關于基層出臺財政部門預算績效評價工作實施細則的設想

●皇甫戰民

2020 年2 月，財政部出臺了《關于印發〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》（財預〔2020〕10 號），這是目前全國各地預算項目績效評價辦法的源文件，起到了規范、統一和指導區域內基層預算項目績效評價管理的作用，但沒有對財政部門和預算部門績效評價的具體不同作出有效區分，并因之產生了一系列問題。目前在基層，全方位、全過程、全覆蓋的預算績效評價管理體系已全面建立，部門單位評價基礎已夯實，深耕細作已成為基層預算績效工作發展的趨勢與方向。財政部門根據自身職能職責、工作站位、業務特長、區域財力及重點項目情況等，適時出臺切實可行的預算績效評價實施細則已是十分必要。

一、 當前基層財政部門預算績效評價存在的問題

（一）與預算部門評價的側重點不同但評價規程相同

以縣級市L 市為例，目前沒有出臺各部門（含財政部門）預算績效評價工作實施細則，在這種情況下，無論是財政部門、預算部門，或者受二者委托的第三方評價機構，開展預算績效評價工作時依據的是所屬地級市Y 市下發的同一文件、同一模板、同一規程，因之帶來諸多問題。

Y 市財政部門與預算部門開展預算績效評價工作時采取的指標體系框架見下頁表1。

表1 Y 市財政部門和預算部門評價項目支出績效評價指標體系框架

目前基層預算績效評價最主要的部分為一般公共預算項目，其中規模小、數量多、保運轉的延續性項目較多。由于“決策”“產出”“效益”指標內容已固定，財政部門開展重點績效評價時，應更追求強化預算管理，以達到實現物有所值的目的。如果還采用與部門一樣的指標體系則意義不大。如表1，從基層財政部門的角度，對于現階段一般公共預算項目而言，統一的評價指標體系中，“產出”和“效益”指標權重過大，尤其是“效益”指標權重太大（35 分）；“過程”指標權重太小，尤其是“資金管理”的權重過輕（8分）。采用這樣的指標體系，一是“產出”與“效益”的內容已固定；二是財政部門與預算部門的評價結果幾乎相同，容易掩蓋資金管理和預算執行中存在的問題，一定程度上也失去了財政部門評價的意義。與預算部門評價使用同一規程，容易導致基層財政部門績效評價個性化指標缺失，造成評價的精準性和實用性不足。

（二）與預算部門評價的主體不同但評價工作基本重復

基層財政部門所評價的項目是從預算部門評價項目中抽取的一小部分，從一定程度講，財政部門評價屬于對預算部門評價的再評價，或者根據財政部門評價特征對所選項目進行的財政部門重點評價。由于許多基層尚未出臺財政部門預算績效評價實施細則，財政部門評價所采用的辦法、依據、規程等與預算部門評價所采用的完全一致，都是上一級主管部門所下發的相關規程文件等。換句話說，財政部門評價不過是由不同部門對相同項目采用相同辦法所做的重復評價。

雖然現實中基層財政部門評價與預算部門評價結果通常不一致，起到一定的監督復核作用。但究其原因，主要是預算部門績效評價意識較為淡薄，評價立場不同等造成評價結果有失偏頗。但這并不能掩蓋基層沒有出臺財政部門績效評價實施細則所帶來的明顯弊端。

（三）基層財政部門預算績效評價壓力越來越大

由于基層預算部門單位績效評價存在許多人為的形式主義和應付主義，造成其評價結果難以得到應用，導致財政部門的評價越來越多，工作壓力越來越大。

縣級市L 市2021 年和2022 年開展預算項目績效評價工作情況如表2 所示。

表2 2021—2022 年L 市預算績效評價統計表

從表2 的數據可以看出，L 市財政部門的績效評價結果100%得到了調整預算、完善政策等多方面應用。而預算部門績效評價結果應用比例很低，除去事前評估中經財政部門再評估后確認予以支持的項目外，其余評價結果應用幾乎為零。為改變這種局面，基層財政部門采取多種措施，一是結合部門預算，加強對預算部門單位績效評價的培訓、督促與考核，提高部門單位的績效評價水平和責任心。二是細化財政部門績效評價規程，拓寬財政部門績效評價范圍。

基層財政部門評價項目不斷增多和評價范圍不斷擴大，一方面增加了財政部門的工作量，另一方面對基層加速出臺財政部門評價實施細則提出了要求，以便更有針對性地指導和開展基層財政部門預算績效評價工作。

二、基層出臺財政部門績效評價實施細則的必要性

（一）出臺的基本條件已具備

自2018 年全國全面推行財政預算績效管理工作以來，經過各部門的共同努力，各基層預算績效評價體系已建立，評價基礎已夯實。

以縣級市L 市為例，一是2021 年7 月成立了獨立的績效評價科，11 月成立了財政局預算績效管理工作領導小組和預算績效管理工作專班。二是完善了管理流程和指標體系建設，出臺管理流程相關文件15 份，指標體系文件6 份。三是強調了部門單位權責邊界，實現了預算激勵約束機制。通過績效考核等多種手段，提高了部門單位的工作積極性。通過績效評價結果的多種實際應用，有效推進了基層績效評價工作發展。四是全方位、全過程、全覆蓋的預算績效評價管理體系已建立，財政部門評價、預算部門評價得到廣泛施行。以2022年數據為例，財政重點績效評價共39 項，評價結果應用于調減下年度預算27097 萬元。

有了堅實的預算績效評價基礎，再進行相對深入細化的預算績效創新，出臺符合各部門工作職責特征的預算績效評價實施細則尤顯必要。

（二）符合基層財政部門績效評價現狀的需求

受經濟下行壓力影響，目前基層的財政支出壓力巨大，尤其是占支出主體的一般公共預算，其主要目標就是保“三?！?。因此，從一定程度講，基層財政支出項目表現出規模小、項目多、支出標準固定、支出方向明確等主要特點。這類項目財政部門績效評價所采用的指標體系中“決策”“產出”“效益”等指標內容已固定，再將其作為最主要的評價部分已不合適。因此，“過程”指標中的“資金管理”等指標就上升為最重要的評價內容。這既是目前基層財政項目支出特點的要求，也是財政部門的業務特長與職責所需。

實際做法：按照兩人一球的方式，讓學生進行組合鍛煉，先讓兩個學生之間進行背靠背的方式夾球嘗試移動，然后再用頭靠頭的方式夾球嘗試移動。移動的距離均控制為30 m。

區縣等基層財力普遍緊張，大項目普遍很少。財政部門評價往往不能按照制度文件中約定的那樣全部針對重大政策和重點項目。所以，出臺基層財政部門績效評價實施細則，有區別有針對性地根據基層預算項目特點設置評價指標、評價側重點等更顯必要。如在富裕區縣，大項目較多，就將“決策”“產出”和“效益”指標放在重要位置；如果在貧困區市，大項目很少，就將“過程”指標中的“資金管理”等指標放在重要位置。因此，基層財政部門績效評價實施細則內容不是固定不變的，而應根據地區經濟狀況、重點項目數量等分類設置、動態管理。這也是基層因地制宜、實事求是思想路線的科學運用。

（三）是基層財政部門績效評價的本質要求

物有所值和監督務實求效兩項原則是基層財政部門績效評價的根本要求。物有所值原則與財政評審中心的工作原則是一致的，主觀忽略項目預算的經濟和社會效益，重點強調等價交換這一價值規律的最基本原則。因此，財政部門與預算部門對同一項目的績效評價應有所不同，更突出資金管理，剖析預算項目實際所需成本構成，去偽存真披沙揀金，壓減支出過緊日子，將錢用在“刀刃”上。監督務實求效原則是財政部門在堅持物有所值原則基礎上追求經濟和社會效益最大化的目標，是財政資金支出最后一環節的跟蹤問效。通過事中績效監控、事后績效評價等環節，采取財務審計、制度執行監督、健全完善部門內控制度等手段，追求政府資金支出的經濟與社會效益最大化。這是財政部門重點評價的最終目的，也是財政部門績效評價的根本要求，更是預算部門績效評價的難點之一。因此，出臺基層財政部門績效評價實施細則是財政部門績效評價的根本要求，也是財政部門理財管財的職責所需。

（四）有利于基層財政部門發揮業務特長

根據政府職能與職責分工不同，相對領域內的專業技術如城建、水利等，無疑是預算部門更具專業性。而財務和預算資金管理，則是財政部門更具專業性。因此，財政部門績效評價更應側重預算審批和資金管理，而預算部門績效評價更應側重項目的立項必要性和產出指標、效益指標的論證與管理。這樣才能發揮各自的業務特長，更好地為群眾服務。以事前績效評估為例，財政部門的評估重點是新增預算額的合理性，預算部門的評估重點是政策或項目立項的必要性、合理性。如果二者采用同一評價規程，在相同條件下，評價結果區別不大，工作重復。財政部門與各預算部門單位基于各自政府職能與職責分工的不同，相互之間不可代替不可或缺。出臺基層績效評價實施細則，既有利于各部門發揮業務特長，又有利于各守其職各盡其責。通過拾遺互補、交叉監督等，實現“1+1 大于1”。

三、基層財政部門績效評價工作實施細則初步設想

（一）以財政預算管理為基點

預算績效評價是預算管理的一部分，財政部門績效評價實施細則應根據政府賦予的職能與職責，站在財政部門的立場上，側重預算審批和資金管理，追求最直接的等價交換原則，追求預算項目的經濟和社會效益最大化。即財政部門績效評價一定要突出自己的特點和個性目標，一切為了財政預算管理，一切為了管財理財，一切為了直接效益。

具體說，從事前績效評估、績效目標管理、事中績效監控、事后績效評價到最終的評價結果應用，都要緊緊圍繞預算審批、預算執行等組織開展。無論是評價實施細則，還是指標體系、賦分辦法或者具體評價方法，都要突出預算資金管理，圍繞財政部門的基本職能組織開展，切勿越俎代庖，代替預算部門去評價或與預算部門做同樣重復的工作。讓專業的部門、專業的人干專業的事，是政府各部門職能分工的基準和提高工作效率的要求。

（二）堅持已有制度框架不變

出臺財政部門績效評價工作實施細則不是否定已有制度文件，相反，一定要堅持已有制度文件，如《關于印發〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》（財預〔2020〕10 號）等。在已有制度框架和預算績效評價的基礎上，創新性發展、出臺更符合財政部門特征、更符合預算資金管理的工作實施細則。事實上，已有的許多文件中，明確約定各部門“負責制定本部門績效評價實施細則”。只不過由于財政部門所處位置特殊，既要負責本部門預算項目的績效評價，又要組織、培訓、指導、考核域內各預算部門的績效評價工作，重點評價域內各預算部門單位的重要政策和重點項目。所以，基層出臺財政部門績效評價工作實施細則更有必要，更要嚴格認真仔細，更要符合財政部門的角色分工與職責要求。當然，由于現階段各基層經濟、財力、政府年度工作重點等不同，財政預算、部門預算也就不同?；鶎迂斦块T的績效評價實施細則也應呈現動態不同。

（三）評價實施細則的初步設想

基層出臺財政部門績效評價實施細則要堅持實事求是的原則，根據域內財政支出、經濟形勢、工程項目投入等情況而定，分項目類別、分評價環節等靈活機動設置，切勿生搬硬套或一套模式用到底。

1.事前績效評估。財政部門與預算部門評價應遵循“三堅持三不同”。“三堅持”為堅持統一的評估基本原則、堅持統一的評估主要依據、堅持統一的預算項目分類原則?！叭煌睘樵u估對象不同、評估內容側重點不同、評估方法不同。預算部門評估的對象主要是本部門單位擬新增安排的重大政策和項目；財政部門評估的對象是新增預算需求。預算部門評估內容的側重點是政策、項目設立、立項的必要性和績效目標的合理性；財政部門評估內容的側重點是績效目標的合理性和投入資金的經濟性。預算部門評估的主要方法包括成本效益分析法、對比分析法、因素分析法、公眾評判法、文獻法等；財政部門評估的方法主要是成本效益分析法，更側重資金測算。

2.事后重點評價。一是堅持把物有所值原則和對部門的外部監督作為最主要的評價原則，突出財政部門特有的職責職能。二是評價對象主要選取區域內政府投資重點項目或重大工程。也就是說，相對于預算部門評價，財政部門評價項目數量可以少，但評價項目的重要性不能丟。三是適當提高對“過程”中預算執行率、資金到位率、資金使用合規性等有關預算、財務管理方面的賦分。適當降低“產出”和“效益”方面的賦分，二者“不低于60%”的規定可以作為參考，根據項目不同作適當調整。四是對占比較高、投資規模小的運轉類項目，根據項目的個性特征，從預算審批、資金管理、完善制度等方面出發，以聯合性的財務審計或檢查代替預算績效評價。總之，財政部門評價不同于預算部門評價，要能體現財政部門的職能、業務特長與工作重心。

3.事中重點績效監控。財政事中重點績效監控是在預算部門監控的基礎上，通過數據信息分析、信息系統預警、綜合核查等方式，對區域政府投資重大支出政策和項目進行的重點監控。顯而易見，財政部門監控與預算部門監控不完全一樣。一是預算部門績效監控是財政部門監控的基礎；二是財政部門監控主要針對政府投資重大支出政策和項目；三是財政部門監控更多采用數據信息分析、信息系統預警和綜合核查等等。

因此，財政部門重點績效監控工作實施細則應突出五個方面，一是以文件或制度形式強制性要求超過一定規模的政府投資工程項目必須進行財政部門重點績效監控；二是結合政府投資評審，對工程建設進行全過程跟蹤，掌握第一手評價資料；三是要求建設部門和施工方，每周上報績效監控情況表；四是發現績效目標執行偏差和管理漏洞，并及時予以糾正，確保項目的順利實施；五是財政部門監控要重點通過對項目質量、進度、工程量的監督控制，杜絕“胡子工程”“釣魚工程”等超預算現象發生。

4.財政部門自評抽查。自評抽查主要針對預算部門的自評報告、自評表以及部分佐證資料。方向十分明確，操作也相對比較簡單。只需對比預算部門的自評資料是否符合相關文件規程要求，找出不符合評價要求的地方，并監督部門及時整改即可。這也是財政部門績效評價特有的權利與職責。

5.績效評價報告。 根據預算項目不同，尤其是規模較小的運轉類延續性項目，評價報告要著重分析預算執行和資金支出管理的合規性，明確提出調整部門預算、加強支出管理等意見。同時通過打開總成本，將子成本與產出數量相對應，核算出預算項目的真正成本或單位成本，從而促進財政部門、預算部門編制、審核、調整年初預算，提高部門預算編制水平?？傊?，財政部門績效評價報告要一改往日空無實、軟無力的形象，尤其是存在的問題和整改意見，要能圍繞核心問題，提出有效建議，盡可能提高評價報告的實用性和指導性。

四、注意事項

（一）厘清財政部門與預算部門績效評價的關系

出臺基層財政部門績效評價實施細則，并不是將財政部門與預算部門績效評價對立起來，而是根據各自職責，圍繞部門預算，采用不同的個性指標及評價辦法，從不同側重點反映預算項目執行情況。二者圍繞一個中心，相輔相成，在工作實踐中，不能混為一談，更不要人為對立。

從評價對象來講，財政部門評價更多針對的是重大政策和重點項目，范圍相對要小；預算部門評價針對的是所有部門預算項目，范圍相對要寬。從具體的評價辦法、評價側重點來講，財政部門評價應更側重預算審批和資金管理。部門評價應更側重項目的過程和技術、產出管理。還應注意，財政部門與預算部門所采取的更符合部門職能的個性評價指標不是一成不變的，應隨著部門職能、項目變化及時動態更新。

（二）不要忽視預算部門單位的績效評價

出臺基層財政部門績效評價實施細則不能忽視預算部門單位評價，而更要加強對預算部門評價質量的提升和對評價結果的審核把關及應用。2018 年，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號）將預算績效評價從財政部門層面上升到國家層面，足見其重要性。

基層財政部門應堅持已有原則，對重大政策及重點項目進行財政部門重點評價，同時加強對預算部門單位評價的審核、糾正及考核，進一步提高預算部門和地方政府的財政預算績效評價管理水平。

（三）財政部門評價由一般性公共預算轉向更廣闊的領域

根據相關文件規定，財政部門評價應更側重于貫徹落實黨中央、國務院重大方針政策和決策部署，市委市政府重點安排的項目，以及覆蓋面廣、社會關注度高的項目。從基層實際情況看，目前財政部門績效評價的主要區域為一般性公共預算項目?，F階段，受經濟下行影響，作為政府性基金最主要組成部分的土地出讓金收入也越來越少，基層一般性公共預算支出主要是保“三?！?，由于規模較小，支出方向和標準清晰，評價意義不大?；鶎迂斦块T績效評價應及時把評價重心轉向政府債務、PPP 等投資規模大的建設工程等項目，運用財政部門重點績效評價的優點，強調資金管理，強調事前評估和事中績效監控，及時糾正項目偏離度，抓大項目，抓重點項目，向評價規模要效益，真正發揮財政部門預算績效評價這一利器的作用。

（四）鼓勵督促基層預算部門出臺各自的績效評價實施細則

從實踐角度講，上級政策文件是基石，是紅線，是框架?；鶎討鶕陨韺嶋H情況，在政策制度允許的范圍內，出臺更適合自身實際的實施細則。預算績效評價多份文件明確指出，“部門應負責制定本部門績效評價實施細則”。因此，基層財政部門在出臺財政部門績效評價實施細則的同時，也要鼓勵、引導、督促各預算部門根據自身特點出臺各自的績效評價實施細則。從指標設置到指標權重及賦值方法等，充分發揮各自職能優勢，取長補短，同心協力提高基層預算績效評價水平。■