整體政府理論視閾下優化營商環境路徑研究

■弓順芳 中共鄭州市委黨校

一、引言

城市環境包括物質環境、經濟環境、社會環境和文化環境，任何一種環境都會引發優勢和劣勢，即效益或成本，營商環境是影響城市軟實力和綜合競爭力等綜合環境的重要因素，也是我國加快構建新發展格局、著力推動高質量發展的有效手段。黨的二十大報告明確提出“完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境”“合理縮減外資準入負面清單，依法保護外商投資權益，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”。2022 年10 月，國務院辦公廳先后印發《國務院辦公廳關于加快推進“一件事一次辦”打造政務服務升級版的指導意見》《關于擴大政務服務“跨省通辦”范圍進一步提升服務效能的意見》，將“一件事一次辦”作為當前政務服務改革的主要方向和工作目標，提出以標準化、規范化和便利化改造升級政務服務，以加快轉變政府職能、深化“放管服”改革、持續優化營商環境，并明確要求2025 年年底前各地區要針對系統對接、數據共享和標準不一致等問題，實現更大范圍、更寬領域、更多服務事項“一件事一次辦”，進一步提升市場主體獲得感和群眾辦事滿意度。

政府是優化營商環境的主體，“放管服”是政府優化營商環境的核心。以政務服務升級為核心的“放管服”改革，其目的是降低經濟發展中的制度性交易成本，即因體制機制問題而導致的經濟、時間和機會等各種成本。從發端于2016 年年底浙江省的“最多跑一次”到2019 年湖南省打造的“一件事一次辦”政務服務品牌的營造，其本質體現的是由傳統計劃經濟體制下政府管制模式向市場經濟條件下現代治理模式的轉變，是以數字化倒逼政府職能轉變，理順政府和市場關系、拓寬公共服務數字化應用場景、重塑工作流程的現代化手段和方式。這種政務服務迭代升級是地方優化營商環境的制度性安排，其優劣直接關系到市場主體的盛衰、民生的改善，以及各類資源要素的聚散。因此，研究整體政府視域下優化營商環境，是進一步培育和增強市場主體活力的制度性條件，也是重塑大數據背景下服務型政府治理模式的重要課題。

二、當前我國優化營商環境存在的主要問題

根據世界銀行最新發布的宜商環境評價指標，我國在數字化服務、可持續發展等具體維度上依然與前沿指標有一定的差距，市場主體獲得感和部分政府工作人員的認識有待進一步提升，持續優化我國營商環境仍然十分迫切。

1.公共服務理念仍待進一步加強

政府責任履行缺位、越位、不到位是影響營商環境的重要原因。當前，以“互聯網+政務服務”的數字治理解決“一件事”是當前地方政府政務服務的重點，但在實踐操作層面存在線上辦理深度不夠、成熟度不高、個性化不足等問題，需要跟蹤研判、不斷提升。同時，營商環境建設政府責任的研究呈現碎片化取向，實踐層面上對政府責任不夠重視。

2.市場配置資源的決定性作用有待進一步發揮

近年來，國家通過對國有企業和行業內部進行供給側結構性改革，自然壟斷行業的行政性壟斷色彩明顯下降，但是，受疫情沖擊和中小微企業面臨較大“融資難、融資貴”問題的影響，不少民營企業陷入“經營困難—盈利減弱—投資減少—更廣泛的倒閉和困難”的不良循環。我國市場準入仍然不公平，融資體系、供應鏈體系存在變相、隱形的障礙，形成“民企歧視”現象。金融市場問題尤為突出，融資渠道不暢、狹窄導致中小微企業“短、小、頻、急”的融資需求無法被滿足，削弱了企業競爭力。

3.政務服務標準化和規范化程度亟待提升

政府改革存在系統集成度低和邊界不清問題，政府出臺的政策缺乏穩定性和配套性，導致政策制定上目標靶向不精準，政策執行上條塊分割、出現信息孤島，缺乏政府內部協同創新和聯動的黏性機制。例如，某些省市在事項認領、辦事指南編制及系統錄入、審批和配置等方面的標準不統一，垂直管理部門受限于上級部門規章制度，在聯動實施“一件事一次辦”上還存在權責界定模糊、邊界不清、規章打架等現象，特別是交通安全綜合服務平臺、醫師護士電子化注冊系統、食品藥品行政許可在線申報系統等并未真正實現信息共享共通。

4.法治體系改革相對滯后

當前，我國營商環境法治化保障存在諸多短板，如法律制度不健全、行政執法不公、趨利現象大量存在、知識產權保護等法規制度欠缺等問題，導致企業主體市場待遇不公，無法形成公平競爭。我國中西部地區與沿海發達省市相比，在涉及貿易自由、金融開放、稅收監管、產權保護等創新制度方面缺乏實踐案例，政策實施落地情況難以量化追溯，加上信用清單與監管體制的融合深度不足，法治化整體建設亟須完善。

5.區域營商環境建設不平衡不充分

自國務院對北京、上海、重慶等6 個城市開展營商環境創新試點的復制推廣以來，各地區積極開啟“營商環境5.0 改革”，出臺了《河南省優化營商環境創新示范實施方案》、湖北省《關于持續深化一流營商環境建設的若干措施》、《北京市進一步優化營商環境推動和保障管理人在破產程序中依法履職若干措施》等，營商環境改革效果進一步顯現，但是東中西部地區差距也更加明顯。以中部地區為例，普遍存在科技創新投入強度不夠、生態環境保護重視不足、民營經濟活躍度不高，以及城鄉發展增速放緩等問題。由于缺乏區域統一的營商環境評價指標體系，不能從微觀視角細化完善營商環境評價指標，導致部分指標合理性、精確性不足，一些先進地區的制度創新和創新擴散效應未能充分顯現。

三、以政務服務改革優化營商環境的治理路徑

優化營商環境是一項關系全局，具有緊迫性、先導性和基礎性的重要工作。為深化以“一件事一次辦”為牽引的政務服務改革，持續優化營商環境，要從強化系統觀念，以大數據賦能打造透明高效的“數智”環境、完善公平正義的法治環境、競爭有序的市場環境和互利共贏的國際化營商環境，形成現代化國際化城市文化等方面入手，釋放行政改革集成效應。

1.堅持系統觀念，構建服務型政府

構建人民滿意的服務型政府，以系統觀念優化政府職能配置，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。一是做好頂層設計。注重改革的系統性、整體性、協同性，從全局著眼、從宏觀思考、從長遠入手，對標一流，學習借鑒先進地區的經驗做法，探索實現跨地區跨部門信息共享的有效方法，初步建立分類清晰、客觀全面的評價考核體系，提升公共服務有效供給能力。二是建設高質量發展考核評價體系。科學設置考核指標是建設高質量考核評價體系的先導性、基礎性工作，具有很強的指向性和針對性。例如，江浙地區注重以科學設計考核評價體系，優化城市高質量發展，其設計指標注重反映經濟結構優化、創新驅動發展、人民生活質量和重大任務落實情況，有利于提升考核評價的細化完善與具體實施。三是強化統籌協調能力。針對政府重點事項設立專項臺賬，施行政務服務改革周例會、月研判任務交辦等制度創新，推進部門溝通常態化、工作清單化、任務具體化、責任屬人化，理順政府部門關系。

2.大數據賦能打造透明高效的“數智”環境

數據是創新動能，是基礎設施，是交易標的，是治理規則。“數智”環境是以“現狀-研究-決策-執行-評估”閉環方法為指導，針對特定生態環境治理目標，通過信息化手段調配整合各類資源，形成政府治理、環境監管與信息化手段有機融合的綜合治理體系。一是以“政務服務集成化”改革為核心，促進大數據整合共享服務。依托國家數據統一共享開放平臺，統一數據格式、數據接口，融合各行業各領域數據集，形成各職能部門共享的公共數據交換池，打破條塊分割和“數據孤島”。二是探索建立跨境數據便利化流動機制，建設國際數據港。各地區應充分利用比較優勢，加快數字基礎設施與傳統城市基礎設施的融合，開放公共數據，加強同商業、金融部門和社會組織的合作，彌補數字技能鴻溝。三是重視提升數據領導力，使公共服務更加開放創新。例如，倫敦市政廳使用住房數據為小型開發商確定場地，使用人口統計數據來預測不同區域的人口增長趨勢，通過建模確定新建學校的位置和規模，依法利用大數據為市場主體“畫像”，拓展信用監管在政務服務領域的應用。四是深化商事制度集成化改革。深入實施注冊資金認繳制，構建以信用監督為基礎的跨區域系統監管、“互聯網+”等新型監管機制和政策協同機制，以“全生命周期管理”為目標，建立完善“一件事”多元評價機制。

3.建設公平正義的法治環境和法治政府

法治是最好的營商環境，公正透明的法治化營商環境是企業開展商業活動的前提，是合作共贏和現代契約精神的基石。一是以探索建立跨區域知識產權服務平臺為突破口，營造誠實守信的信用環境。建立服務于科技成果轉移轉化的跨區域知識產權服務平臺，為企業提供“準入—運營—破產”關鍵環節的咨詢、評估、交易、信息和代理等全鏈條服務，開展跨區域知識產權價值服務體系建設。二是不斷推進相關法律制度的“立改廢修”。推進要素市場化改革、優化營商環境、規范市場運行，是黨中央、國務院部署的重要改革任務，要求嚴格執行公平競爭審查制度，全面清理取消限制各類市場主體參與市場競爭的規定，防止地方保護或行業壟斷，禁止設置注冊登記、設立分支機構（辦事處）、資質驗證、投標（競買）許可、強制擔保、強制要求在當地投資、人員業績考核等沒有法律法規依據的限制性條件。例如，四川省住房和城鄉建設廳出臺相關法規，全面落實招標人主體責任，明確規定了28 種行為屬于限制、排斥潛在投標人或者投標人的典型情形，在規范市場資格認定上提供了示范作用。三是創新法治和信用體系建設，實行信用信息分類開放機制。推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信等社會信用綜合體系建設，建設國際商事仲裁中心、互聯網法院、知識產權和破產法庭，開啟網絡案件審理全新模式，使信用成為法治化營商環境的標桿。

4.建設競爭有序的市場環境

市場經濟的本質是規則經濟。政府要尊重市場規律，做到“有為政府”。一是破除資源要素制約，提升市場化水平。“十四五”時期地方政府要大幅放寬服務業準入限制，實行統一的市場準入制度，保證各類市場主體依法平等進入市場開放領域，推動壟斷服務行業逐步向民營經濟開放，激發市場活力和內在動力，同時壓減政府一般性支出，優化稅務服務，減輕企業負擔。二是對標國際一流，探索實施土地、金融、人才、技術和數據等要素配置的突破性政策。推進“標準地”供地方式和工業用地出讓模式，通過構建“讀地云”，實行工業用地“云上供地”“拿地即開工”，提高土地管理效能。三是搭建要素融合場景。加強頂層設計，布局全域應用場景，加快形成與國際接軌的投資貿易服務體系，營造有利于知識流通和產業技術創新的制度環境。四是整合信用系統與金融信貸系統，推進多元化投融資體系發展。探索貫穿企業知識產權價值實現企業全生命周期的“投資基金—質押融資—風險補償—許可轉化—證券化”知識產權金融服務全鏈條，設立知識產權證券化項目專項資金池。創新中小微企業的金融服務機制，構建綜合融資擔保服務平臺，緩解企業融資難題。

5.建設互利共贏的國際化營商環境

對標國際宜商環境評價框架，以構建完善現代化國際化營商環境為抓手，從注重擴容增量轉化為筑牢市場主體根基，從注重強化存量轉化為激發內生動力與保障，激發多元主體的共生協同，深入推進營商環境國際化。一是建立完善國際營商規則，以更加開放、積極的態度融入國家重大戰略。以區域城市群、經濟圈一體化的發展打破行政區域對資源要素配置的限制，建立更大范圍更為統一的市場環境，降低內部資源要素流動的制度性成本。二是增強國際交流合作。對外交流“走出去”，主動與“一帶一路”沿線國家和世界發達國家交流合作，強化國際交流合作，推動互高商品展覽。三是建立國際化征信系統。對標國際，構建符合國際化營商規則和標準的征信系統，積極培育建設現代契約精神和社會誠信體系。綜合運用大數據、5G技術、云計算、物聯網等現代信息技術，打通國內外經濟運行、市場監管、社會治理、公共服務、生態監測等跨區域政府職能，實現政務服務標準化。四是開展國際化社區示范創建，細化國際公共服務質量，提高城市國際吸引力。對接國際化市場規則，國內外先進水平，完善推進營商環境國際化有效機制，健全與國際接軌的“高精尖缺”人才認定標準、知識產權保護、貿易仲裁和金融服務等公共服務體系，建立具有國際競爭力的引才用才留才制度。打造一批具備國際化水準的文化、教育、醫療、美食等生活服務設施，完善涉外教育服務體系，推進醫療國際化服務，拓展入境旅游多元化營銷宣傳渠道。

四、結語

優化營商環境的過程即公共治理過程，是企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件，既包括資本、勞動力、土地、技術、數據等市場資源要素，又包括經濟、社會、文化、生態環境等綜合因素；既包括對要素的吸引力、流動效率和利用力，也包括市場輻射力和創新能力。我們要以系統觀念和“整體政府”理念為引領，以公眾和市場主體訴求為導向，重塑政府流程，明晰職責邊界，以增強政府效能，提升區域營商環境質量。