應用“區塊鏈”提升財會監督能力的探討
——以預算執行監督為例

●劉春倩 朱曉亮 沈馨兒 閆凌橫

2023 年2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步加強財會監督工作的意見》（以下簡稱 《意見》），明確要求健全財會監督體系，建立貫通協調的工作機制，指出當前存在監督能力有待提升的主要問題。科學技術是第一生產力，也是推動工作、提升監督效能的助推器。隨著區塊鏈技術在財政系統的廣泛應用，財會監督也將迎來新的局面。

一、研究背景

中國信通院2022 年發布的《區塊鏈白皮書》①指出“區塊鏈技術有助于促進數據共享、優化業務流程、降低運營成本、提升協同效率、建設可信體系，是支持數字經濟發展的戰略性技術”。工信部2023 年發布的《區塊鏈和分布式記賬技術標準體系建設指南》②明確了區塊鏈和分布式記賬技術標準體系頂層設計，研究標準體系建設和標準研制的總體規則，明確標準間的關系，重點開展基礎共性標準研制，基本滿足我國區塊鏈和分布式記賬技術標準化需求。此外，《區塊鏈財政電子票據應用白皮書》③《區塊鏈金融應用發展白皮書》④等相關指導文件相繼發布，進一步對區塊鏈技術在財政系統的應用指明了方向。

目前，河北省雄安新區通過聯合銀行，建立財政建設資金管理區塊鏈信息系統，有效避免資金截流、挪用、拖欠等問題，保障建設者的合法權益。山東省財政廳著力探索區塊鏈技術在績效管理上的應用，濟寧市金鄉縣著力以“區塊鏈+財政績效”，讓財政管理更清晰、更透明、更高效。浙江省財政廳推出資產云平臺3.0 版本（資產數字化區塊鏈試點），提升浙江省行政事業性國有資產監管水平和治理能力，同時加強軟件數據資產監管。

上海市于今年5 月開展公共數據上鏈集中會戰，目標是構建“全程在鏈、全鏈可溯、全域可信”的數據管理模式，進一步賦能“兩張網”⑤及數字政府建設。7 月發布《上海市推進城市區塊鏈數字基礎設施體系工程實施方案》，明確推進區塊鏈在數字政府領域的創新應用，打造如專項資金監管等政務數據和審批流程上鏈的標桿應用，為政務區塊鏈場景化應用提供基礎支撐。

從區塊鏈技術推進情況來看，財政信息系統正在加快完成基于區塊鏈的系統迭代升級。為此，本文以預算執行監督為例，梳理當前開展財會監督工作面臨的主要問題，分析區塊鏈技術在財會監督工作中的優勢，研究探討如何依托區塊鏈技術提高財會監督工作質效。

二、當前開展財會監督工作面臨的問題

自2020 年財政部發布《中央財政預算執行動態監控管理辦法》將財政資金納入動態監控范圍以來，各地結合屬地特性，細化規章制度，制定操作規程，加強監督預算資金管理使用情況，嚴查隨意變動支出、超額支出等預算資金執行管理不規范的情況，防止資金支出結構不合理、潛在負債風險加大等影響政策資金調度的行為發生，推動部門預算管理標準科學、規范透明、約束有力。然而監督工作開展以來，財政部門碰到了不少難點和問題，有些甚至是制約監督能力提升的瓶頸性難題。經梳理，主要在于以下三個方面：

（一）數據的真實性、安全性難以確保

一是原始信息安全性有待提升。在利益驅動下，存在篡改和偽造原始交易信息、賬務處理結果的情況，合同、發票金額等不能真實反映交易情況，甚至出現關聯方交易。這種財務信息造假，導致了會計信息不能真實可靠地進行確認、記錄、計量和報告。二是信息傳遞過程中的真實性有待提升。傳統的預算管理系統需要人機協同，原始交易數據信息未被“標記”，傳遞過程中無法保證精確性。離信息源頭越遠，信息的準確性越低，這給監督工作帶來直接困難，需要花費大量精力確認被監督對象的數據信息的真實性。

（二）事后集中式監督難度大、成本高

一是缺乏預見性，側重事后集中監管糾偏。傳統監督類似“打地鼠”式解決問題，拿著榔頭找地鼠，找到地鼠打地鼠。事后監管疲于應付、治標不治本。監管鏈條長，監管信息質量難以保障，發生問題后難以溯源整改。如，在決算審核中才發現相關預算單位車改后仍發生車輛租賃支出的異常情況，造成財政資金的浪費和公共財產流失，而此時溯源挽回損失的難度較大，只能盡量降低損失。

二是缺乏系統性，難以實施過程動態監督。資金流轉過程中難以監督、缺乏透明度，具有很強的隱蔽性，財政部門掌握的信息不準確不完整，信息交流的成本很高。接上述例子，若想要在問題發生時甚至發生前關注車輛租賃的合規性，及時發現問題提出預警，就需要實時監控問題發生過程，同時及時甚至在交易前掌握車輛租賃關聯企業的資質等信息，而數據壁壘的存在為此帶來了一定阻礙。

三是缺乏穿透性，監督成本收益不經濟。傳統的預算執行監督效率不夠高、智能化程度不夠高。在面對略顯復雜的問題時，信息系統無法識別風險，容易疏漏問題。特別是對于利益相關的經過偽裝的人為因素造成的違規情況，更容易逃離系統監控逍遙法外。因此，目前很多監督工作仍然高度依賴人工，在抬高了監督成本的同時，又可能造成額外的人為因素影響。

（三）信息共享效率低、監督成果的運用不夠

一是各類預算管理信息分散，預算批復信息和各類資金支出沒有實現有效關聯，預算執行監控與預算編制、項目管理、資產管理、績效管理和決算審核尚不能結合貫通，不利于財政部門動態掌握預算單位全口徑預算執行情況，以及其實有資金余額、來源、去向等關鍵信息。目前，預算管理一體化系統正在逐步試點推廣，著力提高預算編制、執行、報告、監督等工作的規范化、高效化水平，有助于推動財政政策落實到位。

二是跨部門跨區域協同難以相互銜接，無法進行有效的信息共享利用。溝通不暢、配合不佳的局面仍然存在，相當規模的單位部門收入還游離于預算管理之外。預算單位會計核算目前僅解決了財政撥款范疇，財政部門對財政撥款之外的部門收支監管還缺乏技術手段，也缺少對單位賬戶資金的流水監督，同時，對單位會計核算、資產管理、賬戶余額等執行數據，尚未完全實現一體化貫通、共享共用。

三、 區塊鏈技術在開展財會監督工作中的優勢分析

區塊鏈本質上是以共識機制、加密算法為基礎的分布式賬本⑥技術，可以涵蓋財政收支這個超級大賬本的各類要素，能夠有效促進全生命周期預算管理，為財政高效運行提供技術支撐和安全保障（見圖1）。

圖1 應用區塊鏈技術的預算管理示意圖

（一）保證數據安全可信、真實可用

運用區塊鏈技術儲存預算單位相關信息資料，包括單位基本信息、預算信息、經濟活動等都寫入鏈上，并將單位預算數據按時間順序存儲在區塊鏈中，不可篡改、不可抵賴、可追溯。具體而言，利用單向密碼體制，預算信息在形成全網無重復記錄的精確數據庫后，將其打包形成一個“區塊”，加蓋時間戳，數據寫入時間被記錄，整個區塊被加入時間維度，再根據時間序列通過數據密碼與上一個區塊相連接，減少了原始財務信息在確認、記錄、計量和報告環節被修改、刪除、偽造的可能性。經過上述“去中心化”⑦的設置，為預算單位的交易活動提供了真實可靠的信息，有效解決信息被人為篡改、財會資料被銷毀或流轉過程中變動的問題，有效防止傳統財務處理帶來的管理漏洞，有效降低傳統模式下監督對賬、糾錯成本。

（二）降低違規的可能性，實現即時監管的全覆蓋

利用區塊鏈“智能合約”⑧優勢實現事后監督前移。“智能合約”能夠事先約定預算執行的條件，條件滿足才能觸發執行，不符合條件的交易不可進行，使人為挪用、虛列等問題幾乎不可能發生。通過將財政預算管理辦法相關規定作為資金流轉條件，明確預算執行違規的類型、性質和原因，加強對項目預算執行列支內容的分析和研判，進行及時預警并干預，進而糾正預算執行不規范行為，實現嚴格落實預算支出剛性約束的要求，使預算執行監督更具針對性和時效性。

通過分布式記賬實現即時監管的全覆蓋。將監管部門作為鏈上節點，可以實時掌握資金執行動態，使監管具備穿透到每一筆支付詳情的能力，能夠快速精準定位資金使用的問題環節和責任主體，節省大量信息收集加工時間，提高監管效率，降低穿透監管成本。利用區塊鏈可追溯的特性，協助財政部門完成自動監管和智能分析，通過對預算執行的全流程追溯，對違規問題及時進行整改，有效規范預算執行行為，切實保障財政資金使用安全。

（三）促進資源整合和系統對接，促進監管成果的運用

將區塊鏈和大數據挖掘分析技術接入預算管理一體化系統，并將該鏈與預算執行有關的企業、稅務、銀行等部門的信息管理系統對接，精準識別預算資金主體和客體，融入現有的預算執行監督流程，補齊銀行賬戶監管等日常管理短板，實現實時預算資金執行監控，讓違規使用資金無所遁形。進一步完善預算執行信息的挖掘和分析，優化風險識別、風險評估、風險分析及風險評價整個流程和監督鏈條，使預算資金執行信息從采集、提取、交換、流通到形成報告等整個流程都在區塊鏈系統里完成，形成真實可信可用的預算執行監督報告。

四、依托區塊鏈技術做好財會監督的有關建議

區塊鏈技術在財會監督領域的運用剛剛起步，針對財會監督在預算執行監督中面臨的問題以及現實情況，提出以下建議：

（一）完善基礎數據，加速邀約上鏈

一是建立完善的基礎數據庫。發揮區塊鏈技術大數據基礎的優勢，將包括項目資金、重點資金和大額資金支出、轉撥資金等，以及會議費、培訓費、對個人轉賬和對公務卡報賬等在內的各類資金使用情況納入數據庫，建立安全可信的大數據生態。加強大數據的直接利用，為優化動態監控預警規則、擴大監控范圍、強化重點監控、實行動態監控預警信息通報、規避風險問題等打下堅實基礎。

二是推進財政數據“上鏈”。隨著未來“數字城市”建設中區塊鏈系統的不斷擴容，所有納入財會監督范圍的有關部門及其監管部門作為節點將被邀約“上鏈”。在區塊鏈起步階段，財政部門以聯盟支鏈⑨形式接入財會監督區塊鏈系統，擁有完整的全節點⑩分布式賬本，對實時同步更新的資金信息開展監管，使資金的申請、審核、分配和使用全流程公開透明。

（二）厘清職責權限，做到各司其職

一是組織開展職責梳理，做好基礎性工作。財政部門根據各級預算單位監管職能需要，梳理不同業務的層次、規模、范圍，理清分布式賬本監管的范圍和界限，生成職責清晰的信息數據庫。各單位根據職責范圍和權限向區塊鏈系統申請數據，滿足實時、穿透式監管需求，保證監管職能的有效發揮。

二是建立權限管理機制，提供制度保障。通過“用戶—角色—權限”基礎模型，使用加密算法，規范聯盟鏈的管理權限。比如，對不參與資金分配和使用的項目，資金管理和使用部門擁有編輯更新權限，財政部門擁有瀏覽分布式賬本的監管權限，但僅能被動記錄信息。

（三）優化自動驗證，實現高效自治

一方面，完善條件設置，提高系統監督水平。利用區塊鏈“智能合約”優勢，將合約細節按照邏輯關系精確設置條件，堵塞相關漏洞，保證數據從源頭開始的持續真實性。基于區塊鏈技術，由系統根據智能合約自動確認項目承包、資金使用和債權債務清償。同時，監管部門利用智能合約處理數據，作出合規或違規的判斷。

另一方面，增強監督共識，提高系統監督自治能力。基于區塊鏈共識機制，提高安全防護和隱私保護，確保記錄真實有效，減少重復審核和確認，促進審批智能化、高效化。對鏈上監管節點產生的數據及溯源證偽，及時發現資金在現實管理中存在的問題。

（四）構建反饋閉環，加強成果運用

一是建立反饋閉環。在區塊鏈環境下將資金使用的監督結果反饋至監管部門，若反饋的結果與資金使用要求不符，系統及時預警并干預，自動執行反饋閉環，快速精準定位資金使用的問題環節和責任主體，將違規資金作隔離處理，停止資金使用并查找原因，可以有效防止問題擴大或蔓延。相對于傳統事后集中式監管，基于區塊鏈技術的財會監督極大提高了監督時效性，閉環反饋周期大幅縮短，資金使用效益大幅提高，有助于形成長期、高效的資金管理改進機制。

二是推進成果應用。借助區塊鏈技術，根據歷史經驗和記錄，對不同經費類別、不同行業、不同部門、不同地區設置不同的指標數據庫，提高監督工作的針對性和有效性。如，在預算執行監督中，對特殊預算執行建構模型進行評價，提升預算執行評估分析的維度，依托現有預算、決算及動態監控數據，為各單位精準“畫像”，將預算執行動態監控發現的成果運用到下一步的預算編制審核，同時也可為追責問責提供有力支持。同時，結合數字人民幣在財政支付、稅費繳納、政府采購、差旅報銷等領域的推廣應用，促進數字人民幣錢包與區塊鏈技術應用下的財會監督體系的融合發展。

通過將“區塊鏈”技術運用到財會監督中，及時發現問題，真實反映問題，準確糾治問題，切實提升財會監督能力，使財政部門和業務部門協同更加高效、管理更加規范、流程更加便捷、信息更加安全。■

注釋：

①2022 年12 月29 日，中國信息通信研究院（簡稱“中國信通院”） 在第六屆可信區塊鏈峰會上發布《區塊鏈白皮書（2022 年）》。

②2023 年3 月28 日，工信部發布《區塊鏈和分布式記賬技術標準體系建設指南（2023 版）》（征求意見稿）。

③2020 年12 月22 日， 由中國信通院和浙江省財政廳指導，螞蟻集團和國內20 多家企業共同參與發布《區塊鏈財政電子票據應用白皮書》。

④2020 年4 月，中國工商銀行牽頭編寫并發布了《區塊鏈金融應用發展白皮書》，參與單位包括：中國信通院、北京百度網訊科技有限公司、騰訊云計算（北京）有限公司等。

⑤上海正努力推動“物聯數聯智聯”的城市數字化轉型，治理數字化的抓手就是兩張網，即“一網通辦”和“一網統管”。

⑥分布式賬本（Distributed ledger）是一種在網絡成員之間共享、復制和同步的數據庫。 分布式賬本記錄網絡參與者之間的交易，如資產或數據的交換，降低了因調解不同賬本所產生的時間和開支成本。

⑦去中心化：相對于“中心化”而言，這是一種開放式、扁平化、平等性的系統現象或結構。 在一個分布有眾多節點的系統中，每個節點都具有高度自治的特征。節點之間彼此可以自由連接，形成新的連接單元。任何一個節點都可能成為階段性的中心，但不具備強制性的中心控制功能。節點與節點之間的影響，會通過網絡而形成非線性因果關系。

⑧智能合約（Smart contract）是一種由事件驅動的、具有狀態的代碼合約和算法合同，在制定和部署后，不需要外加人為干預，即可實現自我執行和自我驗證。

⑨區塊鏈目前可以分為四類：公鏈、私鏈、聯盟鏈以及側鏈。 公鏈是指任何人都可讀取的、任何人都能發送交易且交易能獲得有效確認的、任何人都能參與其中共識過程的區塊鏈。 私鏈是指其寫入權限僅在一個組織手里的區塊鏈，讀取權限或者對外開放，或者被任意程度地進行了限制。 聯盟鏈是開放程度和去中心化程度有所限制的區塊鏈，其參與者是被提前篩選出來或者直接指定的，數據庫的讀取權限可能是公開的，也可能像寫入權限一樣只限于系統的參與者。 側鏈是區塊鏈的一種擴展協議，將不同的區塊鏈互相連接在一起，以實現區塊鏈的擴展。

⑩節點是一個區域的服務器。 全節點是完整節點，擁有完整區塊鏈賬本，可以同步所有的區塊鏈數據，能夠獨立校驗區塊鏈上的所有交易并實時更新數據，主要負責區塊鏈的交易的廣播和驗證。