高技能人才隊伍建設的制度變革：目標、問題與路徑

吳立波 黃楷胤

［摘要］高技能人才是中國式現代化建設和高質量發展的基礎性、戰略性支撐。新時代，新的政策體系、經濟格局和教育治理推動了高技能人才隊伍建設的制度變革，高技能人才培養走向融合擴張、使用轉向體面就業、評價邁向生態本位，激勵對標社會尺度。雖然我國技能人才隊伍建設取得了一定成效，但仍然存在培養規模和質量不足、使用分配制度有待優化、評價制度需要完善、獎勵激勵機制有待創新等問題。因此，變革高技能人才隊伍建設制度還要加快推進技工教育和職業教育融通發展，加強職業技能標準開發和評價監管，落實提高技能人才待遇政策，創新保障機制激發技能人才活力。

［關鍵詞］高技能人才；制度變革；人才培養；人才評價

［作者簡介］吳立波（1966- ），男，廣東揭陽人，廣東省職業技術教研室，高級講師。（廣東? 廣州 510507）黃楷胤（1964- ），男，廣東揭陽人，華南師范大學，教授，博士。（廣東? 廣州? 510631）

［基金項目］本文系人力資源和社會保障部2022年度技工教育重點項目標準研究課題“技工教育數字化資源建設與應用優秀院校評價標準研究”（項目編號：202220，項目主持人：龍莉）和廣東省2013年省級科技計劃項目“專業鎮中小微企業轉型升級發展研究”（項目編號：2013B091605006，項目主持人：黃楷胤）的研究成果。

［中圖分類號］G717? ? ［文獻標識碼］A? ? ［文章編號］1004-3985（2023）03-0038-07

高技能人才是國家人力資源的重要組成部分，也是中國式現代化建設的基礎性、戰略性支撐。黨的二十大報告強調“人才是第一資源”，提出“努力培養造就更多大師、戰略科學家、一流科技領軍人才和創新團隊、青年科技人才、卓越工程師、大國工匠、高技能人才”。然而，我國長期以來將高技能人才培養的重任壓在職前階段的高職院校身上，對于職后階段企業繼續教育與培訓的重視程度不夠，而且存在教育體系與勞動體系嚴重分離的現象。僅僅重視職前教育的教育模式不利于培養出真正的高技能人才，有效的高技能人才培養必須從“培養—使用—評價”以及社會認可多個方面進行靶向式變革。因此，轉變已有的高技能人才培養思路，變革高技能人才建設制度刻不容緩。2022年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》指出，“健全技能人才培養、使用、評價、激勵制度……打造一支愛黨報國、敬業奉獻、技藝精湛、素質優良、規模宏大、結構合理的高技能人才隊伍”。根據高技能人才成長的規律和制度理論，本文分析新時代高技能人才培養模式變革的動力，對標新時代經濟產業發展的需求分析高技能人才隊伍存在的不足，進而探索技能人才隊伍建設的制度變革路徑。

一、變革的邏輯：高技能人才隊伍建設的目標分析

制度是規約人類行為的重要力量，然而，羅馬不是一天建成的，好的制度是一個歷史發展的過程，是一種文化形成的過程。在各種張力和慣性之間，制度總是需要應時而變。中國高技能人才隊伍建設制度的變革是新時代國家治理、經濟轉型和教育變革共同推動的結果。

（一）政策邏輯：規制性力量引領高技能人才隊伍建設變革

規制、規范、認知是制度的三種類型，也是制度化的三種力量。2017年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《新時期產業工人隊伍建設改革方案》。2022年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于提高技術工人待遇的意見》。一系列政策聚焦高技能人才培養，為高技能人才發展營造了良好的外部環境。在上述相關政策不斷實踐的基礎上，要進一步對新時代高技能人才發展進行全面謀劃，形成更趨完善的政策體系。著眼于培養更高質量的產業工人和高技能人才，不斷健全技能人才的培養、使用、評價、激勵制度體系，形成高技能人才隊伍建設的政策制度框架（如圖1所示）。規制性力量引領高技能人才隊伍建設變革主要致力于制度體系的完善，其治理目標和內容有：一是建構新的培養體系。構建產業工人技能形成體系，更加系統全面地明確行業企業、職業院校（含技工院校）、政府、社會四方的角色定位和責任擔當，使技能人才培養與企業實際緊密結合。二是出臺新的使用制度。與《關于提高技術工人待遇的意見》一脈相承，充分體現技能導向，提高技能要素在收入分配中的作用，引導企業把技能作為決定要素，多勞多得，技高多得。三是建立新的評價機制。建立“新八級工”等級制度，在原“五級工”基礎上創新形成“新八級工”職業技能等級（崗位）序列，突破技能人才職業發展的“天花板”。完善以世界技能大賽為引領、全國職業技能大賽為龍頭、全國行業和地方各級職業技能競賽以及專項賽為主體、企業和院校職業技能比賽為基礎的中國特色職業技能競賽體系。多種舉措提高競賽科學化、規范化、專業化水平，引領技能人才發展。四是完善新的激勵機制。建立以國家表彰為引領、行業企業獎勵為主體、社會獎勵為補充的高技能人才表彰獎勵體系。多種表彰獎勵項目暢通技能人才與業績掛鉤的成長通道，增強高技能人才獎勵激勵作用。

（二）經濟邏輯：走向高質量發展需要高技能人才支撐

高技能人才是推動經濟發展的重要力量，而經濟發展水平作為高技能人才發展環境的重要因素影響著人才開發，二者具有互動共生的密切關系。變革新時代高級人才隊伍建設制度的經濟邏輯在于：一是以更高技能支撐產業發展。國家實施制造業技能根基工程，充分說明了技能人才是支撐產業發展的根基。產業轉型升級，要求對從業人員進行新技術新技能新工藝培訓，不斷提高其適應現有崗位和新職業的工作能力，從而為產業發展創造條件。科技進步日新月異，機器換人速度加快，需要高素質勞動者和技術技能人才。二是以更好技能促進高質量就業。數字技術被廣泛應用，機器換人使產業就業人數整體下降，同時對產業工人的技能提出更高要求，低技能就業將快速減少。高技能人才利用懂得數字技術的優勢，搶占就業先機，提升就業質量，受益將更多。三是以更普遍技能供給服務民生。政府開通技能人才就業創業融資審批快辦通道，打造技能人才網絡平臺，構建定向普惠相結合的就業服務模式，以技能就業兜牢基本民生底線。每個有意愿的建檔立卡貧困家庭子女可以免費入讀技校，學到一技之長，拓展就業創業渠道。接受烹飪職業技能培訓的農民，可以開設創業店、農家樂、小餐館，讓“一個人養活一家人”成為可能。接受家政服務專業技能培訓的管家、月嫂不斷輸出，群眾像逛商場一樣在家政超市選擇月嫂，緩解家政難題。四是以實用技能幫扶拓寬增收致富道路。廣大產業工人農民通過辛勤、誠實、創造性勞動，以技能服務鄉村振興，促進共同富裕。在廣東，一批批“廚師村”“技工村”“月嫂村”相繼涌現，形成“梅嶺鵝王”“玉水廚師村”等一批特色鄉村文旅品牌。

（三）教育邏輯：高技能人才供給助推技能社會建設

技能人才隊伍建設包含了“培養—使用—評價—激勵”四個環節，其中人才培養是起點也是基點。事實上，技能人才的供給不僅僅是指學校端口的招生與就業，還包括了職后的進修與提升。只有進行“職前職后一體化”的技能人才教育、培訓，才能確保技能人才供給的高質量與可持續發展。因此，建設技能社會、服務國家經濟社會高質量發展、變革技能人才隊伍建設的制度體系必須落腳到教育的邏輯。一方面，通過職業院校、技工院校等正式的學校教育培養更多更好的技能型人才后備軍；另一方面，通過校內、校外多方面的培訓組織服務技能型人才的終身教育與終身學習。具體而言：一是突出職業教育、技工教育“主陣地”作用，培養更多的高技能人才。二是優化技能人才結構，培養更有質量的技能人才。2021年末全國就業人員74652萬人，技能人才占就業人員總量的26.8%，高技能人才占技能人才總量的30%。建設現代化產業體系，推進現代農業、新型工業和現代服務業，必然要求優化高技能人才比例。還要著力提高技能人才培養層次，深入推進職業技能等級認定工作。2021年末，全國共有1078.4萬人次參加職業資格評價或職業技能等級認定，898.8萬人次取得職業資格證書或職業技能等級證書，其中30.2萬人次取得技師、高級技師職業資格證書或職業技能等級證書。三是面向新時代經濟市場，培養更適用的技能人才。人力資源市場的結構性矛盾，引發了技能人才掌握的專業技能與產業轉型升級對技能要求的契合程度之間的問題。要以產業需求為根本導向，把技能人才工作作為產業發展的“先手棋”。通過“龍頭企業出標準、出崗位、出師傅，院校出學生、出教師、出教學資源，政府出政策、出資金、出管理”的方式，建立以產業崗位標準為引領、以院校學生和教學資源為基礎、以職業技能等級評價為紐帶的“產教評”融合技能生態鏈，實現產業技能人才培養、使用、評價各方共建、共評、共治、共享、共生發展。

二、變革的挑戰：高技能人才隊伍建設的問題分析

高技能人才隊伍建設的制度變革是國家政策驅動、經濟社會需求和教育發展轉型共同期待的結果，但是，制度變革也有諸多的挑戰，特別是人才供給的規模與質量、工作崗位的匹配和轉型、技能評定與工資待遇、激勵與獎勵制度的不完善等都是高技能人才隊伍建設所面臨的現實難題。

（一）高技能人才培養的規模和質量仍然不足

2020年底，我國高技能人才僅有5800萬人，約占就業總人數的7.7%，高技能人才求人倍率高達2以上。通過對中國高技能人才現狀與2020—2050年供給預測進行統計分析，發現存在嚴重的供給不足問題。事實上，技能人才短缺的重要原因是職業教育、技工教育發展仍然存在不少困難和發展瓶頸，使技能人才培養規模與質量受限。突出表現在：一是職業院校和技工院校越來越少，直接培養高技能人才的院校和組織正在大幅度縮減。2021年，全國高職（專科）招生552.58萬人（含五年制高職轉入專科招生45.20萬人），同口徑比上年減少18.03萬人，下降3.16%。二是職業院校、技工院校的辦學基礎難以支撐技工教育高質量發展。高職和技工院校規模化、集約化程度不高，財政資金投入難以滿足辦學需求；辦學場地、實訓設施、師資力量供應不足，難以擴大辦學規模、提高辦學水平。特別是職業院校、技工院校在校企合作方面涉及單位性質、成本分攤、收入分配等問題，缺乏明確規范的專門政策指引，同時難以跟上企業對技術和設備的更新速度和要求，企業擔心高新技術外泄、高技能人才被挖走，積極性不高。三是技師學院與高等職業院校政策尚未互通互認。技師學院仍被列為中等職業教育，無法與高等職業院校享受同等政策。技師學院畢業生無法獲得大專學歷，嚴重影響后續升學、就業及職業發展。技師學院無法納入高職院校同一平臺同時招生，生源質量難以保證，高技能人才培養基礎不夠牢固。

（二）高技能人才使用分配制度有待進一步優化

我國高技能人才供給與區域產業發展耦合協調水平基本呈現出先上漲后略有回落的階段性變化趨勢，但目前總體耦合協調水平仍有較大提升空間。我國高技能人才的供給結構與產業協調度相對滯后，供給結構與產業協調性2016年開始連續降低，農林牧漁業、制造業、水利環保業和財經商貿類的高技能人才供給不足。事實上，科技進步對傳統工作崗位帶來沖擊，全球疫情對經濟社會發展的阻滯讓技能型人才的就業與使用遭遇了前所未有的挑戰。具體而言：一是技能人才的就業面依舊狹窄，而且在勞動力市場上易遭歧視。企業和各單位能夠提供的工作也多是工廠、工地、車間等一線基層崗位工作，以至于很多青年勞動者不愿意到企業當藍領，甚至部分有著專業技術的人才也寧愿選擇“送快遞”等非車間的工作。二是技能人才在工作崗位上的發展機會和未來前景并不理想。技能人才職業通道窄，申報職稱受到學歷、論文、貫通領域的限制。只有少數受訪者表示對自己所從事的工作非常滿意，其中工資收入被列為首要因素，占47.59%，個人發展機會占23.45%，居次位。大部分高職院校和技工院校畢業生無法應聘到管理崗位，也無法從其他技術崗位跨崗聘用至管理崗位，導致個人發展機會受阻。三是技能人才收入水平仍然偏低。我國技師、高級技師的收入水平與管理人員存在一定差距，有些企業給高級工畢業生安排中級工崗位和工資待遇。調研數據顯示，在經濟相對發達的東莞，有55.05%的技能人才工資不高于6000元，大部分技能人才的工資在4001～8000元之間。收入水平偏低是制約高技能人才培養的重要因素之一。

（三）高技能型人才的評價與認證制度有待完善和優化

技能是非常重要的人力資本，無論是學校教育階段的培養目標還是勞動力市場的技能認證，評價是讓技能價值外顯的重要制度設計。英國、澳大利亞的職業資格證書體系與質量認證體系其實都是讓技能在社會特別是在勞動力市場流動的重要制度安排，也是安格魯—撒克遜在國家職業教育上取得成功的重要經驗。然而，相對于英美國家的職業資格認證體系，中國的職業資格認證和技能認定都還有值得進一步完善的地方。具體來說：一是國家職業技能標準落后于技術迭代，評價結果無法滿足用人主體的評價需求。生產技術迭代升級，用工標準隨之發生變化，用人單位迫切需要貼近當地產業發展、崗位需求的職業技能等級認定標準。國家職業技能標準更新和開發，遠落后于新興產業和新技術的發展速度，容易出現與用人單位評價需求脫節的現象。從事新興產業的技能人才面臨“無職可評”“無證可考”的尷尬境地，影響人才建設、行業壯大和產業發展。二是評價結果公信力缺乏，自主評價的含金量和流通性問題凸顯。企業自主開展“新八級工”等級認定，形成“一企一證”，質量和效力有待研究。職業院校畢業生在校期間已經獲得技能等級，但入職后并不被企業認可。事實上，“新八級工”中的學徒工、特級技師、首席技師的標準與界定、培養與培訓、評價與認定、崗位與職責、激勵與待遇等都不明確，實施難度較大。用人單位或社會評價機構實施職業技能等級認定，考核評價標準不一，難以得到行業認可。職業技能等級證書各蓋各章，與申領補貼、積分入戶等公共服務事項掛鉤，含金量、流通性、公信力的問題突出。

（四）高技能人才獎勵激勵機制有待進一步創新

高技能人才的激勵制度是增強職業教育和技工教育吸引力、不斷壯大高技能人才隊伍的重要支撐條件。事實上，中國傳統文化對技術技能并不友好，雖然中國有“四大發明”這一類從技術生產中誕生的偉大創舉，但是，技術沒有能轉化成科學的重要原因之一就是傳統文化的影響。從孔子批評樊遲問稼，到后來“勞心者治人，勞力者治于人”等慣習，使得技能在中國文化中的地位偏低。另外，在雙重勞動力市場（dual labour market）的分割之下，高技能人才和普通技能人才往往還是在次要勞動力市場，次要勞動力市場的勞動者收入低、工作不穩定、工作條件差、培訓機會少，缺乏晉升機制，這對技能人才的激勵和吸引力相對有限。中國當前的技能人才激勵制度也有很大的改進空間：一是對高技能人才獎勵力度不大。對國家省市職業技能大賽獲獎選手和單位、對技工院校獲得國家省市職業技能競賽獎項選手和指導教師的獎勵，包括獎金、職業技能等級、職稱、編制等方面的獎勵力度還不夠，有待進一步創新機制。二是對技能人才激勵程度不高。技能人才較少在企業經營管理決策層中擔任職務，技能人才在各種表彰評比項目中的比例、在企業職代會中的占比都有提高的空間，在企業民主管理制度中發揮的作用有限，有待進一步激發活力。正是因為這種激勵制度的不完善，中國高技能人才隊伍建設吸引力不足，愿意從事技術工作的勞動力相對偏少，已經在次要勞動力市場的高技能人才也在不斷逃離。由于正式制度與非正式制度對技能人才的認可、激勵相對不足，我國高技能人才隊伍建設始終難以做大做強，低技能或者無技能的人口比重居高不下，高技能人才始終難以突破。

三、變革的路徑：高技能人才隊伍建設的對策建議

高技能人才隊伍建設關乎未來的人力資源結構，也會直接影響經濟社會的發展質量。然而，我國高技能人才相關政策在系統性、執行力、前瞻性方面還存在不足，未來高技能人才隊伍建設需要做好制度創新與改進，為“技能社會”建設和中國經濟社會的高質量發展賦能增效。

（一）擴大高技能人才供給，重點加快推進職業教育和技工教育融通發展

在國家層面，進一步加大對職業教育和技工教育的支持力度，著力解決高技能人才培養的瓶頸問題，重點加快推進職業教育和技工教育融通發展。一是穩定學校規模，確保高技能人才的供給。在國家中職學校不斷縮減、高職院校不斷升格為職業本科的前提下，要繼續穩定高等職業院校的規模，加快將技師學院視同高等職業院校辦學層次轉型，對技師學院參照高職院校標準，實施統一的生均撥款制度，納入財政資金保障范圍。在此基礎上，進一步完善招生機制，推動技師學院與高職院校在同一平臺招生，或者加快建立將技師學院信息同步向高中應屆畢業生推送機制，進一步提高生源質量。二是盡快打通社會政策堵點，增強高技能人才教育的吸引力。從國家層面解決高級技校、技師學院畢業生的學歷問題，確保學生在報考本科院校、公務員招錄、事業單位招聘、招收士官、積分入戶等方面與高職院校畢業生享受同等待遇。三是完善校企合作，提升高技能人才培養質量。推進高技能人才職業能力的全面提升必須構建校企育訓共同體，實現“學校教育夯實基礎＋企業培訓提升實踐”。制定規范校企合作的政策制度，支持職業院校根據產業發展需要因地制宜設立產業學院。發揮企業主體作用，探索推行中國特色學徒制，全面推行校企共同組建協調指導機構、設置專業課程、制訂招生方案、組建教學團隊、開展教學實訓、促進學生就業。

（二）優化高技能人才使用，千方百計落實提高技能人才的政策待遇

全面落實《關于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》，確保高技能人才的待遇要“優”，高技能人才的發展前景要“好”。具體來說：一是深化用人制度改革。破除身份、學歷、編制等障礙，打破職業技能、職稱和管理崗位之間的界限，突出品德、技能和業績的用人導向，促進技能、技術、管理三類人才融合發展，把各方面的優秀人才集聚到黨和人民的事業中來。二是拓寬高技能人才職業發展通道。一方面，在崗位設置上要讓技術技能崗位能夠縱向上升，體現技能的生產價值；另一方面，要加強對高技能人才的職后教育與培訓，提升高技能工作者的生涯可持續發展能力。讓高技能者有良好的發展前景，將吸引更多人才進入工廠。三是進一步提高技能人才待遇水平。技高者多得是一根重要的分配“指揮棒”，體現了高技能人才的真正價值。在這根“指揮棒”的引導下，將會形成追求高技藝的濃厚氛圍，從而形成學技術、學知識的良好社會風尚。特別是在國有企業探索推行關鍵技術技能崗位持股制度，對高技能領軍人才“揭榜領題”采取項目工資制等分配形式。國有企業工資總額分配要向高技能人才傾斜，在工資結構中設置體現技術技能價值的工資單元和技能津貼。落實高技能人才比照相應層級專業技術人員享受同等待遇，也分別與大專和本科學歷人員同等對待。

（三）調整并善用“指揮棒”，加強職業技能標準開發和評價監督管理

評價是非常有力的“指揮棒”，新時代高技能人才隊伍建設制度變革的重點和要點之一就是評價制度的變革。具體來說：一是完善高技能人才評價標準。順應新經濟、新業態快速發展形勢，加快新職業標準開發。推動職業技能標準開發社會化，依托行業企業、職業院校、培訓機構組建行業專家委員會，建立上下聯動、社會共建、政府購買的職業技能標準研發模式，由成熟的行業企業評價規范申報國家職業技能標準。對國家還沒有頒布標準的新職業，探索制定地方標準。二是強化高技能評價監管服務。加快推行企業特級技師、首席技師制度。按照“誰評價、誰發證、誰負責”的原則，建立以市場為導向、以企業等用人單位自主評價為主體、以職業技能等級認定為主要方式的技能人才評價制度。遴選社會培訓評價組織，定期向社會公布職業技能等級認定機構和認定職業（工種）目錄。綜合運用“雙隨機、一公開”“互聯網+監管”等方式，推進評價全過程、全領域監管。健全現場督查、同行監督和社會監督機制，實施社會評價組織定期評估和退出機制。三是建立高技能人才職稱評價綠色通道。為對國家經濟發展和重大戰略實施做出突出貢獻的高技能領軍人才建立職稱評審綠色通道。獲得中華技能大獎、全國技術能手，擔任國家級技能大師工作室帶頭人，享受政府特殊津貼或被省級人才主管部門認定為高層次人才的高技能人才，可直接申報評審高級職稱。

（四）轉變底層邏輯和算法機制，創新激勵制度以提升高技能人才的活力

制度變革的底層邏輯是“文化—認知”的變革，也就是非正式制度和文化認同的變革。高技能人才在中國傳統文化制度中沒有得到最高的“禮遇”和認可，這是新時代高技能人才隊伍建設制度變革的“關鍵一步”。以國家表彰為引領的表彰獎勵體系是對高技能人才的社會認可，對提高技能人才的社會地位、職業榮譽感具有很好的促進作用，對技能人才的長遠建設也有積極作用。一是創新高技能人才的獎勵激勵機制。建立對世界級、國家級和省市級職業技能大賽獲獎選手和單位的獎勵機制，推行“獎金+職業資格或職業技能等級晉升”組合式獎勵，建立職業院校獲獎選手和指導教師入編、高技能人才職稱評審綠色通道。二是提高高技能人才社會地位。應利用新聞媒體營造尊重勞動、崇尚技能、鼓勵創造的良好氛圍。完善各行各業開展高技能人才評選表彰制度，優化技能人才在各種評選表彰項目中的比例。企業要吸納高技能領軍人才擔任技能總監等職務，參與經營管理決策，充分發揮技能人才在企業民主管理中的作用。三是做好高技能人才的輿論引導和價值宣傳，弘揚“大國工匠”精神。讓高技能人才的典型事跡、優秀經驗在社會上傳播，引導社會大眾認可、尊重技能型人才，打造“熱愛勞動、尊重創造”的技能型社會文化。

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