法治督察工作機制：生成邏輯、作用機理與優化路徑

喻少如，許 柯

（西南政法大學 行政法學院/紀檢監察學院，重慶 401120）

一、問題的提出

作為中國政策執行過程中的“頂層推動”機制[1]，督察一直都是國家對基層進行有效控制與管理的常規手段，深刻影響和塑造著中國式現代化治理模式。在法治中國建設背景下，督察已經從傳統的生態環境保護、審計工作重大事項督察督辦等領域進入政法場域，成為法治中國建設過程中不容忽視的治理行為與機制，并與法治政府建設的示范機制一道成為全面依法治國的有力創造，反映出依法治國的真實效果[2]。在政府官方話語體系中，法治督察常與“落實法治建設責任”“夯實法治基礎”“打通政策落實最后一公里”等表述相聯系，反映出法治中國建設具有“國家構建主義法治思想”的濃厚情結，希冀通過自上而下的科層制壓力積極、快速、高效、有序地推進法治建設[3]。在此背景下，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《法治政府建設與責任落實督察工作規定》（以下簡稱《督察工作規定》），明確了法治督察工作的對象、內容、程序及責任追究等事項，地方黨委政府也陸續出臺配套意見，法治督察的制度體系與治理效能得到進一步提升，成為“全面依法治國的總監理師”[4]。

“督察”意指監督、督促和檢查，與“督查”基本同義，但“督察”多指黨內自上而下對某一重要領域（法治、環保、審計等）開展的監督、檢查、督辦等工作，更強調責任落實與追究[5]。區別于政務督查，法治督察是在各級法治建設議事協調機構的領導下，由法治督察工作部門根據《督察工作規定》及相關黨內法規的規定，對各地區、各部門法治政府建設與責任落實情況展開的追蹤、檢查、監督、激勵及問責的組織行為。近年相關學者主要針對行政督查（政務督查）、數字督查、環保督查、農村土地督察、自然資源督察等機制進行研究，關于法治督察工作機制的報道性文獻較多，尚未有學者對法治督察進行專門的理論性研究。在全面依法治國背景下，對法治督察工作機制專門研究的缺位難以回應其在實際運行中所面臨的困境：第一，作為督察機制在法治領域的延伸和應用，法治督察工作機制生成的歷史軌跡、理論基礎與實踐動力是什么？這些問題關涉到對該項工作機制形成過程的把握。第二，區別于傳統的行政治理，法治建設涉及的社會關系領域非常廣泛，容易出現法治建設“碎片化”現象[6]。督察機制如何通過統合各方力量增強法治建設的整體性、系統性、協同性？第三，從實際法律事務的角度看，“地方”法治建設具有高度的多樣性、綜合性和特殊性，法治督察工作機制如何通過協調法治建設中的中央-地方關系，從而確保黨和國家重大法治決策部署落到實處？以上問題涉及對法治督察工作機制真實運作規律的理解。第四，在厘清法治督察工作機制生成邏輯與作用機理的基礎上，需要結合法治督察實踐，從作用場域、公眾參與、組織協同與數字賦能四個方面對其進行優化。因此，超越原有學科知識的局限，從全面依法治國與全面從嚴治黨的層面重新認識督察機制在法治建設領域應用的生成邏輯與作用機理，并提出相應的優化路徑具有理論可行性與實踐必要性。

二、法治督察工作機制的生成邏輯

法治督察工作機制的生成具有鮮明的權威性、實效性、目的性等特征，成為現階段法治政府建設中不可忽視的重要力量，不斷塑造著各級黨委政府推進法治政府建設的行動邏輯。對該項工作機制進行研究，首先應當從歷史、理論與實踐三個層面對其生成邏輯進行審視。

（一）法治督察工作機制生成的歷史邏輯

黨的十八大以來，國家治理的一個顯著特征是督察機制所發揮的功能愈發凸顯[7]，法治督察工作機制成為完善國家治理體系與提高國家治理能力的又一重要制度創新。究其緣由，一方面，由于“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安”[8]，黨對法治工作更加重視和強調，并將其置于黨的直接領導之下，對全面依法治國的各項決策、部署與規劃開展監督、檢查便成為應有之義。另一方面，從屬性定位上來看，法治督察工作機制是中國共產黨黨內監督制度體系中的重要組成部分，隨著黨不斷推動自我革命以及相應制度規范體系的逐漸健全而得以完善。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將“嚴密的法治監督體系”作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調，“健全權威高效的制度執行機制，加強對制度執行的監督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現象”。2018 年3 月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，決定組建中央全面依法治國委員會，負責全面依法治國的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實，并將辦公室設在司法部。隨后，經黨中央批準，司法部設置法治督察局，具體承擔中央全面依法治國委員會辦公室法治督察職責，負責開展重大專項督察，提出督察意見、問責建議。隨著各地法治建設議事協調機構及其辦事機構的成立，法治督察工作機構逐漸健全，上下貫通的法治督察工作體系初步得以建立。黨的二十大報告首次單獨把法治建設作為專章論述、專門部署，進一步深化了對社會主義法治建設規律的認識，為新時代開展法治督察工作提供了根本遵循。在此之前，法治督察內含于政府督查之中，并體現于《政府督查工作條例》關于“決策部署落實情況”“法定職責履行情況”的規定之中。在“厲行法治”的時代背景之下，政府督查中的法治要素被單獨提取，成為黨直接領導下被重點監督、檢查的事務。

自我革命精神作為中國共產黨長期執政的“秘鑰”[9]，需要黨的自我革命制度規范體系予以固化和保障。《中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議公報》指出，“加強黨內監督是全黨的共同任務，必須全黨一起動手”，從而在全黨上下有效促成了黨內監督的政治觀和全局觀[10]，此種黨內監督觀念逐漸延伸至法治建設領域。2019 年4 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《督察工作規定》，成為法治督察工作機制的主要規范依據。《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》與《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》均將督察機制作為加強和改善黨對法治建設的領導、貫徹落實法治建設各項決策部署的重要抓手。《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》（以下簡稱《第一責任人職責規定》）將黨政主要負責人作為“專項督查”的重點對象。《關于進一步加強市縣法治建設的意見》要求建立健全統籌協調、法治督察、考核評價機制，推進工作制度化、規范化、程序化，確保各項任務部署落到實處。《中國共產黨政法工作條例》要求各級黨委應當將領導和組織開展政法工作的情況納入黨內監督體系。至此，法治督察領域的制度規范體系初步形成，法治督察工作機制也有了充足的制度依據，為加強黨對法治建設的集中統一領導、提升全面依法治國的效能提供了堅強的制度保障[11]。

（二）法治督察工作機制生成的理論邏輯

公共管理學視域下的委托代理理論對于央地關系及政府間關系具有很強的解釋力，關注重點集中在信息不對稱和利益沖突情況下，委托人對代理人的激勵和監督問題[12]。在委托代理視角下，法治督察工作機制的本質是委托人黨中央對代理人地方各級黨委政府開展法治建設情況的監督、檢查、激勵、督促與問責，體現了權力的擁有者、委托者和權力的受托者、行使者之間的權利義務關系[13]，是化解“壓力型體制”下開展法治建設所面臨的“多層級委托代理信息困境”固有難題的制度創新。

總結中央依法治國辦向地方黨委政府反饋督察意見時的表述，“學習貫徹習近平法治思想不深入”“貫徹落實黨中央重大決策部署不到位”“領導干部履行推進法治建設責任不夠到位”“法治建設不夠平衡、制度落實尚不深入”等成為高頻論斷，表明法治建設領域存在“信息不對稱”“契約缺位”等現象，導致法治決策部署執行中的“政策阻滯”及相應的負效應[14]。一方面，法治中國建設是一項系統工程，在橫向布局層面涉及“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”；在橫向領域層面涉及科學立法、嚴格執法、公正司法與全民守法的立體推進；在橫向部門層面涉及黨委政府各個工作部門的職責。另一方面，在縱向層面，全面推進依法治國涉及“中央-地方”“法治領導層-科層制組織”協調的問題，關涉黨中央關于中國特色社會主義法治建設戰略任務的貫徹落實與有效實施。

在傳統體制之下，上下級的“委托-代理”需要以縱橫交織的層級體系為組織依托，以非人格化的正式規則為行為規范。在黨管法治體制之下，黨的領導具有整體主義與行動主義的優勢，破除了傳統科層制具有的利益糾葛、行動遲緩、執行阻滯等缺陷，資源與注意力集中于法治建設領域。因此，為了協調橫向間部門關系及貫徹縱向間法治建設組織者的意志，常規化的法治建設科層組織行動邏輯被臨時調整，通過資源的集中完成全面依法治國的階段性目標，實現法治建設中“科層組織的運動化治理”[15]。在委托人即督察單位層面，一方面，通過法治建設議事協調機構與司法、執法、守法、普法協調小組以及常設性法治督察工作部門，整合多重權威資源，統籌成立臨時性的高位階法治督察工作組，達到糾偏與指引作用。另一方面，通過出臺《市縣法治政府建設示范指標體系（2021年版）》明確下層級代理人應該做什么以及怎么做，代理人的法治建設成效可以通過“第三方評估”“示范創建”等方式進行量化與證實。在代理人即被督察單位層面，高強度的督促、檢查與問責不僅指向個別黨委政府部門，下級黨委政府及其所屬工作部門作為整體承擔督察壓力，地方黨政主要負責人等“關鍵少數”成為被問責的主要對象，促使分散的代理人在短期內被迅速整合，法治資源也向法治建設一線傾斜，以此在特定時間段內完成法治建設的主要任務。《督察工作規定》將“實地走訪、暗訪”“詢問、約談有關單位和個人”等作為主要督察手段，建立了典型案例通報、曝光等正向和負向激勵制度，并在實踐中不斷探索網絡督察、調研式督察等方式。《關于進一步加強市縣法治建設的意見》強調，要充分認識市縣法治建設在全面依法治國中的基礎性作用，要求中央依法治國辦督促抓好市縣法治建設各項任務落實。此種下沉式督察方式、多向激勵制度與“一插到底”的督察理念可以充分動員多層級代理人的法治建設積極性，克服“多層級治理困境”。在取得第一手信息的基礎上，也使被督察單位獲得多重激勵效應，有效緩解了法治建設過程中上級領導權與地方治理權間的錯位，促成中央法治政策、部署與規劃在地方法治建設中的有效貫徹與落實。

（三）法治督察工作機制生成的實踐邏輯

如何通過法治建設領導體制與執行機制的創新，使得法治建設既依賴科層制又超越科層制，從而實現超常規治理和跨越式發展[16]，是長期以來法治建設領域內黨政體制不斷調適與修正的原因之一。法治督察工作機制依托“黨的領導在場”的法治建設模式，充分發揮黨中央集中統一領導的法治領導體制的權威優勢，“既超越了政黨組織的邏輯，也超越了政府組織的邏輯……以一種特有的方式將兩者整合在一起，自我生成了一種新的邏輯”[17]。不論是政黨組織的權威邏輯抑或是行政組織的執行邏輯，法治督察工作機制的生成、運行與優化總是在遵循法治建設實踐規律的基礎上，以習近平法治思想中所蘊含的法治建設方法論為指導，堅持問題導向，體現了鮮明的時代特征與實踐邏輯。

第一，法治督察工作機制遵循“法治政府建設實現率先突破”的法治建設規律，體現了重點論導向下的法治建設實踐邏輯。習近平總書記強調“建設法治政府是全面推進依法治國的重點任務和主體工程”[18]233，并且進一步指出“法治政府建設應該率先取得突破”[18]252。習近平法治思想中蘊含的此種法治建設方法論著眼于規范行政權力，將法治政府建設置于法治中國建設中的優先位置，構成了法治督察工作機制生成的實踐邏輯。具體而言，法治督察工作機制總是以落實《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》等規劃任務為導向，以解決全面深化改革中依法行政的難題為目標。例如，2020年中央依法治國辦以“黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責”“法治政府建設情況”為督察重點，遵循了中國特色黨政體制下推動法治政府建設的內在規律，從主體維度牽住了法治政府建設的“牛鼻子”。

第二，法治督察工作機制遵循推進重大法治決策部署落實，增強人民群眾法治幸福感、獲得感、安全感的法治建設規律，體現了價值論導向下的法治建設實踐邏輯。習近平總書記指出，“推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益”[18]2，這也是習近平法治思想中“以人民為中心”的價值體現、鮮明特色與根本立場。能否走好全面依法治國各項決策部署的“最后一公里”，直接決定了人民群眾法治幸福指數的高低。因此，重點督察地方黨委政府貫徹落實黨中央重大法治決策部署，發揮法律在維護人民權益、化解社會矛盾中的重要作用[19]，便成為法治督察的重要面向。例如，2021年中央依法治國辦聚焦黨中央關于法治建設的重大決策部署落實情況，聚焦人民群眾反映強烈的法治領域突出問題開展法治督察，充分體現了法治督察工作機制“以人民為中心”的實踐邏輯，有利于凝聚人民群眾參與法治中國建設的信心和力量，堅定中國特色社會主義法治信仰，以法治共識形塑“法治中國”[20]。

第三，法治督察工作機制遵循“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”的法治建設規律，體現了難點論導向下的法治建設實踐邏輯。習近平總書記強調“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”[21]，明確提出“基層治理法治化”這一重要命題。在當代中國法治建設中，基層尤其是市縣是中央法治決策部署的主要貫徹者，是憲法法律法規規章的最主要執行者，也是地方法治創新的主要推動者，還是社會矛盾糾紛的主要化解者與法治所蘊含的公平、正義的主要輸送者[22]。因此，認真對待以市縣為核心的地方法治建設，理應是法治督察工作機制所應遵循的實踐邏輯。例如，2022年中央依法治國辦以市縣法治建設工作為督察重點，通過深入基層、深入一線，全面客觀反映基層法治建設真實情況，使得中央獲得了基層法治建設場域的第一手信息，從而破解了層層上報法治建設信息所造成的“指標（數字）法治”現象。

三、法治督察工作機制的作用機理

作為督察制度在法治領域邏輯的延續，法治督察工作機制是上級黨委政府對下級黨委政府開展法治建設所進行的糾偏與矯正，既以科層行政的“事本邏輯”為基礎，又以黨的領導的“效能邏輯”為核心，是“組織結構-控制手段-動力機制”等各個要素共同作用的結果，清晰地展現了法治督察工作機制融入全面依法治國建設進程進而發揮“彈性化治理機制”作用的內在原理。

（一）組織依托：上下貫通的法治建設議事協調機構及其辦事機構

通過黨的政治權威將分散的工作力量集中起來，有效破解法治的碎片化與分散化，從而增強法治效能的整體性與長遠性[23]，構成了2018年黨和國家機構改革的內在邏輯。此次改革不僅使得司法行政在法治中國建設中取得重要地位，同時也形成了“黨政依法融合”與“以黨領政”式的中國特色法治建設新模式[24]。正如習近平總書記指出的：“一些黨中央決策議事協調機構的辦事機構就設在政府部門，打破所謂的黨政界限，同一件事情弄到一塊去干，增強黨的領導力，提高政府執行力。”[25]這既強化了黨對法治資源的統籌調配與整合優化的能力，也為法治督察工作機制的效能發揮提供了堅實的組織依托。

一方面，全面依法治國（省、市、縣）委員會的運行蘊含著借助科層行政組織與黨的權威資源的“借力邏輯”。全面依法治國（省、市、縣）委員會的運行需要遵循行政的事本邏輯，將辦公室設在司法部門，在開展法治督察工作時，需要組織部門、紀檢監察機關、審計機關等單位的密切協助，按照各自部門的職能特點承擔法治督察中的具體任務，實現不同部門之間的集中領導、統籌協調與高效執行，從而打破科層制所固有的“官僚化隔絕”缺陷。此外，全面依法治國（省、市、縣）委員會的權威性體現在其“超常規性”，即依托于執政黨的政治資源與組織權威，突破層級嚴密的科層制體制進行資源調動與組織構造[26]，以此完成特定的使命任務。縱觀歷次中央法治督察工作組組長的任用，均是采用“兼任”的方式，充分利用政法領域領導成員原有職務所帶來的專業優勢與政治資源，既加強了黨對督察工作的領導，又能夠促使法治督察組的“實質權威”取代法治事務部門的“部門權威”，為督察工作的順利開展注入權威力量。

另一方面，全面依法治國（省、市、縣）委員會的運行蘊含著借助于制度化力量的“自立邏輯”。隨著全面依法治國各項工作的不斷開展，在繼續依托司法行政機關等科層行政組織各項資源要素的基礎上，通過制度化力量，法治建設議事協調機構逐漸開辟出完整而健全的組織結構、人員編制、權力配置等要素，從而具有了“準實體”特征，未來有可能融入中國政治體制成為領導法治建設的正式序列機構。事實上，自上而下的法治建設議事協調機構由委員會、協調小組、辦公室三層組織結構組成，組織復雜性要高于其他議事協調機構。地方法治建設議事協調機構以及各專門協調小組相繼出臺了工作規則，其現實角色遠遠超過通常所說的“議事”與“協調”，作為一個“多功能性”機制被廣泛運用于中國法治建設之中[27]。具體到法治督察工作機制，法治督察局作為常設性機構設置在司法部，在中央全面依法治國委員會辦公室的領導下開展工作，全面依法治國（省、市、縣）委員會正在統籌資源設立、充實法治督察機構并配備專職工作人員，上下貫通的法治督察工作體系初步建立。

（二）控制工具：嚴厲問責、政治動員與典型通報

法治督察本質上是集“政治動員—信息收集—線索移送—反饋整改—責任追究—典型通報”等環節于一體的督促性機制，需要輔之以多樣化控制工具發揮作用。在開展法治督察工作時，不僅需要整合情況匯報、會議傳達、文件傳遞、領導批示等常規性控制工具，還需要運用詢問、約談、實地走訪、暗訪、問題線索調查（核實）、第三方評估、問責、動員、激勵等特色性控制工具。當法治督察工作啟動后，短期內常規性與特色性控制工具被高強度整合，但剛性的問責機制始終是法治督察工作機制最有力的“武器”，政治動員與典型通報構成前端保障性工具與后端激勵性工具。脫離此三種控制工具，法治督察工作機制中其他控制工具的啟用效果將大大減損。

第一，嚴厲問責是法治督察工作機制最核心的控制工具。《第一責任人職責規定》符合《中國共產黨黨內法規制定條例》中關于黨內法規制定主體、形式的限定，黨政主要負責人不履行或者不正確履行推進法治建設第一責任人職責的，均應依照《中國共產黨問責條例》予以問責。《中華人民共和國監察法》也規定了領導人員不履行或者不正確履行職責時監察機關有權按照管理權限作出問責決定或者提出問責建議，有利于進一步激活黨政主要負責人的法治思維與法治意識，確保黨內問責與監察問責的剛性約束力轉化為法治政策在基層法治建設中的執行力。目前各地出臺的《法治督察工作實施辦法》均將問責作為增強法治督察工作針對性與實效性的重要保障，但如何加強法治督察與紀檢監察監督的協作，如何貫通黨內問責與監察問責，如何建立更為有效的督察問責程序機制，仍需不斷進行理論研究與實踐探索。

第二，政治動員是法治督察工作機制的前端保障性控制工具。法治建設具有較高的“合法性承載”，能夠獲得黨委政府更多的注意力分配資源，這既是開展政治動員的原因，也是政治動員的結果。一方面，法治督察分為例行督察、專項督察和督察“回頭看”，具有常態化、周期性發動的特征，對地方黨委政府釋放了持續性的外部動員壓力，使其不得不把有效的注意力資源投入到法治建設中。另一方面，法治督察涵蓋動員、培訓、進駐、反饋、整改、回頭看等諸多環節，已經形成了“事前動員—事中督察—事后整改”的全周期工作體系[28]，而且在每一個環節都實行“科層動員”與“社會動員”的全過程政治動員模式。縱觀中央歷次組織的法治督察，在進駐地方之前，中央全面依法治國委員會辦公室組織召開督察組全體會議，圍繞督察重點、程序等進行內部動員，壓實督察責任；在督察進駐期間，由督察組組織召開高規格的動員會議，地方黨委政府一把手作表態發言，同時利用新聞媒體營造輿論監督環境；在下沉督察期間，督察組既可以利用情況匯報、詢問、約談等形式，也可以通過公布督察組郵箱及其他聯系方式收集重大違法行政問題線索，以全面了解地方法治建設情況；在整改反饋期間，督察組召開高規格法治督察工作反饋會，要求被督察單位制定整改方案、細化整改措施、明確責任單位和整改時限，并將整改方案向社會公布。全閉環的督察工作體系始終使被督察單位處于高強度的政治壓力之下，科層動員與社會動員的雙重動員體制更壓縮了地方黨委政府執行法治政策部署的靈活性，其只能按照法治督察工作組的任務要求和督察重點對法治工作進行不斷調適與改進，這也是中國共產黨所創造和推動的政治動員所發揮的政治認同和動力支撐作用的結果[29]。

第三，典型通報是法治督察工具箱中后端激勵性控制工具。中央依法治國委員會辦公室在每一次的法治督察末期，均會在司法部官網、《法治日報》等網絡平臺、輿論媒體上通報實地督察發現的典型經驗做法，發揮先進地區的引領示范作用。與法治政府建設的示范機制總體遵循理性建設的行動邏輯所不同的是，法治督察中的典型案例通報是被動發現型，是在督察過程中通過查擺問題發現地方黨委政府圍繞法治建設形成的優秀經驗做法。法治督察中的典型通報與法治政府建設的示范機制的根本目的均是營造法治建設“比學趕超”的氛圍，形成典型示范區“自我約束”的客觀效果以及非典型示范區“創先爭優”的競爭氛圍，在法治督察工作中發現的典型案例也可以被優先推送作為法治政府建設的示范案例。此外，當前仍需著眼于建立健全法治督察典型通報激勵制度，形成黨內精神激勵、政治激勵、物質激勵、責任激勵相結合的制度體系[30]，也要激活《督察工作規定》所規定的典型曝光制度，增強法治督察工作的負向激勵功能。

（三）動力機制：目標驅動與問題驅動

當前法治中國建設所蘊含的內在邏輯本質上是一種“目標治理邏輯”與“問題解決邏輯”[31]，并內化為法治督察工作機制的雙重動力機制。一方面，編制和實施法治專門規劃，通過目標設定、資源整合與政策執行開展法治建設，并以法治督察工作機制對關鍵決策與重點目標進行跟蹤、督促及問責，成為法治中國建設的鮮明特征。另一方面，地方在落實中央法治政策與部署過程中難免會出現部門主義、集體行動困境、“孤島”現象和“搭便車”等問題[32]，以法治督察工作機制對法治建設中的異化現象進行糾偏及問責，以此確保地方法治建設始終在正確的軌道上開展。因此，目標驅動與問題驅動成為解釋該項機制作用于法治中國建設內在動力的重要因素。

當法治督察工作機制由目標驅動時，法治督察對象不僅包括法治建設第一責任人等“關鍵少數”，還包括基層法治工作隊伍履行推進法治建設情況，督察對象力求實現全覆蓋，督察范圍涵蓋法治政府建設方方面面，較為廣泛和綜合。目標驅動的法治督察除常規意義上的目標控制功能外，通常還會兼具法治建設指導與評價功能，近年所開展的法治督察活動大多屬于目標驅動型。例如，中央依法治國委員會辦公室在2023年將圍繞法治建設“一規劃兩綱要”實施情況組織開展法治督察工作，統籌推動法治中國建設各項目標任務的落實。這不僅契合以規劃方式布局法治、把握方向、明確目標、統合資源、部署舉措的法治建設的“中國邏輯”[33]，也反映了法治督察工作機制通過主動設定年度督察任務與目標，服務于法治中國建設目標實現的“目標設定”機理。

當法治督察工作機制由問題驅動時，法治建設實踐中所暴露出來的具體法律問題或風險就成為其啟動的契機。與目標設定型法治督察相區別，問題驅動型法治督察不采取“大而全”的綜合式“法治體檢”，轉而聚焦于“關鍵少數”或者重大法治風險，督察指向較為狹窄與具體。法治建設風險難以精準預測，該類型法治督察的啟動具有一定的隨機性，主要功能在于通過“以點帶面”“解剖麻雀”的方式控制風險蔓延，重點關注涉及制度機制、職能邊界等地方部門難以自發解決的法治痼疾。這也是中央全面依法治國委員會辦公室在督察選題上始終圍繞黨中央高度關注、人民群眾反映強烈的重大法治問題開展督察并提出完善重大法治事件督察機制的背后緣由。例如，針對某地非婚媽媽起訴衛健委爭取生育保險事件，督察組指導推動修改地方立法，從制度層面支持和保障公民生育權這一基本人權。

需要注意的是，法治督察啟動機制中的目標驅動與問題驅動并不可能截然區分，其動力機制完全有可能是目標與問題的混合狀態，但始終是以某一動力機制為主，以另一動力機制為輔。通常而言，法治督察年度計劃中所明確的常態化法治督察應當屬于目標驅動型，以應對重大法治事件所暴露出的法治問題和風險為指向的法治督察應當屬于問題驅動型。未來應在做好目標驅動型法治督察的基礎上扎實開展問題驅動型法治督察，并對其工作程序和要求進行規范，將《法治中國建設規劃（2020—2025 年）》中“加強對重大法治問題的法治督察”的要求落到實處，不斷提高法治建設的“合法性承載”程度，引導和規范地方黨委政府開展法治建設的行動邏輯。

四、法治督察工作機制的優化路徑

在法治建設進入中國式法治現代化的時代背景下，法治督察工作機制還需要在作用場域、公眾參與、組織協同與數字賦能四個方面進行優化，以此增強法治督察工作機制服務于中國共產黨創造法治文明新形態的能力，推動法治中國建設事業行穩致遠。

（一）作用場域：由法治政府督察邁向法治中國督察

法治中國是指用法治建設中國，以法治戰略、法治規劃等為主線，協同推進法治國家、法治政府、法治社會建設，實現國家和社會治理的現代化轉型[34]。在方法論層面，法治社會是構筑法治國家的基礎。當前的法治督察工作機制實質上是法治政府督察工作機制，均是圍繞法治政府建設開展常規督察與專項督察，對公權力的法治化運行進行監督，并未對公權力運作系統之外的社會生活法治化開展督察[35]。《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》規定的“建立健全對法治社會建設的督促落實機制”并未納入法治督察作用場域。推動法治督察工作機制的不斷優化，必須以習近平法治思想中的系統觀念為指引，遵從“自上而下、自下而上雙向互動地推進法治化”[18]136的法治建設規律，將法治國家、法治政府、法治社會一體建設落實到法治督察實踐中。

第一，制定“法治社會建設與責任落實督察工作規定”，為法治社會督察工作提供制度保障。《督察工作規定》作為一部專門的黨內監督法規，制定執行以來為充分發揮督察工作對法治政府建設與責任落實的督促推動作用，構建守責盡責、失責追責的法治政府建設與責任落實工作機制發揮了重要作用。作為黨內監督的法治社會督察工作，必須融入中國共產黨依規治黨的法治基因之中[36]，由專門的黨內法規予以規制。以習近平法治思想中的法治社會理論為指引，根據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》《第一責任人職責規定》和其他有關規定，結合法治社會建設所具有的基礎性、共治性、道德性、多元性、系統性等特征，制定“法治社會建設與責任落實督察工作規定”，科學設定法治社會督察工作的督察對象、督察內容、督察方式、督察程序，推動法治社會督察工作的法定化。

第二，建立完善法治社會考核指標體系，作為法治社會督察工作的標尺。《法治社會建設實施綱要（2020—2025 年）》所規定的“制定法治社會建設評價指標體系”仍處于地方探索期，江蘇、陜西、河南等省份率先出臺了適用于各自地域范圍內的指標體系，但全國統一的法治社會建設指標體系尚未建立。建立法治社會建設考核指標體系的難點在于突破“法治硬件容易量化、法治軟件難以量化”的悖論，對諸如法治觀念、法治信仰、法治習慣這樣的“法治軟件”進行客觀量化，突出法治價值觀的影響系數在整個測評中的比重[37]。在各地實踐探索的基礎上，以《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》為主要根據，進一步剔除《市縣法治政府建設示范指標體系（2021 年版）》中的法治社會建設因素，建立全國統一的法治社會建設指標體系，為推進法治社會建設督察工作提供目標指引。

第三，夯實法治督察工作領導體制與辦事機制，不斷推動法治督察工作機制規范化、制度化與法治化，為開展法治社會督察提供堅實組織保障。近年開展的法治政府督察實踐表明，當前基層法治建設工作力量還較為薄弱，組織建設存在“上下失調”的現象，不少地方市委及縣委依法治市（縣）委員會辦公室存在著“有機構沒人”“機構職能虛化弱化軟化”等弊端，導致法治督察工作尚未開展或開展不到位[38]。引導法治資源與法治要素向基層傾斜，充實基層法治機構工作力量，不僅是做實法治督察工作的基本條件，也是未來開展專門法治社會督察工作的前提和基礎。應當建立法治政府督察與法治社會督察銜接機制，通過聯合督察等形式落實《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》中控制總量、精簡督察的要求。《中央黨內法規制定工作規劃綱要（2023—2027 年）》指出，“研究制定《黨中央決策議事協調機構工作條例》，健全黨中央決策議事協調機構的設立和運行機制”。要在此基礎上修訂完善現有的《中央全面依法治國委員會工作規則》《中央全面依法治國委員會協調小組工作規則》《中央全面依法治國委員會辦公室工作細則》等黨內規范性文件，使“督法之權”始終在法治軌道上運行。

（二）公眾參與：實現社會主體與督察主體的平衡與互動

長期以來，法治建設中的“國家構建主義法治思想”希冀強化國家公權力在法治建設中的主導地位，通過自上而下的行政邏輯推進法治建設，內含“行政主導”思維。《督察工作規定》雖然也強調“深入一線”“實地走訪、暗訪”“第三方評估”“法治政府建設年度報告公開，接受人民群眾監督”等公眾參與機制，但當前的法治督察實踐表明該項機制僅在黨政體制內完成了政治動員，還沒有完全擺脫公眾被動式參與的弊端。在長期的國家權力主導法治建設模式下，公眾并不能清晰地辨明自身在法治建設中應當扮演的角色，其積極主動參與法治督察工作的動力不足和方式匱乏。法治督察結果的不公開、典型法治案例的選取中公眾評價的缺位、廣大群眾意見反饋和利益表達機制的阻滯容易消解公眾參與的主動性，造成法治督察工作的合法性困境。只有加大法治督察中的公眾參與力度并通過制度化力量有序規范地運行，法治督察工作機制才能夠獲得持久生命力。

第一，堅持權責透明，推動用權公開，引入信息公開機制，在法治督察的“動員—進駐—下沉—反饋—整改—回頭看”等各個環節中均要落實信息公開要求，提升法治督察工作的透明度。通過法治督察部門網站，將督察結果與整改結果納入公開范疇，有利于突破屬地限制與行政藩籬。第二，在各種督察信息公開的前提下，在督察組中設置專門的公眾參與組，逐步健全和完善公眾有序參與法治督察工作的體制機制。尤其是在法治督察下沉與整改階段，要通過信訪舉報、新聞媒體參與、走訪、暗訪、電話調查、網絡平臺問卷調查等方式暢通監督渠道。總結各地在常態化法治督察實踐中建立的“法治觀測點+法治觀察員”制度運行經驗，適時通過法治督察典型通報制度、法治政府建設示范創建機制予以推廣。第三，設計和構建公眾對法治督察工作滿意度評價的指標體系和操作程序。除在法治督察典型案例選擇中加重公眾滿意度評價權重之外，還要在地方黨委政府的法治督察整改報告中引入公眾滿意度評價程序，以此充分發揮社會公眾的監督作用，將《法治社會建設實施綱要（2020—2025 年）》要求的“健全群眾滿意度測評制度，將群眾滿意度作為檢驗法治社會建設工作成效的重要指標”落到實處。

（三）組織協同：完善法治督察與紀檢監察監督的協作配合機制

包含法治督察、紀檢監察監督在內的具體監督制度是黨和國家監督體系的重要組成部分，共同發揮著確保公職人員依法履職、秉公用權，保證法治中國建設各項決策部署有效落實的重要作用。在法治督察工作實踐中，其與紀檢監察的銜接還存在不少問題，需要予以理論回應。在問題線索移送方面，《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第二十條所規定的“行政執法機關等單位”及《中華人民共和國監察法實施條例》第一百七十一條所規定的“執法機關、司法機關等其他機關”，是否包括法治建設議事協調機構及其辦事機構等“黨政融合式”的特殊治理組織，還需要進一步解釋。《督察工作規定》中關于問題線索的移送規定較為原則，會造成移送標準、移送管轄、監察派駐機構職責不清晰等實踐難題[39]。在問責權限上，全面依法治國（省、市、縣）委員會作為議事協調機構，并無單獨的問責權限，需要借力黨委（黨組）、紀檢監察機關、黨的工作機關等有權問責的單位，應當進一步完善法治督察工作中部門間的協作配合機制。

第一，健全和形成黨委主要領導親自研究部署、黨委政府分管領導具體推動、部門主要領導全面落實的地方依法治國（省、市、縣）領導體制，是推動法治督察與紀檢監察監督協作配合的組織基礎與體制保障。第二，探索建立“巡視巡查+法治督察”新模式。針對重大法治事件，建立全面依法治國（省、市、縣）委員會辦公室與紀檢監察機關、巡視巡查辦的三方會商機制，開展聯合督察，實現重點法治督察任務與全面從嚴治黨重點領域、重要任務相融合。對于督察中發現的需要問責的黨組織、黨員領導干部，由全面依法治國（省、市、縣）委員會辦公室提出建議，交由有關單位實施問責，并通報紀檢監察機關作為重點監督檢查對象。將法治督察中的輿論監督、群眾監督、社會監督與紀檢監察、信訪舉報工作相結合，對于法治督察中發現的黨員領導干部、其他監察對象涉嫌違紀違法的，及時移送相應的紀檢監察機關，提高監督整改落實效果。法治督察結果及整改反饋需要及時通報紀檢監察機關與巡視巡查部門，將整改落實情況、發現的問題、問責情況作為相關部門開展黨風廉政建設、紀檢監察監督、政治監督的參考。建立紀檢監察隊伍、法治督察隊伍、巡視巡查隊伍、法治專門工作隊伍人員統籌調配機制，不斷充實法治督察工作力量。第三，在總結地方工作經驗的基礎上，由全面依法治國委員會辦公室出臺“關于加強法治督察與紀檢監察監督協作配合的工作辦法”，細化黨內法規與國家法律中的相關原則性條款，推動全面依法治國與全面從嚴治黨協調銜接、相互促進、有機統一。

（四）數字賦能：強化數字技術在法治督察實踐中的運用

智能化時代數字技術的賦能有效化解了法治建設的碎片性與模糊性，能夠通過數字化平臺的建立將法治督察工作組塑造成為數字化組織，實現管理理念的重塑、組織機構的融合、政務數據的共享與業務流程的貫通[40]。基于此，《督察工作規定》專門規定運用大數據、云計算等現代信息技術手段探索推進“互聯網+督察”機制，以此提升督察工作的智能化水平。在此背景下，法治督察實踐中也涌現出一批數字法治督察實踐應用。例如，浙江省海鹽縣司法局通過開發“法小督”法治督察平臺，構建了法治督察全生命周期閉環管控體系。此類數字化時代背景下所誕生的“地方法治試驗品”均是智能化時代數字法治監督的有益探索，但需要在保持地方法治試驗積極性的基礎上加強理論闡釋與制度約束。

第一，借助數字法治督察平臺實現問題發現的全面性與精準性。在法治督察的動員與進駐時期，利用數字平臺公開督察信息，實現特定區域公眾的充分動員。在法治督察的下沉督察期，督察組利用數字技術實現問題線索的收集、分析、共享與傳遞，民眾也可以通過公開的大數據實現精準監督。在法治督察反饋與整改時期，通過數字法治督察平臺實現督察結果的顯性化，實現整改工作的全過程監督，避免“監督天下知，處理無人問”的情況出現。第二，借助數字法治督察平臺實現溯源式深度法治建設。數字技術能夠通過民意的及時收集與反饋，形成“法治大數據池”，進而運用大數據技術進行深加工總結出法治建設中的規律性問題，為溯源治理提供信息支撐與時間窗口。第三，借助數字法治監督平臺實現全過程問責。技術督察模式不僅是破解多層級信息困境的有力抓手，也能夠實現督察組、紀檢監察機關、組織人事等部門間的有效銜接，通過信息的平臺傳遞實現問責的及時性，有效回應民意。第四，數字法治督察的應用也要規避落入制度依賴和技術依賴的陷阱，在微觀行為上注重技術的使用，在宏觀行為上注重制度的規范[41]。中央全面依法治國委員會辦公室要注重總結地方創新實踐，在技術平臺運行成熟后及時制定相應的數字法治督察規則，對牽頭部門、平臺功能、信息安全、互聯互通等事項進行規定，形成“數字-制度”二元互動模式。

五、結語

“一個現代化國家必然是法治國家”[42]。法治督察工作機制因其所具有的“黨的領導在場”“政治勢能優勢”等特征能夠有效化解法治建設中的道德風險，是全面依法治國的“晴雨表”與“風向標”，在推動中國式法治現代化進程中發揮著極為重要的糾偏與保障作用。基于此，本文圍繞法治督察工作機制這一實踐議題，遵循“生成邏輯—作用機理—優化路徑”的行文邏輯，梳理了該項機制生成的歷史邏輯、理論邏輯與實踐邏輯，在此基礎上提出了其作用機理是“組織結構—控制手段—動力機制”等諸多要素共同作用的結果。最后從作用場域、公眾參與、組織協同與數字賦能四個方面出發，提出了優化法治督察工作機制的可行建議。但是，面對如火如荼的法治督察實踐，如何在準確把握全面依法治國（省、市、縣）委員會職能定位的基礎上，推動法治督察工作的規范化、制度化與法治化；如何克服法治督察工作機制的頻繁啟動可能帶來的“目標悖論”；如何在“黨政體制”下優化督察組的人員構成與權力配置，進而提升督察工作的實踐效能，諸如此類問題，均需要進一步的實踐探索與理論回應。