基于預算管理一體化的內控信息化路徑探索
——以湖南省財政廳為例

●黎 毅 王爍峰 鄧中棋

強化財政內控、實現財政內控信息化是全面貫徹落實黨中央大政方針、建立現代財稅體制，深化從嚴治黨、強化權力運行制約和監督的重要保障。湖南省作為全國財政內控信息化試點省份之一，省市縣三級財政“一盤棋”，廳機關各處室單位“一條心”，齊心協力推動內控信息化工作，在省級、市縣兩個層面積累了一定的建設經驗。

一、 湖南省內控信息化實施情況

（一）印發試點方案，成立工作專班

根據湖南省財政廳黨組“站在推進全面從嚴治黨和提升財政治理能力效能的高度來謀劃和推動財政內控試點工作”“爭取走在全國前列，創造經驗”的指示，印發《財政部地方財政湖南內控信息化試點工作方案》，明確了推進內控信息化試點工作的主要工作舉措，規劃了試點工作的時間線和路徑圖，成立工作專班，抽調精干力量，聯合開展攻堅。

（二）統籌上下聯動，開展市縣試點

湖南省財政廳通過競爭性方式從20 多個報名市縣中挑選出兩市五縣參與試點，一體推進市縣內控信息化工作，印發《省財政廳關于開展市縣財政內控信息化試點有關事項的通知》，對試點市縣的任務目標、工作周期及激勵機制進行明確，并提出了具體要求。

（三）明確工作機制，強化督導考核

工作推進過程中，一方面加強對試點任務的調度力度。不定期對各責任處室、試點市縣任務現場進行檢查督導，及時發現問題，并在月會中講評通報，督導各責任處室、試點單位按標準和工作計劃落實任務，形成“現場工作有提示，整改督促有措施”的工作調度機制；另一方面充分發揮內控考評指揮棒作用。修訂《廳機關內部控制考核評價辦法》，大幅提高內控信息化得分占比，對工作有力、成效顯著的處室單位給予正向激勵。

二、 湖南省內控信息化系統建設情況

（一）省級內控信息化系統開發建設情況

湖南省財政廳系統謀劃，針對財政工作點多面廣的特點，按照先易后難、先重點后一般、先定性后定量的原則，推進內控信息化系統開發工作。

1.系統建設思路。省級財政內控系統采取嵌入預算管理一體化系統中，依托預算管理一體化資源云及支撐服務云實現模塊建設及與其他各業務模塊之間的數據交互，相關服務部署在財政內網運行，可直接對預算編制、資金下達、非稅收入、國庫管理、政府采購、債務管理等已納入預算管理一體化系統的多個財政業務進行監督控制。系統建設分兩個層面實施：一是業務系統內控信息化改造。在財政各業務系統中嵌入內控流程和固化控制措施，并對風險實時預警和處理。實施責任主體是各業務系統主管處室、單位。二是財政內控信息系統建設。通過設置跨業務系統預警規則，實現對風險的預警和處理，同時收集第一個層面產生的預警及處置信息，進行統計分析。

2.系統技術路徑。湖南省部署實施內控信息化業務建設以預算管理為主線，從預算編制、執行及核算入手，并逐步擴展實施范圍。一是以風險點作為內控規則錨點。財政廳制定內控信息化規則始終堅持問題導向，從三個維度查找納入信息化的風險點，分別為：根據內控制度和業務程序順著梳理風險點，根據審計、內審、巡視、紀檢監察中暴露出來的問題逆向梳理風險點，發動全員參與梳理風險點。二是科學設計業務預警規則。內控預警規則的質量直接決定內控信息系統是否能發揮實際功效。結合廳內各業務處室在處理日常業務時可能出現的異常情況，針對性設計預警規則并進行分類，對違規事項進行提醒及處理。對于設計好的預警規則，在試運行中如果提示報警次數太多，影響效率，或者完全沒有風險提示，起不到內控作用，則說明這個規則有效性不足，需要對規則補充修改和完善。通過試運行加強預警規則與業務系統之間的磨合確保規則預警運用科學有效。三是圍繞預警規則明確風險處置程序。對于信息系統中報警的預警規則，系統會根據不同業務類型確定風險預警規則體系，自動將違規數據通知給對應的牽頭處室、經辦人和相關監督人員，由相應人員按照不同的規則分類進行判斷處置和反饋。四是強化數據分析運用。依據系統生成的風險預警數據，按照不同維度和條件形成統計分析報表，通過報表對風險的統計數據、發展趨勢、處理情況等進行展示，為后續風險處理提供研判依據。

3. 系統運行成果。財政廳內控信息化系統于2022 年9 月對廳內4 個試點處室開展系統試運行。經過一年多的穩定運行，通過不斷迭代，系統管控的范圍已涵蓋指標管理、支付管理、技術平臺、預算管理、項目管理、部門預算、預算編制、項目庫、預算執行、惠農惠民一卡通等重要業務。截至2023 年10月31 日，系統已配置內控規則73 條，累計產生需處理預警數據8670 條，其中風險預警提醒5387條，占總比數62.13%；風險處理數據3283 條，占總比數37.87%。后續系統將逐步實現非預算一體化的內控監管數據獲取和數據導入功能（例如決算數據、總賬系統數據），引入人工智能、大數據等技術智能化分析政策法規，自動化生成規則。

（二）試點市縣內控信息化系統開發建設情況

1.試點背景。為鼓勵試點市縣因地制宜創造性地開展工作，財政廳要求各地不得相互走訪、相互打聽，必須選取不同的開發公司，“背靠背”獨立自主開展探索。同時不定期開展內控調研，與試點市縣進行內控信息化建設交流，溝通經驗做法，并要求試點市縣向省廳報送試點進展，省廳也按照“一對一”的方式與試點市縣進行溝通對接，以期探尋內控信息化不同的實現路徑，創造不同的經驗。

2.系統建設思路。一是建立內控制度體系。開展專項風險防控辦法修訂工作，完善財政主要業務操作流程圖或業務程序說明等，加強各業務部門內控意識。二是建設本級內控信息化系統。各試點市縣內控信息化系統是通過回流省本級財政一體化數據，在回流基礎上構建本地數據中心，同時通過EXCEL 等方式在數據中心中補充部門決算系統、總決算系統、預算執行系統、財政供養人員系統的數據，以此模式運行。三是內控系統試運行。通過系統試運行對各項內控規則進行梳理分析及完善，摒棄無效規則，探尋亮點規則。

3.系統建設成果。目前，7 個試點市縣均已完成信息化系統開發，系統各具特色，初步具備內控預警規則配置、預警信息處置、風險統計等功能，并探索出了一些契合各地實際的內控信息化建設經驗。如將辦公系統升級并納入內控信息化平臺，通過改造收文、發文流程，重點實現了省級指標文的“事前控制”，即通過平臺對指標文進行分類歸集和控制，不同類別指標文實現歸口推送，每條指標文按照制度流程自動流轉且受控時間限定，確保了財政資金的分配、撥付、使用等全過程都置于制度的監督約束之下。

三、當前內控信息化系統運行存在的問題分析

（一）規則轉換難

在現有的內控制度體系中，定性的規章制度雖然多，但能夠在信息系統中進行量化的規則卻比較少。在法律法規、文件規定等本身就缺少數值規定的情況下，對于定性要求，難以找到一個合適的“臨界值”來量化，即使找到量化數值，在實施時由于缺少相應規章制度支撐，也容易引起業務部門的反對，更不適宜作為內控考評的內容，進而導致此類規則弱化或實質上失效。

（二）數據獲取難

內控信息化系統建設需要海量的業務數據作為基礎支撐。從工作實際推進中看，通過各種渠道獲取的數據暫時無法滿足系統設計需要。一方面從各類業務系統獲取的數據有限，相關處室出于種種考慮對提供預算管理一體化系統以外的數據不夠積極，且部分線下業務未生成線上數據；另一方面許多需要內控預警分析的數據是由其他部門單位主管的業務系統產生的，不同系統由不同部門主管，對接開放數據需要協調相關部門單位，開放系統數據難度較大。

（三）市縣見效難

一是數據回流有延遲。財政廳相關數據回流因技術原因，只能采取T+1 的形式，這就導致市縣財政局存在一定的延遲，內控管理作為實時性很強的工作，延遲可能導致風險處理不及時，對于一些股室提出跨系統的“自動化”實時管控需求，現存的延遲問題也導致難以實現。二是回流信息有缺陷。預算系統不同年度間或不同系統間項目分類不一致，造成系統間回流數據不能直接作對比分析，影響了市縣內控信息化系統的管理能力。

四、下一步推進財政內控信息化的工作規劃

（一）加強風險規則設置

一是對規則類型開展分類。除共通規則庫，再對每個處室設立獨有規則庫，對于具備特殊性，即部分處室特殊業務需要的規則，在符合相關政策文件的前提下，應當納入獨有規則庫，在獨有規則與共通規則沖突時，按照獨有規則執行風險預警。二是定期開展規則梳理。定期針對內控規則進行梳理，每月邀請一定數量的處室針對內控風險信息情況分析內控規則設置是否科學，及時修正不科學規則，及時刪除效果不明顯或產生無效信息的規則，并研究問題原因。

（二）加強數據互聯互通

聯合審計等多部門建立財會監督管理信息化系統，作為預算管理一體化系統業務模塊，將內控信息化系統作為財會監督管理系統子模塊；在系統內建立一個財政監督信息數據庫，推進財政內部監督和人大、政協、巡察、審計等外部監督成果和數據信息共享。建立財政內部監督與外部監督的有機聯系，以財政資金監管為切入點，以促進問題整改落實和完善內部監督機制為目標，利用各項監督成果全方位堵塞內部監督漏洞。

（三）加強成果運用

通過優化系統進一步提高信息化財政監督成果的質量，加強成果的提煉、分析、整合，增強整改意見和建議的時效性、針對性。建立健全崗位考核問責機制，堅持將信息化內控成果與科室、人員考核、預算編制和資金分配掛鉤，防止問題和隱患久拖不決和循環反復。建立符合省本級的績效考評機制，將內控信息化處理情況納入年度內控工作考評范圍，強化處室處理風險數據主體責任和監督機構統籌協調責任。

（四）加強內控信息化工作交流

加強對試點市縣的指導幫扶力度，組織內控工作培訓及內控信息化培訓，印發內控信息化系統指南手冊，編制內控信息化系統政策指南，羅列內控系統有關的重要政策，強化內控意識建設。不定期召開內控信息化工作現場會，組織各試點市縣財政部門交流內控信息化建設的思維理念、先進做法和經驗教訓，博采眾長、集思廣益，形成可推廣可復制的內控規則模板。■