基于業財融合的中央高校預算績效管理實踐探討

●戴文婕 張志兵

一、 中央高校預算績效管理實施背景

（一）法律法規背景

2018 年修訂的《預算法》，將“績效”入法，在預算原則、預算編制、預算審查、預算執行、決算五個方面提到了“績效”概念（見表1），明確了預算績效管理中參與各方的法律責任，突出了績效評價的作用，為中央高校預算績效管理奠定了法理基礎，為有效推動高校預算績效管理向縱深發展提供了法律保障。除法律層面的規定外，財政部制定的部門規章中也強調預算績效評價結果是高校編制預算草案的重要參考因素，高校應重視全面實施績效管理這一財務管理的主要任務（見表2）。

表1 法律法規涉及“績效”概念的法條對高校的指導意義

表2 部門規章涉及“績效”概念的規定對高校的指導意義

（二）政策背景

黨的十八屆三中全會部署了深化財稅體制改革，明確“提高效率”作為現代財政制度的一項重要內容，并將改進預算管理制度列為三大改革任務之首。黨的十九大要求加快建立現代財政制度，明確提出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018 年，黨中央、國務院對全面實施預算績效管理作出的頂層設計和重大部署，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出到2020 年底中央部門和省級層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。2019 年，《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱教財〔2019〕6 號）進一步明確了全面實施預算績效管理的要求。

（三）文獻回顧

從20 世紀70 年代開始，國外高校開始績效考核探索。在經歷了一段時期的發展后，高校預算績效管理逐步成為制定教育政策、明確教育財政支持方向和優化教育資源配置的重要依據。當前國外高校績效評價具體分為兩個類別。

1.復合主體制高校：重視教育立法，科學設置指標。 復合主體制高校是一個聯合體，學校主要從事對外事務和公共服務，除約定的權力外其他都在院系。如美國、英國等根據自己的國情，提高內部管理質量，根據本國高校實際設置高校財務預算績效評價指標體系開展績效評價，以建立高等教育質量保障體系為目標。美國是較早采用評價指標來評價高校財務預算績效的國家之一，早在1978 年建立了高校財政經費投入的立法體系和制度。美國高校財政經費投入納入了國家戰略，提高了美國對高校經費支出質量的關注程度。《英國大學管理統計和績效指標體系》具有代表性，其特點是穩定性、連續性、可測量性及可運用性。Cave 和Martin（1988）指出，數字比文字更簡明，更便于分析、整理和比較，績效指標體系盡量用“序數性”“基數性”“絕對值”“相對值”方法，對高校機構的活動及其性質作權威性的測量。美英兩國對我國教育立法和績效指標設置具有借鑒意義，從法律和國家戰略高度重視經費投入績效，強調高校預算績效評價短期利益和長期利益的結合，重視績效指標的可操作性。

2.單一主體制高校：強化績效管理，重視結果應用。 從經費來源看，日韓高校與我國高校的主要來源是財政撥款，采用統一領導的集中管理模式，均屬于政府主導型高校。單一主體制高校對高校的財政撥款分配方式正在從投入向績效方向轉變，績效評價結果將影響下一期的財政撥款。例如，韓國自上世紀90 年代以來逐步建立起了大學評價制度，實行“大學綜合評價制”，從教學、科研、教師、教學設施、財政管理和社會服務六大方面以一定的標準量化打分，打分結果影響高校獲得國家財政撥款和政府補助金。

綜上，國外高校為了優化資源配置，績效考核結果與政府撥款掛鉤，同時引入競爭性撥款。與國外相比，我國對高校績效評價的相關研究起步比較晚，仍處于早期階段，上級主管部門或其他政府機構尚未建立完善的績效考核體系。我國系統評價高校財務績效的最早成果是楊周復、施建軍（2002）建立的高校財務績效評價指標體系。這套指標體系集中關注財務成效，為我國高校奠定了開展財務績效評價的基礎。從2002年至2015 年期間，國內學者的研究集中于高校預算績效管理的必要性、模式及評價方法等角度。喬聯寶（2015）在規模收益不變假設之上建立了綜合效率聯合DEA 模型，以教育部直屬“985”高校的教學和科研績效為評價對象，開展了教育綜合效率評價。

二、中央高校預算績效管理現狀

近年來，財政部、教育部以及中央高校各司其職，積極探索預算績效管理的有效路徑。財政部和教育部作為主管部門，從績效目標申報、績效監控和績效評價三個重要環節開展工作部署和質量審核。如2015 年起，預算編報階段對預算重點項目進行績效目標審核，并對審核結果進行反饋，指導高校更好地完成預算編報環節項目績效目標設定工作；2016 年起，對項目支出績效自評情況開展審核；2018 年起，對項目支出績效執行監控情況開展審核。2019 年，《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》指出在優化政策、項目績效管理的基礎上，逐步實現單位整體績效管理。作為預算績效管理的實施主體，中央高校經歷了從單一型的項目支出績效管理模式，到復合型的“項目支出+單位整體支出”預算績效管理模式。

（一）單一型管理模式：項目支出績效管理

為貫徹《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》的要求，中央高校預算管理機制基本建立，校內成立由主要負責人擔任組長的預算管理領導小組（或預算委員會）全面負責預算績效管理工作。同時出臺或修訂了一系列預算績效管理相關制度或實施方案，由學校層面統籌規劃和頂層設計。單一型預算績效管理模式初見雛形（詳見圖1），根據學校中長期戰略規劃，制定年度工作計劃，然后分解至具體項目，形成目標設定、執行監控、績效評價、評價結果應用的閉環管理模式。

圖1 單一型績效管理模式的基本過程

（二）復合型管理模式：“項目支出+單位整體支出”績效管理

2020 年起，中央高校在貫徹黨中央、國務院、教育部相關意見的預算績效管理實踐中，逐步認識到單一的項目支出預算績效管理項目繁多，數據量大，不僅受到校內預算單位的排斥，而且績效申報、績效執行監控、績效自評、預算評審等環節的管理效率受到嚴重影響，不利于綜合考慮校內預算單位整體支出預算績效完成情況，實現評價結果應用。因此，根據資金類型分類管理的復合型管理模式應運而生。其中，中央專項資金根據教育部要求實施項目支出預算績效管理，校內預算資金采取單位整體支出預算績效管理。以校內預算單位為評價對象，在校內單位整體支出績效評價試點階段，各預算單位設置的單位整體支出預算績效評價指標體系，僅僅停留在項目績效目標的“物理堆砌”或“機械疊加”。經過業務部門與財務部門業財融合的反復研討，基本形成了圍繞預算單位年度工作計劃，以預算資金管理為主線，統籌考慮資產和業務活動，能夠衡量該預算單位整體績效水平的預算績效評價指標體系。

三、 預算績效管理實踐中遇到的問題及原因分析

當前，中央高校雖然初步構建了績效評價指標體系，但基于業財融合的預算績效管理尚處于理論和實踐探索階段，沒有成熟的經驗可循，仍然存在一些問題。

（一）績效管理和業財融合意識有待加強

一是預算績效管理責任主體尚不明晰。高校內部預算單位認為績效管理是財務部門的工作，與預算執行主體相關度不高，對預算績效目標的設置、績效監控及自評等相關工作的重視程度不夠，缺乏結合業務開展、主動加強績效管理的融合機制。如部分高校內部業務部門將績效目標設置與填報都推給財務部門，由財務部門閉門造車完成任務。在績效自評環節，項目實施主體未對照年初績效目標逐一自評，而是憑主觀判斷，自評高分。二是對于預算執行的關注程度高于預算績效。如部分高校財務部門按月推送給業務部門預算執行情況，督促其加快預算進度執行及預算績效的完成，但最終落實到項目負責人這里就變成了“盡快用錢”，忽略了項目績效目標的實現。

存在以上兩個問題的主要原因為：一是績效管理質量尚未納入主管部門考核范圍，沒有外在約束；二是高校對預算績效管理重視程度不夠，沒有內在動力，僅由財務部門“單打獨斗”；三是缺少面向全員的預算績效管理培訓，業務部門對于預算績效管理的相關政策及實操知識了解甚少。

（二）績效目標及指標設定不科學，目標審核較為寬松

一是績效目標設定與學校發展規劃不匹配。部分高校設置預算績效目標時未考慮學校中長期發展規劃及年度計劃目標，績效目標與規劃目標脫節。二是績效目標與績效評價指標概念混淆、重復填報。如部分高校將計劃達成、相對宏觀的績效目標與具體實施、相對微觀的績效評價指標概念混淆，造成績效目標與具體指標重復填報。三是定性指標難以衡量。效益指標和滿意度指標多為定性指標，指標值數據無法獲取、難以衡量。四是高校內部對績效目標審核較為寬松，除部分修購項目外僅停留在財務層面的合規性審核，未做到業財融合進行績效目標及指標的科學性、合理性審核。目前，績效目標由項目申報單位填寫后，業務歸口管理部門只審核目標的相關性，財務部門只審核與資金相關的指標，主管部門也僅僅是程序上、形式上的審核，極少會細化到具體指標是否科學、合理，導致整個審核過程對績效目標及指標設定的影響微乎其微。

對績效目標及指標設定進行深入分析發現，導致該問題出現的主要原因：一是目前缺少相對科學、合理、可行的績效評價指標體系；二是高校本身對績效目標、指標設定及內部審核重視程度不夠，內部培訓不足；三是主管部門審核全國直屬高校的項目，項目類型和數量繁多，且存在對于高校相關項目的業務知識不夠了解等問題，難以高質量完成績效目標審核。

（三）績效監控操作性不強，糾偏作用發揮不充分

中央高校實踐探索結果顯示，預算執行過程中，主管部門定期對預算執行進度進行考核排名起到了一定的監督作用，但績效目標執行監控操作性不強、無法達到預期監控效果。部分高校反映項目支出績效監控表部分指標操作性不強，部分指標如“論文發表篇數”“申請專利”等，均以年度為統計時段，1—7 月尚處于送審階段，無法獲得此項指標權威統計結果，只能憑主觀預估填寫執行數，監控結果填寫不夠準確。

出現此類問題的原因主要有：一是績效目標設定為年度指標，而高校教學科研成果具有其特殊性，無法將年度指標值簡單地一分為二進行考核；二是存在信息孤島，績效目標監控信息化平臺未實現與預算管理系統的有效對接，難以定期在線監控預算執行進度與績效目標實現情況的匹配程度；三是部分高校重點項目績效評價指標設置不科學，導致中期監控無法獲取準確數據進行評估。

（四）績效評價主體缺乏獨立性，評價結果受到質疑

中央高校預算績效評價模式以高校績效自評和校內績效評價為主，主管部門開展績效復評及重點項目績效評價為輔。這種模式的評價結果的獨立性和有效性也受到了社會的質疑。首先，財政部作為預算管理的頂層設計者和資金分配部門，在評價結果間接反映自身政策和資金管理問題時如何保持獨立？其次，教育部作為高校主管部門，開展本部門或系統的財政資金績效評價時，是否愿意將較差的一面反映到績效評價報告中？最后，高校自評這種既當“運動員”又當“裁判員”的模式，為了爭取更多的財政補助資金，難免存在“自我吹捧”的現象。

（五）績效評價結果應用不充分，績效公開亟待擴大

評價結果應用主要由高校自主開展，尚處于監管空白狀態，因此是否應用及應用程度如何在各個高校之間存在差異。中央高校雖然在相關預算績效管理制度中指出評價結果作為下一年度預算安排的重要依據，但績效評價結果尚未作為分配因素，體現在預算申報或者分配方案中。問題具體體現在三個方面：一是績效評價結果應用缺乏全流程追蹤反饋，導致部分高校評價工作停留在完成評價、發現問題層面，部分高校止步于匯報結果、剖析問題層面，極少數高校能夠意識到將評價結果轉化為預算績效管理的重要參考依據。二是現行的績效成果利用方式較為單一，通常采用書面報告反饋給被評價單位要求其整改，缺乏強有力的整改約束和整改效果的持續反饋，在高校內部，由誰整改不明確，容易出現業務部門、財務部門及項目負責人互相推諉的情況。三是績效目標公開尚處于起步階段，績效評價結果尚未公開，未對績效評價結果形成一定程度的社會監督。

四、基于業財融合的中央高校預算績效管理體系構建思路

全面預算績效管理是將績效理念融入預算管理的全過程，將績效管理過程與預算管理過程有機結合，做到“花錢必問效、無效必問責”。業財融合為全面預算績效管理的實現提供組織保障和技術支撐。

（一）深化“計劃-預算-考核”預算管理機制變革

推進全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系的建立，不僅需要主管部門及高校領導對績效管理的重視，更需要預算績效管理各個環節上每一位業務人員和財務人員全面樹立績效管理觀念。而績效理念的提升離不開高校“計劃-預算-考核”的工作機制改革。通過建立計劃與財經管理委員會等業財融合的工作機制，推行“先計劃、后預算、再考核”的工作流程，將全面預算績效管理過程中的業務部門和財務部門緊密結合，實現業務人員和財務人員共同參與的全流程業財融合，有利于戰略規劃、年度計劃的受控執行。計劃環節由發展規劃部門牽頭，組織各個業務部門開展工作計劃編制，并將其“項目化”，形成“項目化”的工作計劃，每個項目提供簡單的核心績效指標，納入業務部門單位整體支出預算績效評價指標體系。預算環節由財務部門牽頭。經相關業務專業委員會通過的排序后的項目計劃和單位整體支出預算績效評價指標體系提交財務部門組織預算評審，計劃與財經管理委員會根據排序后的計劃結合學校財力配置資源，最終形成學校預算方案報學校決策機構審定。考核環節由組織部門牽頭，將單位整體支出預算績效評價結果納入學校年度部門考核范圍，對績效評價的結果應用形成強有力的外部約束。在此過程中，事權與財權相對獨立，進一步明確了預算績效管理責任主體。業務部門承擔了事權支出責任和預算績效管理責任，財務部門根據論證通過的事權配置資源，兩者相互獨立，又組織融合，為預算績效管理提供了強有力的組織保障。

（二）強化項目論證過程中的績效目標論證，做實績效指標庫

根據“誰申請資金，誰設立目標”“誰分配資金，誰考核目標”的原則，強化對資金使用效益的績效考核，實行項目績效目標論證分類管理。一方面，對于中央專項項目績效目標論證，強化專項工作領導小組或專業委員會的論證。在校內項目儲備入庫過程中，要求專項項目申報書嚴格按照教育部要求，重視績效目標這一項目申報書的重要組成部分。所有納入儲備庫的中央專項項目，需經過專項工作領導小組或專業委員會進行事前論證，其中基建項目等其他重大項目需進行事前評估。在“二上二下”部門預算編制過程中，專項績效目標經過嚴格論證后，履行出庫程序和預算審批程序后予以上報。另一方面，對于校內單位整體支出績效評價，嚴格按照校部預算“二上二下”程序進行單位整體支出績效目標申報、論證和下達，強調校內預算單位工作計劃、整體支出與績效目標三者的相關性及合理性，學校預算咨詢委員會對單位整體支出績效目標及指標提供咨詢和評審意見，學校計劃與財經管理委員會負責審議預算方案中單位整體支出績效目標及指標，最終學校黨委常委會審定年度預算方案，含各預算單位整體支出績效目標及指標。在項目申報過程中形成的績效指標申報庫，經過層層論證，最終形成學校年度績效指標正式庫，滾動應用到下一年度預算績效目標和指標的編制。

（三）建立業財融合的多元評價主體參與的高校績效評價體系

建立業財融合的多元評價主體參與的績效評價體系是一條解決主體獨立性的有效路徑。建議更多地引入外部評價，提升評價質量。一是充分發揮人大監督職能，由人大牽頭對重點項目、重點高校開展績效評價。在法律層面，人大具有對財政預算的監督權力。二是構建跨部委的績效評價中心，建立由各部委績效評價專家、高校績效評價學術專家、高校績效評價實踐專家、基層績效評價工作人員、第三方評價機構技術專家等各方參與的評價團隊，形成兼具獨立性和專業性優勢的專業績效評價隊伍，對高校預算績效管理實行獨立第三方評價。三是培育高校本土績效評價隊伍，利用高校獨特的智力資源，建立一支含科研專家、相關業務部門、預算管理人員等多元化結構的內部績效評價隊伍，充分與發展規劃部門銜接，對項目負責人或業務部門提交的自評結果進行高校層面的復核評價。四是高校引入第三方機構參與工程類項目事前評估和績效評價，發揮其專業性和獨立性，對預算單位非敏感性的重大、重點項目尤其是工程類項目，進行事前評估，開展績效目標申報評審、績效自評復核，出具績效評價意見，應用到下一年度的預算安排。

（四）進一步擴大績效公開范圍，發揮績效監督合力

一是借助高校的信息公開平臺，定期將年度績效評價結果充分向社會公開，增強公信力。建議進一步擴大項目支出績效目標表的公開范圍，強化公眾對于資金績效的監督，提高中央專項項目績效目標的編制質量。2023 年部門預算公開中，財政部要求繼續擴大績效目標公開范圍，除涉密項目、敏感項目、結轉項目外，原則上各直屬高校一般公共預算二級項目、政府性基金預算項目績效目標表均應按照不低于項目數量60%的比例向社會公開，比2022 年的公開比例增加10%。二是逐步探索校內預算單位整體支出績效目標的校內公開，落實主體責任，逐級考核績效。積極推動學校層面和學校內部預算單位層面的兩級單位整體支出績效評價實踐，按照“誰支出，誰負責”的原則明確責任分工，制定落實單位整體預算績效管理的實施方案，從簽訂“目標責任書”轉向學校與預算單位、預算單位與院系簽訂“績效目標責任書”，從簡單的工作考核轉向預算績效考核。三是發揮績效監督合力，防范財務風險。發展規劃部門、紀檢部門強化事權監督中的績效監督作用；財務部門和審計部門強化財會監督和審計監督職能，對績效評價指標設立、績效目標完成的有效性進行監督，強化追蹤問效，防范違規違紀問題。

（五）以信息化建設為業財融合提供數據融合的技術支持

一是高校應按信息化發展規劃充分做好信息化建設頂層設計，搭建業財融合的信息化平臺，實現業務數據與財務數據的融合與同步。對業務部門之間的數據交叉重復進行整合，通過數據中臺與預算管理系統對接，打破信息孤島，實現資源共享，做到預算績效評價指標實時提取業務數據和績效監控，定期通過預算管理系統向業務系統反饋績效評價指標的完成情況，及時糾正偏差，提高績效執行監控和績效自評數據的準確性。二是在高校內部控制建設的統一要求下，內控對象包括業務活動和經濟活動，應借助對業務活動和經濟活動流程梳理的平臺，爭取業務信息和財務信息對接融合，對業務風險點和財務風險點在預算管理系統中進行動態監管，依托規則內嵌，將業務活動和經濟活動的流程嵌入預算管理系統，用系統對預算績效管理的全過程進行重構和優化。經過數據融合以及內部控制梳理，為預算績效管理提供經過大數據分析和風險點梳理后的關鍵指標。三是利用信息化平臺，逐步構建完善分領域分大類的績效指標庫，一方面用于指導高校統一績效評價指標設計，績效指標值可以根據不同高校的實際情況進行調節，提升同領域、同類支出、同類項目績效指標的一致化程度；另一方面進一步將績效指標評價要點設置標準化，逐步實現高校間績效評價指標的統一和評價結果的橫向可比。■