(guī)制在維護(hù)市場競爭秩序的同時(shí)能夠增加消費(fèi)者福利。接下來本文將沿著以上分析路徑展開。

(二)納入的必要性:個(gè)人信息保護(hù)的競爭屬性

第一,個(gè)人信息保護(hù)構(gòu)成價(jià)格競爭因素。傳統(tǒng)反壟斷法建立在價(jià)格理論之上,芝加哥學(xué)派的價(jià)格理論雖在發(fā)展中受到新布蘭代斯學(xué)派的挑戰(zhàn),但其在反壟斷法中的基礎(chǔ)地位并未發(fā)生改變。之所以要反壟斷,是因?yàn)閴艛嗾呖稍诓皇芗s束的情況下提價(jià),導(dǎo)致社會總福利降低的“無謂損失”。波斯納在其著作中所稱的“價(jià)格支配力”［11］即是指壟斷者的提價(jià)能力,壟斷行為即是可導(dǎo)致價(jià)格提高的行為。網(wǎng)絡(luò)平臺常采“雙邊市場”經(jīng)營模式,一端向消費(fèi)者“免費(fèi)”提供服務(wù),根據(jù)消費(fèi)者在平臺上的數(shù)據(jù)反饋優(yōu)化個(gè)性化服務(wù),增強(qiáng)用戶黏性,吸引并擴(kuò)大消費(fèi)者數(shù)量,另一端則通過跨邊網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的作用將流量變現(xiàn)。“免費(fèi)”服務(wù)是以消費(fèi)者“支付”個(gè)人信息作為代價(jià)換取的,傳統(tǒng)以價(jià)格為中心的消費(fèi)者利益被打破。工業(yè)時(shí)代消費(fèi)者福利主要表現(xiàn)為價(jià)格福利,價(jià)格福利是衡量消費(fèi)者福利的重要標(biāo)準(zhǔn),數(shù)量、質(zhì)量、選擇機(jī)會則均與價(jià)格密切相連,屬于價(jià)格的具體內(nèi)容。而數(shù)字時(shí)代消費(fèi)者福利內(nèi)容亦應(yīng)與時(shí)俱進(jìn),消費(fèi)者接受“免費(fèi)”服務(wù)是以提供個(gè)人信息作為對價(jià)換取的,個(gè)人信息具有貨幣的交換、支付屬性,是數(shù)字時(shí)代的新型貨幣。于消費(fèi)者而言,要看信息收集和使用的范圍來計(jì)算換取服務(wù)是否劃算。歐盟競爭事務(wù)專員Vestager指出:“搜索軟件或網(wǎng)絡(luò)社交平臺等令人難以置信的超級工具看似免費(fèi),實(shí)際上消費(fèi)者在以數(shù)據(jù)作為新通貨完成支付。”［12］以“新通貨”定義個(gè)人信息是既形象又客觀的比擬。為適應(yīng)平臺經(jīng)營模式的發(fā)展,反壟斷法也應(yīng)適時(shí)調(diào)試,在對競爭損害進(jìn)行分析時(shí)不應(yīng)僅關(guān)注價(jià)格差異,還應(yīng)關(guān)注個(gè)人信息方面的損害,評估數(shù)字平臺市場力量的最佳依據(jù)不是商品或服務(wù)的價(jià)格,而是平臺雖侵犯消費(fèi)者信息卻不會引起市場反應(yīng)的程度。

第二,個(gè)人信息保護(hù)構(gòu)成非價(jià)格競爭因素。商品或服務(wù)的價(jià)格不是孤立的市場條件,往往與非價(jià)格因素密切相關(guān),如商品的質(zhì)量、數(shù)量、選擇可能性等。反壟斷法興起于工業(yè)時(shí)代,當(dāng)時(shí)消費(fèi)者利益僅表現(xiàn)為以價(jià)格為中心,尋求基本物質(zhì)需求的滿足。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到人們的物質(zhì)需求已得到滿足時(shí),商品的質(zhì)量、創(chuàng)新等非價(jià)格因素越來越受消費(fèi)者重視。數(shù)字平臺企業(yè)所提供的免費(fèi)服務(wù)因無從比較價(jià)格,所以非價(jià)格因素才是消費(fèi)者的關(guān)注重點(diǎn),消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)強(qiáng)弱可視為衡量服務(wù)質(zhì)量高低的標(biāo)尺。如果數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中完成后或具有壟斷地位的數(shù)字企業(yè)濫用壟斷地位不合理地收集使用個(gè)人信息,這種肆意則可被認(rèn)定為降低商品或服務(wù)質(zhì)量的行為。例如,在Google并購DoubleClick中有學(xué)者指出,并購會導(dǎo)致隱私保護(hù)降低,消費(fèi)者隱私受損與價(jià)格受損無差別,同樣應(yīng)納入競爭法框架。［13］當(dāng)然,亦有論者認(rèn)為將個(gè)人信息作為質(zhì)量仍是對價(jià)格理論的堅(jiān)持與運(yùn)用,個(gè)人信息保護(hù)程度的高低決定質(zhì)量好壞,而質(zhì)量好壞又決定價(jià)格高低,按照該邏輯鏈條傳遞,個(gè)人信息保護(hù)仍然可以依價(jià)格理論納入反壟斷法考察范圍。

還有論者提出個(gè)人信息保護(hù)屬于消費(fèi)者選擇權(quán)的一個(gè)維度。游走在網(wǎng)絡(luò)空間的消費(fèi)者普遍遭受個(gè)人信息受侵害的困擾,然而當(dāng)消費(fèi)者在個(gè)人信息保護(hù)、價(jià)格或創(chuàng)新等中進(jìn)行取舍時(shí),個(gè)人信息保護(hù)會被部分消費(fèi)者放棄。大多數(shù)互聯(lián)網(wǎng)用戶非常關(guān)注他們在互聯(lián)網(wǎng)上的個(gè)人數(shù)據(jù),但對許多用戶的互聯(lián)網(wǎng)行為分析表明,他們往往對披露個(gè)人信息并不謹(jǐn)慎,也沒有使用足夠的隱私增強(qiáng)技術(shù),甚至存在隱私悖論。［14］消費(fèi)者對信息保護(hù)程度的要求不盡相同,充分競爭的市場有利于經(jīng)營者在個(gè)人信息保護(hù)方面展開角逐,形成不同個(gè)人信息保護(hù)水平的商品或服務(wù),保障消費(fèi)者在期間行使自由選擇權(quán)。在實(shí)踐中,網(wǎng)絡(luò)平臺為了捍衛(wèi)數(shù)字驅(qū)動型盈利模式,抑制信息友好型產(chǎn)品的發(fā)展,會以并購的方式排除來自信息保護(hù)水平更高產(chǎn)品的競爭,并購導(dǎo)致信息保護(hù)水平更高的產(chǎn)品消失,結(jié)果限制了消費(fèi)者在信息保護(hù)水平不同的產(chǎn)品間的選擇。綜上所述,無論將個(gè)人信息作為價(jià)格、質(zhì)量或消費(fèi)者的選擇,毫無疑問個(gè)人信息保護(hù)是經(jīng)營者間的競爭因素,這使得個(gè)人信息保護(hù)納入反壟斷分析成為必要。以上觀點(diǎn)中“質(zhì)量說”基于隱私悖論,質(zhì)量認(rèn)定的主觀性難以克服,包括歐盟在內(nèi)以質(zhì)量因素考量個(gè)人信息保護(hù)仍停留在理論階段。“選擇說”雖側(cè)重于定性分析,避免了主觀判斷,但其適用場景有限,僅在提供不同信息保護(hù)水平的數(shù)字企業(yè)間并購侵害消費(fèi)者選擇時(shí)才能登上舞臺。而質(zhì)量、選擇機(jī)會都會影響價(jià)格,是價(jià)格的必要內(nèi)容,因此,價(jià)格論仍是最具有包容性和解釋力的,但以價(jià)格論作為切入點(diǎn)將個(gè)人信息保護(hù)納入反壟斷考察,是將個(gè)人信息保護(hù)作為價(jià)格的從屬內(nèi)容,價(jià)格論在反壟斷法上的適用性在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代“零價(jià)格服務(wù)”下應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重新考量。

(三)納入的正當(dāng)性:個(gè)人信息保護(hù)可構(gòu)成獨(dú)立的消費(fèi)者福利內(nèi)容

在數(shù)字平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,消費(fèi)者已不單純處于生產(chǎn)消費(fèi)最終環(huán)節(jié),不再是被動接受商品或者服務(wù)者,基于大數(shù)據(jù)及人工智能等數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用,消費(fèi)者已經(jīng)成為商品或服務(wù)生產(chǎn)提供過程的深度參與者,傳統(tǒng)以價(jià)格為中心的消費(fèi)者利益保護(hù)已無法實(shí)現(xiàn)充分保護(hù)消費(fèi)者的目的。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,在“零價(jià)格”服務(wù)模式下,個(gè)人信息是消費(fèi)者獲取“免費(fèi)”服務(wù)的對價(jià),消費(fèi)者的關(guān)注點(diǎn)已突破傳統(tǒng)價(jià)格福利的局限向個(gè)人信息保護(hù)轉(zhuǎn)變,個(gè)人信息不再附屬于價(jià)格,而是與價(jià)格同樣重要,成為消費(fèi)者福利的獨(dú)立內(nèi)容。芝加哥學(xué)派的主要認(rèn)識包括將消費(fèi)者福利確定為反壟斷法的效率目標(biāo),到新布蘭代斯學(xué)派確定的多元保護(hù)目標(biāo)中,消費(fèi)者福利亦包含其中,直至今日消費(fèi)者福利已成為我國反壟斷法的多元保護(hù)目標(biāo)之一。那么何為消費(fèi)者福利?經(jīng)濟(jì)發(fā)展由工業(yè)時(shí)代步入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,企業(yè)間的競爭不再局限于價(jià)格競爭,消費(fèi)者接受“免費(fèi)”服務(wù),無須比較價(jià)格轉(zhuǎn)而比較信息保護(hù)水平。雖然消費(fèi)者對個(gè)人信息保護(hù)水平的要求不同,但伴隨數(shù)字平臺的發(fā)展及個(gè)人信息保護(hù)法律規(guī)范的完善,消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)意識增強(qiáng),企業(yè)間展開了個(gè)人信息保護(hù)方面的競爭。例如,在網(wǎng)絡(luò)瀏覽器的角逐中,企業(yè)競相推出“無痕瀏覽器”或保證對各種信息隱私保護(hù)插件兼容。2008年推出的Duck Duck Go就宣稱是“不會跟蹤你的搜索引擎”。而美國《數(shù)字市場競爭調(diào)查報(bào)告》中證實(shí)Facebook自稱并購WhatsApp的目的就是為“爭奪領(lǐng)地”,排除競爭威脅,從而使自己的市場地位更穩(wěn)固。［15］這種以排除、限制競爭為目的的并購將給用戶信息權(quán)益保護(hù)帶來巨大威脅或直接損害,同時(shí)表明個(gè)人信息保護(hù)已然成為數(shù)字企業(yè)間的競爭維度,成為獨(dú)立的消費(fèi)者福利內(nèi)容。

綜上,數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代反壟斷法所保護(hù)的消費(fèi)者福利應(yīng)當(dāng)具有新內(nèi)容,個(gè)人信息保護(hù)與價(jià)格具有同等重要的地位,當(dāng)市場競爭扭曲,無法有效保護(hù)消費(fèi)者個(gè)人信息時(shí), 消費(fèi)者受到的信息保護(hù)損失就同致使價(jià)格提高的壟斷沒有本質(zhì)區(qū)別,此時(shí)反壟斷法的介入具有必要性和正當(dāng)性。誠如尼古拉斯(Nicholas Eonomidesc )所言,個(gè)人信息的侵害如果與企業(yè)市場力量的形成和市場支配地位的濫用關(guān)聯(lián),特別是當(dāng)企業(yè)的市場力量強(qiáng)大到即便侵犯用戶的隱私亦無須擔(dān)心來自市場的壓力時(shí),就理應(yīng)啟動反壟斷法的介入。［16］

四、個(gè)人信息保護(hù)納入反壟斷考察的規(guī)范實(shí)現(xiàn)

既然數(shù)字時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)已然成為獨(dú)立的消費(fèi)者福利內(nèi)容,那么競爭中對個(gè)人信息的損害就等于工業(yè)時(shí)代對消費(fèi)者價(jià)格福利的損害,反壟斷法介入個(gè)人信息侵害問題即為保護(hù)競爭中的消費(fèi)者福利,因此具有正當(dāng)性。在此邏輯下,反壟斷法應(yīng)就個(gè)人信息侵害而形成相應(yīng)的競爭損害理論。

(一)適用原則:恪守反壟斷法的謙抑性

反壟斷法對個(gè)人信息保護(hù)應(yīng)該秉持審慎、謙抑原則。反壟斷法建立在對競爭機(jī)制修復(fù)的基礎(chǔ)上,與市場競爭無涉的純粹個(gè)人信息侵害問題應(yīng)該由個(gè)人信息保護(hù)法等來處理。有論者提出,在競爭分析中考慮隱私保護(hù)會導(dǎo)致反壟斷法向其他基本權(quán)利或公共政策打開大門,過度入侵其他法律領(lǐng)域使其邊界不清,削弱反壟斷法的專業(yè)性與確定性。這是不必要的擔(dān)憂。［17］因?yàn)榉磯艛喾ǘ嘣Ｗo(hù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)都是建立在對競爭的保護(hù)基礎(chǔ)上,存在競爭損害是適用反壟斷法的必要前提。壟斷行為定性的基本標(biāo)準(zhǔn)是存在競爭損害,圍繞具體行為是否存在反競爭效果展開。企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷而導(dǎo)致的個(gè)人信息受侵害的情形主要包括:一是通過數(shù)據(jù)驅(qū)動的經(jīng)營者集中幫助企業(yè)獲得或進(jìn)一步鞏固壟斷地位,但集中后可能導(dǎo)致個(gè)人信息保護(hù)降低。二是基于市場支配地位而對個(gè)人信息進(jìn)行排他性濫用或剝削性濫用。排他性濫用是指企業(yè)限制競爭對手訪問、獲取其收集的個(gè)人信息,或者限制信息的攜取,提高市場進(jìn)入壁壘,阻止競爭對手參與競爭。剝削性濫用則與侵害個(gè)人信息的慣常方法無異,如不必要的收集、未經(jīng)同意的泄露與轉(zhuǎn)讓等,判斷是否構(gòu)成剝削性濫用的關(guān)鍵是企業(yè)是否構(gòu)成市場支配地位。無害于競爭時(shí),反壟斷法并不存在適用場景,在競爭法視域下,脫離競爭保護(hù)而空談消費(fèi)者利益、促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,則顯然超越競爭法的適用范圍。

(二)適用路徑:依據(jù)個(gè)人信息保護(hù)狀況考察壟斷行為

1.橫向結(jié)構(gòu)修正:提高個(gè)人信息保護(hù)與經(jīng)營者集中限制。 聚合更多個(gè)人信息是企業(yè)并購營業(yè)額雖不高卻擁有豐富數(shù)據(jù)資源的初創(chuàng)企業(yè)的重要動因,此類并購被稱為數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中。Google并購Double Click,Facebook并購WhatsApp在數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中類案件中頗為典型,案件中涉及的個(gè)人信息累積對市場競爭引起的影響是否應(yīng)納入反壟斷審查是反壟斷法適用面臨的新挑戰(zhàn)。按企業(yè)營業(yè)額來判斷,數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中往往達(dá)不到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn),而事實(shí)上的交易額卻極為龐大,同時(shí)集中亦是為避免未來可能的競爭威脅,如此審查集中對市場競爭帶來的影響就極為必要。依據(jù)我國2022年修訂的《反壟斷法》第26條,數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中將突破以營業(yè)額確定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)而被納入審查范圍。這是為應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,數(shù)據(jù)聚合的特殊性而在反壟斷法上做出的立法回應(yīng)。

數(shù)據(jù)聚合的結(jié)果將對個(gè)人信息保護(hù)產(chǎn)生重要的市場影響,因此審查數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中時(shí)應(yīng)對個(gè)人信息保護(hù)水平在集中前后發(fā)生的變化進(jìn)行對比評估,這就需要革新在反壟斷法的適用中居于核心位置的損害理論。據(jù)傳統(tǒng)損害理論,只有存在“競爭損害”的集中行為才可能被反壟斷法禁止,而競爭損害是以消費(fèi)者為主體的價(jià)格受損。如前所述,數(shù)字時(shí)代消費(fèi)者權(quán)益應(yīng)包含更豐富的內(nèi)容,個(gè)人信息保護(hù)應(yīng)在數(shù)字時(shí)代的損害理論中得以考量,對數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中進(jìn)行審查時(shí)應(yīng)從下列幾個(gè)方面對個(gè)人信息保護(hù)問題給予關(guān)切。

第一,集中是否會導(dǎo)致個(gè)人信息保護(hù)水平降低。數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中,一方面消弭了平臺間在個(gè)人信息保護(hù)方面存在的競爭;另一方面,因聚合而得到更多數(shù)據(jù)的平臺企業(yè)會加大對個(gè)人信息利用的挖掘。毫無疑問,這兩個(gè)方面都會導(dǎo)致個(gè)人信息保護(hù)水平的降低。例如Facebook并購WhatsApp案,WhatsApp雖是一個(gè)員工不過50人的小規(guī)模企業(yè),但在個(gè)人信息保護(hù)上做得較好,因一直承諾“沒有廣告!沒有游戲!沒有噱頭!”而廣受歡迎。Facebook則在個(gè)人信息的商業(yè)化運(yùn)作方面經(jīng)驗(yàn)豐富,Facebook明確宣稱二者并購后不會自動匹配雙方掌握的用戶賬號,以安慰并購時(shí)Whats App用戶在個(gè)人信息保護(hù)方面的擔(dān)憂。然而令人瞋目的是,2016年8月,兩個(gè)平臺間的賬號還是發(fā)生了自動匹配。雖然該匹配發(fā)生在集中后,事前難以判斷與預(yù)料,但事后全球僅德國依據(jù)反壟斷法對Facebook進(jìn)行了處罰,這說明依據(jù)反壟斷法保護(hù)個(gè)人信息問題在立法上較為滯后,執(zhí)法實(shí)踐亦持保守態(tài)度。

在我國,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)雖未就壟斷案件中涉及的個(gè)人信息保護(hù)問題進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,但《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》(以下簡稱《指南》)第 20條第6款明確規(guī)定在審查經(jīng)營者集中的考量因素中應(yīng)包含經(jīng)營者集中對消費(fèi)者的影響。《指南》中將“不恰當(dāng)使用消費(fèi)者數(shù)據(jù)”與“抬高價(jià)格、降低質(zhì)量、減少品種、損害選擇及區(qū)別對待消費(fèi)者”等損害消費(fèi)者利益的情形相并列,為將消費(fèi)者數(shù)據(jù)利益納入經(jīng)營者集中反壟斷審查框架提供了法律依據(jù),亦是傳統(tǒng)反壟斷法損害理論(theory of harm)在立法上的更新。但對《指南》中“不恰當(dāng)使用消費(fèi)者數(shù)據(jù)”的內(nèi)涵在適用時(shí)仍需進(jìn)一步明確。一是“不恰當(dāng)使用”是否包含不當(dāng)?shù)氖占瘮?shù)據(jù)。二是集中可能增加用戶數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移成本或限制用戶數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致市場封鎖,競爭對手被邊緣化;同時(shí)影響用戶選擇其他信息保護(hù)友好型企業(yè),侵害用戶選擇權(quán)。而“不恰當(dāng)使用”亦難以包含以上兩種情況。為了實(shí)現(xiàn)立法語義的周延,對“不恰當(dāng)使用消費(fèi)者數(shù)據(jù)”仍需進(jìn)一步解釋,以全面妥當(dāng)分析集中個(gè)人信息保護(hù)水平的影響。對此,日本公平交易委員會以列舉的方式對“不正當(dāng)獲取信息”“不正當(dāng)使用信息”進(jìn)行的細(xì)化的規(guī)定可資借鑒。［18］

第二,集中是否會導(dǎo)致個(gè)人信息保護(hù)水平更高的經(jīng)營者被排斥。數(shù)據(jù)聚合的結(jié)果是令本身在數(shù)據(jù)算法、數(shù)據(jù)收集等方面具有優(yōu)勢的企業(yè)取得更多用戶數(shù)據(jù),造成對同樣依賴用戶數(shù)據(jù)的其他企業(yè)的競爭威脅。集中后平臺可能會設(shè)置限制用戶轉(zhuǎn)移的條款,增加用戶轉(zhuǎn)移成本,用戶無法輕易實(shí)現(xiàn)平臺使用間的轉(zhuǎn)移,市場競爭不夠充分。當(dāng)用戶無法將信息轉(zhuǎn)移到其他對個(gè)人信息保護(hù)水平更高的平臺,則不僅損害平臺間競爭,導(dǎo)致市場封鎖,同時(shí)會損害用戶的個(gè)人信息權(quán)益。在Facebook收購WhatsApp案件中,在競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)合并的2年后,數(shù)百萬計(jì)的Whats App用戶被要求與Facebook共享個(gè)人數(shù)據(jù)。倘若競爭機(jī)構(gòu)在批準(zhǔn)合并時(shí)預(yù)見正確,消費(fèi)者在通信應(yīng)用里應(yīng)該會繼續(xù)擁有多個(gè)可替代性選擇,并可以在不同通信應(yīng)用間很容易地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換,則對個(gè)人信息保護(hù)較為重視的WhatsApp用戶必然會轉(zhuǎn)到其他通信應(yīng)用。然而,實(shí)際結(jié)果是Facebook在短信領(lǐng)域的支配地位非但未被削弱反而有所增強(qiáng)。［19］之后在2016年的Microsoft并購LinkedIn案中,競爭機(jī)構(gòu)開始注意并購中涉及的個(gè)人信息保護(hù)問題,歐盟委員會認(rèn)識到集中可能會限制消費(fèi)者在隱私保護(hù)方面的選擇,使隱私保護(hù)水平高于LinkedIn的平臺被排斥。集中后若進(jìn)行個(gè)人數(shù)據(jù)的匹配則可能會導(dǎo)致市場封鎖,排擠競爭對手或潛在市場進(jìn)入者。

第三,集中是否符合個(gè)人信息收集的目的限制原則。歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例(GDPR)》第5(1)(b)條規(guī)定,“個(gè)人數(shù)據(jù)必須為特定、明確和合法的目的收集,不得以與這些目的不相容的方式進(jìn)一步處理”。目的限制對競爭法的影響表現(xiàn)為,如果基于不同目的收集數(shù)據(jù)的企業(yè)之間在不征求用戶意見情況下進(jìn)行數(shù)據(jù)聚合,則必然違背目的限制原則。如果集中導(dǎo)致用戶個(gè)人信息的使用目的發(fā)生改變,或使個(gè)人信息落入保護(hù)程度較低等用戶不愿與之交易的主體手中,此種情況應(yīng)屬于對個(gè)人信息的損害,審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行市場調(diào)查,評估損害的大小,作為判斷是否準(zhǔn)予集中的因素之一。

2.縱向結(jié)構(gòu)修正:禁止個(gè)人信息剝削與濫用市場支配地位控制。 具有壟斷地位的數(shù)字平臺傾向以用戶難以理解、不得不同意的方式收集、處理用戶信息,并利用數(shù)據(jù)算法對用戶進(jìn)行精確畫像、定位和鎖定用戶,用戶數(shù)量增多,數(shù)據(jù)隨著激增,再次運(yùn)用算法運(yùn)算對用戶畫像,形成不斷自我強(qiáng)化的反饋循環(huán),鞏固市場地位。為提高和加強(qiáng)其壟斷地位,通過限制用戶轉(zhuǎn)移,提高市場壁壘,排除、限制競爭。由于消費(fèi)者已經(jīng)被鎖定,具有壟斷地位的數(shù)字平臺則會向消費(fèi)者施加剝削性條款,降低個(gè)人信息保護(hù)的水平,且不必?fù)?dān)心競爭對手提供更好的保護(hù)。在2019年的Facebook壟斷案中,德國聯(lián)邦卡特爾局就認(rèn)為Facebook利用其市場優(yōu)勢地位迫使其他接入Facebook API的用戶同意其無限制地收集數(shù)據(jù),憑借不公平交易條款非法收集用戶數(shù)據(jù)構(gòu)成剝削性濫用。［20］此案是德國聯(lián)邦卡特爾局首次以歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)為競爭執(zhí)法依據(jù),將侵犯數(shù)據(jù)隱私的行為定性為濫用市場支配地位。

適用反壟斷法認(rèn)定侵害個(gè)人信息權(quán)益為濫用市場支配地位,應(yīng)注意與一般個(gè)人信息侵害相區(qū)分,以避免適用法律錯(cuò)誤。存在競爭損害是適用反壟斷法的前提,侵犯用戶個(gè)人信息權(quán)益屬于剝削性濫用行為,是經(jīng)營者具有市場支配地位所致的結(jié)果,在特定條件下亦會構(gòu)成一定程度的排他性濫用(如限制用戶轉(zhuǎn)移)。只有監(jiān)管的目標(biāo)著眼于保護(hù)有競爭力的產(chǎn)出水平才能適用反壟斷法,否則應(yīng)尋求其他法律手段。當(dāng)相關(guān)市場已經(jīng)形成長期固化的壟斷結(jié)構(gòu),存在嚴(yán)重的市場進(jìn)入壁壘,市場的自我矯正機(jī)能無法發(fā)揮作用,經(jīng)營者利用其市場支配地位侵害眾多消費(fèi)者權(quán)益,獲取過度的壟斷利潤,以進(jìn)一步鞏固其市場支配地位,此時(shí)反壟斷法的介入則尤為必要。區(qū)別于保護(hù)個(gè)體權(quán)益的《個(gè)人信息保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》,若市場開放度較高,僅為個(gè)別或小范圍的個(gè)人信息侵害,則不應(yīng)引入反壟斷執(zhí)法;反之,若市場集中度偏高,具有市場支配地位的企業(yè)大規(guī)模地違法收集、利用用戶數(shù)據(jù),侵害眾多用戶信息權(quán)益,擴(kuò)大市場勢力,此時(shí)反壟斷執(zhí)法則當(dāng)仁不讓。

隨著數(shù)字企業(yè)利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢限制競爭愈演愈烈,歐盟率先引入的數(shù)字守門人制度成為歐盟各主要國家制度競爭的最前沿。該制度對于我國規(guī)制數(shù)字平臺濫用市場支配地位同樣具有借鑒意義。“守門人制度”即是將作為核心數(shù)字服務(wù)提供者的守門人作為監(jiān)管重點(diǎn),加強(qiáng)對“守門人”的規(guī)制。其符合控制者義務(wù)理論及對效率的追求,可以防止科技巨頭差異化對待企業(yè)和消費(fèi)者,造成不公平的競爭環(huán)境。對“守門人”的界定是守門人制度核心而棘手的問題,法案第3條從對市場的重大影響、經(jīng)營者鏈接終端用戶的路徑、在其業(yè)務(wù)中具有或預(yù)期具有穩(wěn)固而持久的地位三個(gè)維度對守門人進(jìn)行了界定。同時(shí)對三個(gè)維度標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新性地進(jìn)行了具象化:以營業(yè)額量化“重大市場影響”;以終端用戶月均活躍量量化“經(jīng)營者鏈接終端用戶的路徑”;以過去三年均符合經(jīng)營者鏈接終端用戶路徑的要求量化“具有或預(yù)期具有穩(wěn)固而持久的地位”。［21］由此,“守門人”的標(biāo)準(zhǔn)變得清晰、確定,避免由內(nèi)涵不清導(dǎo)致的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。而被認(rèn)定為“守門人”的數(shù)字平臺企業(yè)則承擔(dān)特定義務(wù),例如:不得禁止用戶鏈接到守門人以外的其他企業(yè)、不得禁止用戶卸載任何預(yù)裝軟件或應(yīng)用程序、不得擅自進(jìn)行個(gè)人數(shù)據(jù)的合并使用。“守門人”如果違反特殊義務(wù)規(guī)定則將面臨高達(dá)全球年度營業(yè)額10%的罰款;如果系統(tǒng)性地違反了特殊義務(wù),則可采取相稱且必須的行為上或結(jié)構(gòu)上的補(bǔ)救措施,例如剝離(部分)業(yè)務(wù)。［21］以上規(guī)范內(nèi)容為我國反壟斷法中守門人制度的設(shè)置提供了參考。

守門人制度是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代反壟斷理論由包容審慎向結(jié)構(gòu)主義的回歸。數(shù)字企業(yè)若符合守門人認(rèn)定的量化標(biāo)準(zhǔn),又不能自證其白則將背負(fù)高于一般數(shù)字企業(yè)所應(yīng)普遍遵守的義務(wù),即接受更強(qiáng)監(jiān)管的義務(wù)。這里需著重關(guān)注的是,我國《個(gè)人信息保護(hù)法》第58條的內(nèi)容,被稱為“守門人條款”。該條款對“重要互聯(lián)網(wǎng)平臺服務(wù)”概念的使用與《數(shù)字市場法》“核心平臺服務(wù)”的表述可謂異曲同工,《個(gè)人信息保護(hù)法》第58條內(nèi)容雖較為簡單,卻也體現(xiàn)立法者已經(jīng)意識到對互聯(lián)網(wǎng)巨頭的個(gè)人信息保護(hù)義務(wù)予以特別約束的重要,并付諸立法實(shí)踐。那么,反壟斷法上的守門人制度與《個(gè)人信息保護(hù)法》的第58條應(yīng)該如何區(qū)別適用呢?在Facebook濫用市場支配案件中,法院指出:“并不是占主導(dǎo)地位的企業(yè)違反消費(fèi)者法所實(shí)施的侵害消費(fèi)者權(quán)益行為都自動構(gòu)成濫用,企業(yè)的主導(dǎo)地位和濫用行為之間必須有聯(lián)系。”即占主導(dǎo)地位企業(yè)的市場力量與濫用行為之間必須存在因果關(guān)系,濫用行為必須是源于用戶無法轉(zhuǎn)向其他網(wǎng)絡(luò)平臺的市場力量而實(shí)施。倘若將獨(dú)立于市場力量的行為等同于濫用支配地位則會不當(dāng)擴(kuò)大競爭執(zhí)法機(jī)關(guān)在數(shù)字市場執(zhí)法的可能。當(dāng)僅是由于“信息不對稱”,如:用戶不了解企業(yè)冗長的個(gè)人信息保護(hù)政策,不了解其他平臺保護(hù)條款更加友好或基于使用習(xí)慣不愿意使用新平臺,此時(shí)與市場力量無關(guān),企業(yè)即便具有主導(dǎo)地位仍不應(yīng)被認(rèn)定為濫用行為,換言之,如果信息不對稱是消費(fèi)者信息權(quán)益受侵害的根源,那么市場上更多的競爭亦無法解決問題,當(dāng)市場力量與濫用行為之間無因果關(guān)系時(shí)則個(gè)人信息保護(hù)法應(yīng)該登上舞臺。

(三)制度銜接:《反壟斷法》與《個(gè)人信息保護(hù)法》的雙向互動

消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)問題是一個(gè)系統(tǒng)工程,涉及反壟斷法與個(gè)人信息保護(hù)法等多部門法之間的相互協(xié)調(diào)與配合。

從反壟斷法的視角講,我國《反壟斷法》雖確定了多元保護(hù)目標(biāo),明確將消費(fèi)者利益納入保護(hù)范圍,但需要注意的是,《反壟斷法》意義上的司法訴訟僅能為利益受損的其他經(jīng)營者提供救濟(jì),并未給競爭中受到損害的消費(fèi)者提供直接的救濟(jì)途徑。“無救濟(jì)則無權(quán)利”,就反壟斷法上的個(gè)人信息保護(hù)而言,賦予消費(fèi)者以公益訴訟的形式提起集體訴訟的權(quán)利既具有必要性,又具有正當(dāng)性。首先,反壟斷法是通過對競爭機(jī)制的保護(hù)來保障消費(fèi)者的個(gè)人信息權(quán)益,本質(zhì)上來說,反壟斷法是從整體意義上展開對消費(fèi)者的保護(hù),而非個(gè)體意義上的,因此,賦予消費(fèi)者公益訴訟形式的集體訴權(quán)恰好與反壟斷法在個(gè)人信息保護(hù)問題上的功能定位相符。［22］其次,壟斷領(lǐng)域?qū)€(gè)人信息的侵害通常是大規(guī)模且不特定的消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)益,損害的是集體性利益,而我國《個(gè)人信息保護(hù)法》以個(gè)體權(quán)益的保護(hù)為立腳點(diǎn),反壟斷法上設(shè)置集體訴訟,實(shí)現(xiàn)“規(guī)模救濟(jì)”恰好與個(gè)人信息保護(hù)法的個(gè)體救濟(jì)從制度上實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)。最后,集體公益訴訟的提起無須相應(yīng)個(gè)體的請求,亦無須特定損害的實(shí)際發(fā)生即可激活,行政機(jī)關(guān)結(jié)合壟斷行為存在的侵害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估,適時(shí)啟動相應(yīng)程序從而實(shí)現(xiàn)“事前救濟(jì)”,避免侵害行為進(jìn)一步發(fā)生和擴(kuò)大,體現(xiàn)出集體公益訴訟的效率優(yōu)勢。《反壟斷法》確定的多元保護(hù)目標(biāo),使消費(fèi)者具有依據(jù)《反壟斷法》規(guī)范主張權(quán)利成為可能,是賦予消費(fèi)者集體訴權(quán)的前提基礎(chǔ),其具有超脫《個(gè)人信息保護(hù)法》及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》進(jìn)行權(quán)利保護(hù)的實(shí)際意義,客觀上彌補(bǔ)了后兩者以個(gè)體利益為保護(hù)出發(fā)點(diǎn)存在保護(hù)不足的缺憾。

從個(gè)人信息保護(hù)法的視角講,《個(gè)人信息保護(hù)法》對個(gè)人信息的保護(hù)重在“知情同意”,消費(fèi)者在使用具有壟斷優(yōu)勢的互聯(lián)網(wǎng)平臺時(shí),平臺設(shè)置的收集和使用個(gè)人信息的“告知—同意”協(xié)議書,消費(fèi)者面臨要么同意,要么拒絕同意的同時(shí)也無法獲得平臺服務(wù)的兩難選擇,最后不得已而“同意”,與《反壟斷法》相呼應(yīng),在認(rèn)定平臺獲得的“同意”是否為用戶真正真實(shí)意思時(shí),應(yīng)同時(shí)對平臺所具有的壟斷地位加以考慮,即對平臺是否存在濫用市場支配地位的壟斷行為進(jìn)行審查。對此有學(xué)者建議可在未來《個(gè)人信息保護(hù)法》修訂時(shí)增加一個(gè)條款,即“濫用壟斷地位強(qiáng)制收集非必要個(gè)人信息的行為可能違反《反壟斷法》”［23］。筆者認(rèn)為,此種觀點(diǎn)恰是加強(qiáng)《個(gè)人信息保護(hù)法》與《反壟斷法》協(xié)調(diào)互動的制度創(chuàng)新。當(dāng)下《個(gè)人信息保護(hù)法》出臺不久,《反壟斷法》亦剛剛進(jìn)行了大修,在這樣的背景下,更重要的是加強(qiáng)反壟斷的執(zhí)法部門、個(gè)人信息保護(hù)機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)間的合作配合,制定具體的協(xié)調(diào)機(jī)制,由國家網(wǎng)信部門牽頭統(tǒng)籌協(xié)調(diào)壟斷中涉及的個(gè)人信息侵害的執(zhí)法難題,加強(qiáng)多部門之間的協(xié)作,實(shí)現(xiàn)多元共治。

結(jié)語

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的馬太效應(yīng)使“贏者通吃”愈演愈烈,網(wǎng)絡(luò)平臺對消費(fèi)者的損害已不局限于價(jià)格的提高與產(chǎn)出的降低,芝加哥學(xué)派將經(jīng)濟(jì)效率作為反壟斷法的價(jià)值目標(biāo)已無法回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題。在質(zhì)疑與反思聲中興起的新布蘭代斯學(xué)派指出,反壟斷不應(yīng)是純粹的經(jīng)濟(jì)或法律問題,而應(yīng)是一個(gè)系統(tǒng)工程,擁有多元的價(jià)值目標(biāo),而消費(fèi)者福利即是反壟斷法的多元價(jià)值目標(biāo)之一。傳統(tǒng)反壟斷法建立在價(jià)格理論上,數(shù)字經(jīng)濟(jì)下,仍然固守傳統(tǒng)以價(jià)格和產(chǎn)出為中心的損益分析,無法實(shí)現(xiàn)對消費(fèi)者利益的有效保障與充分救濟(jì)。個(gè)人信息保護(hù)可納入壟斷分析框架的核心邏輯在于,當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)深入嵌刻到人們生活,個(gè)人信息的重要性等同于工業(yè)時(shí)代的價(jià)格,個(gè)人信息不再附屬于價(jià)格,而相當(dāng)于價(jià)格本身并應(yīng)作為獨(dú)立的消費(fèi)者福利內(nèi)容。

數(shù)字時(shí)代,市場競爭的損害由價(jià)格損害轉(zhuǎn)化為個(gè)人信息保護(hù)的損害。數(shù)字驅(qū)動型經(jīng)營集中降低個(gè)人信息保護(hù),排除個(gè)人信息保護(hù)上的競爭;大規(guī)模數(shù)字平臺企業(yè)憑借市場勢力,進(jìn)行個(gè)人信息濫用。此時(shí),反壟斷法應(yīng)超越經(jīng)濟(jì)效率之囿限,膺負(fù)更為多元的使命與追求,將個(gè)人信息損害作為評價(jià)壟斷行為的考量因素,打破反壟斷法固守的傳統(tǒng)思維、邏輯、范式,以數(shù)字化轉(zhuǎn)型模式完成反壟斷法的制度革新。