按效付費下的PPP 項目物有所值目標研究
——以A 縣鄉鎮污水治理PPP 項目為例

●余 滿 張榆昕

一、PPP 項目物有所值

（一）PPP 模式的應用

PPP 模式是一種在基礎設施及公共服務領域建立的長期合作關系，政府方從“促改革、惠民生、穩增長”的理念出發，踐行供給側結構性改革的最新要求，通過規范選擇項目合作伙伴，引入社會資本進行投資、建設及運營。該模式的推廣應用不僅豐富了民營企業的投資機會，也是對社會資本特別是民營資本發展空間的進一步拓展，使市場經濟的活力和創造力得到激發，從而促進經濟的穩定運行、高質量發展。

（二）PPP 項目物有所值

物有所值一般是指物品發揮的作用與它的價值相匹配。在PPP 模式的應用中，通常以物有所值評價結果作為判斷是否可以實施PPP 模式的先決條件。

PPP 項目物有所值評價方法主要包括定性評價和定量評價。其中定性評價主要通過項目全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標，及項目規模大小、預期使用壽命長短、全生命周期成本測算、行業示范性準確性等基本評價指標中未涵蓋的其他影響因素作為補充指標，再結合專家組基于各項指標的評分情況，綜合形成定性評價結論。定量評價是假定采用PPP 模式與政府傳統投資運營方式產出相同的前提下，通過對PPP 項目全生命周期內政府方凈成本的現值（PPP 值）與公共部門比較值（PSC 值）進行比較，判斷PPP 模式能否降低項目全生命周期成本并形成定量評價結論。最終，統籌該PPP 項目的定性評價和定量評價綜合形成物有所值評價結果。在PPP 項目開展前期，物有所值評價結果將是政府方判斷該項目是否采用PPP 模式的決策依據，為該項目的決策質量提供保證。

（三）A 縣鄉鎮生活污水治理工程采用PPP 模式達到的物有所值結果

為貫徹落實中共中央關于加快生態文明制度建設的相關戰略部署，我國生態文明建設正在快速發展，“綠水青山就是金山銀山”的發展理念已成為全黨、全社會的共識，鄉鎮生活污水治理成為生態文明建設的重要環節。鄉鎮生活污水治理作為城鎮基礎設施建設主要需求之一，加強對污水治理設施的建設不僅是促進經濟發展、提升社會效益的迫切需求，也是滿足人民群眾對高質量生活品質追求的要求。2017 年發布的《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP 模式的通知》明確新建污水處理項目全面實施PPP 模式。

本文結合A 縣鄉鎮生活污水治理工程全面實施PPP 模式的效果，以定性評價方法對鄉鎮生活污水治理工程采用PPP 模式所實現的物有所值結果進行詳細分析。

1.項目全生命周期整合程度。在A 縣傳統模式的生活污水治理工程中，排水體制采取雨污合流制。由于污水處理設施建設不完善，缺乏統一規劃，在污水治理建設中僅鋪設有污水管道且管網敷設落后，布置較為分散，相當一部分生活及工業污水未經處理就直接排入自然水體或現狀溝渠中。而長期的污水排放及大量的有機污染物沉積直接導致了自然水體呈富營養化，造成生態破壞、水面淤塞等一系列的不良影響，嚴重影響到縣域生態環境和群眾的飲水安全。

自2017 年起，A 縣開始對鄉鎮生活污水治理工程全面實施PPP 模式。該PPP 項目在實施中始終秉承“統一規劃、合理布局、因地制宜、配套建設”的方針，涵蓋縣內13 個鄉鎮的14 座污水處理廠及配套管網的建設、運營及維護等工作。通過完成該項目的投資建設實現為各鄉鎮提供污水處理服務及配套管網建設的運營目標，有效推進A 縣城鄉生態文明建設。該項目的實施將區域排水體制由雨污合流制調整為雨污分流制，使雨污合流的問題得到全面改善；同時提高管網投資建設的標準，以現行最新的設計規范對管網進行重新敷設，設計管網的總長度為200.6km（不含接戶管網），污水處理廠設計總規模為2.75 萬m3/d，使污水處理廠的污水收集能力得到顯著的提升。根據該項目2023 年1 月至2023 年6 月產生的運營數據進行分析，該項目的管網普及率（鄉鎮管網接戶總戶數/鄉鎮統計年報總戶數×100%）平均值為100%，生活污水收集率（進廠污水量/鄉鎮產生的污水總量×100%）為94.67%，進水水質綜合達標率（化學需氧量COD 和酸堿度PH 兩個指標進行考核，全合格的天數/評價期總天數×100%）達到96.67%，出水指標（執行一級A 標準，主要對COD、PH、氨氮、總氮、總磷5 項指標進行檢測）達標率為100%。綜上對該項目全生命周期整合程度在PPP 模式和傳統模式下的分析可知，PPP 模式較傳統模式更具有顯著優勢。

2.風險識別與分配方面。PPP 項目是經系統、整體設計后進行全面實施，且引入的專業化社會資本較傳統政府公共部門具有一定優勢，由項目公司負責對項目整體進行投資、融資、建設及運營維護可充分發揮出社會資本在管理、運營等方面的顯著優勢，從而降低政府風險。在項目實施前期，政府方通過充分識別分配項目合同中各項目風險，以確保項目風險得到合理分配。對項目風險的合理分配不僅能夠降低項目建設運營的整體成本，也實現了“專業人做專業事”的目標。因此，PPP 模式較傳統模式在風險識別和分配方面更能從實質上控制項目風險，實現政府對項目風險的隔離及規避，使其在風險識別和分配上更為準確。

3.績效導向和鼓勵創新方面。相較傳統模式，PPP模式中政府按效付費是根據項目運營效果進行掛鉤，而運營效果與績效評價結果相對應。在PPP 項目的實施前期，首先通過制定科學的項目績效指標體系來明確項目績效目標，對項目的實施方向有著導向作用。其次，通過對項目采取“按效付費”方式促進項目公司對專業技術和管理水平的進一步提升并加強對項目運營的創新，從而更好地保障公共服務的供給質量和效率。結合A 縣鄉鎮生活污水治理工程PPP 項目已開展的績效評價結果來分析，該項目通過定期開展績效評價，對項目范圍內的各污水處理廠運營評價指標、管網運營評價指標進行評價，同時結合績效評價專家現場勘查意見及財務管理報表、檔案管理等各項目資料進行綜合評定，最終評定該考核期的績效評價結果，對項目實現方案設定運營效果的程度進行明確。以績效評價結果為導向，促使項目公司及時發現項目運行中可能存在的偏差，并及時進行糾偏，更好地實現污水治理的預期運營效果。因此，PPP 模式較傳統模式而言，更能為績效管理提供導向目標，促進項目的運營創新、健康發展。

4. 潛在競爭程度方面。鑒于PPP 項目包含投融資、建設及運營等方面，且項目的投資額大、合作周期長，社會資本通過質押政府授予的特許經營權即可實現項目融資，且項目可以通過“兩標并一標”方式實現投資、建設及運營的整體招標，因而對有相關經驗及實力的社會資本具有較強的吸引力。故而PPP 項目模式在潛在競爭程度方面會遠遠高于傳統模式，且經競爭篩選而最終選定的社會資本在針對特殊行業應具備的專業技術方面也會具有更豐富的實踐經驗，從而能提供更穩定的污水處理服務。

5.政府機構能力方面。傳統的項目模式是以政府機構為主導進行的投資建設和運營管理，政府部門通常以行政理念對項目進行綜合調控，因此相較社會資本在項目運營成本控制、管理等方面不具備顯著優勢。而PPP 模式恰好可以補足這塊短板。在PPP 項目中，政府與社會資本合作的公私合作模式能夠充分發揮社會資本在項目成本、管理、技術和成本控制等方面的優勢，提升政府的項目投資建設能力，實現項目運營效果和績效目標。因此，PPP 模式在發揮政府機構能力方面更具優勢。

6.可融資性方面。在傳統模式中，項目建設資金主要由財政直接負擔，造成政府較大的短期資金壓力，融資模式較為單一。而在PPP 模式中，社會資本通過股權出資方式完成項目資本金籌集后，剩余部分資金能夠以特許經營權直接實現對項目的融資，且該模式下的融資周期較傳統模式更長，融資利率也更低。因此采用PPP 模式能夠以投入較少的資金即可完成對項目的投資建設，實現資金的放大效應，有效地緩解短期財政資金壓力。綜上可體現出PPP 模式較傳統模式在可融資性方面更具優勢。

鄉鎮生活污水治理工程PPP 項目的實施，一方面既是對農村生態環境治理短板的補齊，也是增強城鎮基礎設施承載能力的有效舉措，使區域的水資源質量、城鎮人居環境和飲水安全質量均得到顯著提升；另一方面該PPP 項目的實施既是對污水治理服務范圍的擴大，也是對該項目使用者付費收入來源渠道的拓寬，一定程度上降低了政府付費的壓力。同時，A 縣鄉鎮生活污水治理工程PPP 項目中新建的14 座鄉鎮污水處理廠，也有效緩解了城鎮失業人員的就業難題，使居民收入水平得到提升的同時，積極促進了經濟、社會穩定、健康發展，實現了PPP 項目物有所值目標。

二、 按效付費對PPP 項目物有所值目標的促進

（一）按效付費是PPP 項目的內在要求

按效付費是指PPP 項目根據績效評價結果情況支付政府運營補貼。按現有PPP 政策要求，政府承擔的年度運營補貼支出與當年項目公司（社會資本）績效評價結果完全掛鉤，即PPP 項目績效評價結果作為政府按效付費依據。

開展PPP 項目績效評價工作是對項目全生命周期進行績效管理的主要形式，不僅能夠提高公共服務的供給質量和效率，而且也保障了合作各方的合法權益。因此，統籌運用績效評價和按效付費工具可激勵PPP 項目公司對制度、技術和管理的積極創新，積極實現績效評價管理目標，使公共利益最大化。

（二）加強績效評價管理，建立績效評價指標體系

隨著PPP 模式不斷地推廣及應用，績效評價管理工作也日趨規范。政府方通過在項目實施過程中開展績效評價管理工作，對項目全生命周期提供業務指導并進行評價及監管。因此構建符合行業特殊性的績效指標體系至關重要，不僅是績效評價管理工作的實施前提，也是績效目標的制定依據。

結合A 縣鄉鎮生活污水治理工程PPP 項目示例，該項目根據污水治理行業性特點并結合政府的相關要求，分別建立項目建設期、運營期的績效評價指標體系框架。該框架的建立促進了社會資本的服務質量和運營效果進一步提高，也為后續開展績效評價工作提供了依據和目標方向。該項目中污水處理廠建設期、運營期的指標體系框架具體如表1、表2 所示。

表1 污水處理項目污水處理廠建設期績效評價指標體系

表2 污水處理項目污水處理廠運營期績效評價指標體系

（三）統籌績效評價和按效付費實現物有所值目標

結合A 縣鄉鎮生活污水治理工程PPP 項目示例，分析如何加強PPP 項目管理、確保按效付費及實現項目物有所值目標的途徑。

1.制定出臺相關政策。 進一步健全、規范PPP 項目管理制度，為實現PPP 項目按效付費提供制度保障。A 縣根據PPP 相關文件精神并結合實際，制定出臺《A 縣政府和社會資本合作（PPP）項目管理辦法》，明確相關部門工作職責，落實PPP 項目按效付費機制，形成統一、規范的PPP 項目管理辦法。

2.嚴格審批績效評價工作方案，從績效管理源頭進行把關。 政府結合第三方咨詢機構出具的專業咨詢意見對PPP 項目績效工作方案進行審核把關，并嚴格按照績效評價方案對項目公司開展績效評價工作，為PPP 項目績效評價的準確性、可操作性提供專業保障。

3.嚴格審核績效評價及付費材料，以績效評價結果為依據，確保實現“按效付費”目標。 依據績效評價結果確定政府補貼支出金額是PPP 項目的核心本質，因此，政府采取將績效評價結果與第三方咨詢機構出具專業咨詢意見相結合方式進行按效付費，既是促進績效目標完成程度與資金支付情況相匹配，也保障了按效付費依據的可靠性。

綜上對A 縣實施鄉鎮生活污水治理工程PPP 項目的舉措進行分析：一是定期對該項目的產出、效果、管理等三個方面開展績效評價，使政府及時了解并掌握該PPP 項目的績效目標實現程度和運營效果，也為項目下一步按效付費提供依據。二是有機結合項目的績效評價、按效付費及運營效果，以績效評價結果和第三方專業咨詢意見為付費依據，明確政府需支付項目公司的污水處理服務費、運維費等費用金額。三是堅持以按效付費為落腳點，進一步實現政府按效購買污水處理服務的目標，確保實現PPP項目的物有所值。因此，定期對PPP 項目開展績效評價，加強項目績效管理，可以有效激發社會資本實現績效考核目標的積極性，保障PPP 項目穩定、健康、持續的發展，最終實現項目物有所值目標。

三、結論與啟示

在PPP 項目全生命周期過程中，開展績效評價工作是考量項目運營效果的必備手段，其評價結果作為按效付費的依據，是最終實現物有所值目標的前提，既充分激發出社會資本的積極性，也使項目運營效果得到提升。

本文主要結合A 縣鄉鎮生活污水治理工程PPP項目示例而進行的項目物有所值目標研究。通過研究分析得到以下啟示：一是不僅在項目前期準備階段需要進行充分的物有所值分析，在項目建設完工后，仍需要根據項目的實際建設及運營情況開展關于PPP 項目物有所值的再評價及分析，從而更好地保障項目決策的科學性及嚴謹性，真正實現項目物有所值目標。二是在PPP 模式應用中要積極發揮該模式的優勢。充分認識社會資本在項目管理、運營等方面的顯著優勢，對項目風險進行合理分配，從而降低政府的后期風險，促進項目實現更好的運營效果。三是規范PPP 項目績效評價管理工作。統籌運用績效評價，以科學合理的績效指標體系強化對績效評價現場的管理工作，確保實現PPP 項目“按效付費”目標及財政物有所值整體目標，推動整個社會公共服務取得更好的效果。■