區域創新政策問題的有效評議方法
——基于前瞻性公共政策分析

張 韻，鐘書華

（1.軍事科學院戰略評估咨詢中心，北京 100091；2.華中科技大學公共管理學院，湖北武漢 430074）

1 研究背景

公共政策分析專家鄧恩［1］7-9認為，前瞻性政策分析以預期政策結果作為決策依據和指導，其價值在于對采取政策行動之前的信息進行綜合分析，提出最有效的問題解決方案。前瞻性創新政策分析有助于完善區域創新政策方案，形成更有效的區域創新政策。

區域創新政策問題基于區域創新活動中的事實和價值發生變化，并最終促成區域創新政策的制定或修改。區域創新政策問題的發展過程可分為3 個階段：（1）起源。區域創新政策制定者在這一階段的任務是強化政策環境監測與掃描，尤其要關注創新政策利益相關者的看法和意見；（2）成熟。這是問題發展的關鍵階段，也是積極引導創新政策利益相關者參與政策過程的階段；（3）形成。政府及相關創新政策行動者在這一階段開始介入區域創新政策問題，制定和出臺新政策、新法規。

區域創新政策問題反映了區域創新活動中存在的爭議和問題。由于政府資源有限，并不是所有的區域創新問題都能成為區域創新政策問題。創新政策問題通常是創新問題經過創新政策行動者的選擇而成，而創新政策目標問題的確認是創新政策決策的邏輯前提。與創新政策問題的解決相比，創新政策問題的發掘和確認更重要。決策者用一份完整、優雅的方案去解決一個錯誤問題，所造成的不良影響遠比用不完整的方案解決正確問題大得多［2］。鄧恩［1］51也指出，政策分析者的失敗似乎多數是因為他們解決了錯誤的問題，而非采用了解決正確問題的錯誤方法。

總而言之，區域創新政策問題的評議是區域創新政策分析中最重要的活動，就像創新政策系統的指揮或轉向裝置，它直接影響了區域創新政策分析中其他階段的成功與否，決定了區域創新政策制定的有效性。在區域創新政策方案的探尋過程中，核心的區域創新政策問題一般包括如何分配區域創新資源、政府怎樣支持區域創新、怎樣保證區域創新政策決策過程的有效性等。正確、合理的區域創新政策問題評議，是制定出有效的區域創新政策的關鍵一環。

2 創新政策問題情勢的感知與分析

陳水生等［3］認為，公共政策主體應準確診斷與分析和公共利益相關的政策問題，全面掌握公眾政策需求，科學預測政策環境的變化，以提升政策制定的科學理性。創新政策分析容易被認為是一種創新問題解決方法。人們對創新政策分析的這種刻板印象暗含了某種關于創新政策決策的假設：區域創新政策制定者從一開始就面對清晰并顯而易見的創新政策問題，即創新政策工作中出現的問題情勢可識別，創新政策利益相關者的行動過程可預測，創新政策目標被清楚表達。然而事實并非如此，區域創新政策制定過程中出現的不是清晰的政策問題，而是漫無邊際的焦慮，政府相關管理部門和區域創新政策行動者更加活躍，他們的活動也越來越有效，當所有的創新活動“指示器”都顯示出負面的情勢，就產生了創新政策問題信號。創新政策問題評議的首要任務是有關情勢的發現和分析，目的是解釋區域創新系統中出現的壓力信號。

2.1 創新政策問題情勢的準確感知

區域創新政策問題情勢始于區域創新政策問題發展初期分析者對創新政策環境產生的無限焦慮和緊張感，通過分析這些情勢中包含的問題構成要素，讓思想作用于環境，才最終形成正式的區域創新政策問題。因此，對創新政策問題情勢的意識或感知存在是區域創新政策問題評議的前提。一份有效的區域創新政策方案的形成，始于對區域創新政策問題情勢的準確感知（見圖1）。

圖1 區域創新政策分析過程

近年來，循證決策在公共部門的運用方興未艾。這種決策模式以使用證據作為提升決策有效性的重要途徑［4］，任何一項政策的出臺都必須有強證據作為支撐。循證決策要求區域創新政策制定者從真實的問題情勢中挑選出創新政策方案的支持證據，所倡導的創新政策決策思想將促使政府的決策行為更加理性化。隨著信息技術的飛速發展，大數據、人工智能（AI）作為互聯網社會的新興產物，其發展浪潮席卷全球。大數據能通過對區域創新活動數據的實時監測，自動呈現信息變化，捕捉區域創新問題，并在海量數據中自動過濾錯誤和虛假部分，提取有效的創新政策信息。人工智能技術則適用于處理龐雜的數據信息，避免信息處理的滯后和混亂，是有效處理復雜問題的新手段［5］。在大數據、人工智能技術迅猛發展的背景下，各類區域創新政策問題情勢和證據信息都以數據的形式被轉換并加以記錄，數字化的科技政策與管理工具將反映最客觀的區域創新政策問題情勢，相關技術的運用有助于對區域創新政策問題情勢的快速、準確和理性感知。

上海市在運用大數據技術準確感知區域創新政策問題情勢上進行了有益探索。以上海科技創新資源數據中心（以下簡稱“中心”）為例，其是上海市根據建設全球科技創新中心的要求，運用大數據、云計算等技術手段推動科技高效率服務產業發展的機構平臺。中心于2018 年12 月啟動的研發與轉化功能型平臺，圍繞項目、人才、裝置等科技資源數據，實現了對科技創新資源的信息集成融合、研究與運行評價、協同配置服務3 項核心功能，未來將通過對上海市科技數據的深度挖掘、分析和共享，為區域創新政策決策提供精準數據支撐。中心擁有的數據資源覆蓋了專利數據、文獻數據、人才數據、裝置數據、基地數據等全球近10 億條科技資源數據［6］，為決策者感知政策問題情勢、把握區域創新發展動態提供了海量信息來源。中心自主研發的上海人工智能公共研發資源圖譜，如同一名數據精算師，可整合人工智能領域的各類科研資源數據，未來將基于領域算法和數據挖掘，提供人工智能領域的深度學術指標趨勢分析，支撐人工智能領域相關創新政策決策。如上海市在制定人工智能領域相關人才政策時，就面臨“人工智能人才的界定標準是什么？”“人工智能領域高端人才目前的分布情況如何？”等一系列問題，正是基于該圖譜，中心可以即時描繪出人工智能人才的科學肖像，并根據需要發布引才清單和學術評估報告，從而為上海市創新人才政策制定提供支撐。中心為上海市采集、匯聚區域創新政策問題情勢大數據提供了可能，有助于政策制定者全面、清晰、精確地感知區域創新問題，尤其是近年來經過AI 賦能和可視化，中心利用人工智能公共研發資源圖譜準確感知全球人工智能領域各類人才資源數據變化，從而為區域創新人才政策制定提供可靠決策依據；同時，基于深度數據挖掘和AI 學習的指標趨勢分析，也將為制定各領域技術發展政策以及統籌配置區域創新資源提供決策參考。

2.2 創新政策問題搜尋的高效率

區域創新政策問題情勢是創新政策問題產生的外部條件，具有客觀性，而創新政策問題是政策行動者主觀判斷的產物，只有當創新政策行動者對一些客觀問題情勢產生改變的愿望時，區域創新政策問題才會顯露出來。區域創新政策問題是對創新客觀條件構成要素的合理概括。在區域創新政策問題探尋過程中，政策分析者需要搜集不同創新政策利益相關者對同一事實的不同解釋，在準確感知區域創新政策問題情勢的基礎上，發現關于創新政策問題的多種對立表達（見圖2）。

圖2 區域創新政策問題的探尋過程

實踐中，區域創新政策分析者常面臨一個巨大而雜亂的創新政策問題表達網，它是能動的并由政策行動者構建，遍布整個區域創新政策制定過程［7］。而創新政策問題搜尋的目的在于發現創新政策問題情勢的更多方面、創新政策行動的更多可能性以及更多政策改善機會。可以說，區域創新政策制定者對政策問題的搜尋是否高效，從根本上決定了區域創新政策方案是否具有科學性和有效性。

在區域創新政策問題搜尋過程中，搜尋的力度不夠或時間不充分，都有可能導致分析者冒解決錯誤問題的風險。除此之外，還有以下3 個方面會增加此類政策風險：（1）元問題的邊界選擇不當。由于中國經濟社會正經歷深刻變革，人們的利益關系處在不斷調整與變化中，區域創新政策制定過程中的利害關系往往是錯綜復雜的，無法準確地識別所有創新政策利益相關者將直接影響對創新政策問題的全面搜尋。（2）區域創新政策問題搜尋不是簡單的問題匯集，通常需要分析人員具備較高的專業素質。在創新政策問題搜尋機制不健全的情況下，搜尋人員專業水平欠缺會在很大程度上降低創新政策問題的搜尋效率。（3）創新政策利益群體間的問題博弈。由于不同利益群體在創新價值觀、創新行為規范、創新利益訴求等方面存在顯著差異，如果每個創新政策利益群體都積極呈現有利于自身的問題，回避甚至阻礙與自己利益相沖突的問題表達時，區域創新政策問題搜尋的準確性將大打折扣。俞海山等［8］認為，政策主體憑借其在政策制定過程中的特殊地位，尤其應注意避免不利于自身的政策問題被有意擱置、排斥的現象。因此，只有充分鼓勵各類區域創新主體加入創新政策網絡，積極參與區域創新政策過程，進一步完善區域創新政策學習過程，強化政府部門的創新政策制定能力，在社會范圍內樹立不怕問題、敢于提出和暴露問題以及高效解決問題的觀念，才能從根本上保證區域創新政策問題搜尋的高效率，避免第3 類錯誤（即解決了錯誤的問題）的發生［9］。

2.3 創新政策問題情勢的科學分析

孫萍等［10］指出，對問題情勢的感知，需要分析者從對客觀事實的感性認識過渡到理性認識。在區域創新政策問題評議過程中，創新政策制定者面對的問題情勢往往令人焦慮、迷惑，充滿了不確定性并對整個區域創新政策過程有導向作用。區域創新政策問題是對這種問題情境的表現，是區域創新環境和創新政策思想相互作用的結果。正是通過對這些情境中蘊含的問題情勢構成要素進行分析，形成了區域創新政策問題。分析者對區域創新政策問題情勢的描述、解釋和預測，將直接影響之后對區域創新政策問題的認知和界定。

2.3.1 創新政策問題情勢研判

分析區域創新政策問題情勢的第一步是，對問題情勢的范圍、本質、嚴重性等進行判斷，需要多個學科領域的通才和專家合作。科技創新智庫是從事科技創新政策研究、為政府提供創新決策咨詢服務的組織機構，最主要的功能是影響政府科技創新政策決策［11］。隨著區域科技創新活動的日益復雜化、綜合化，政府面對的科技政策問題情勢也日趨復雜，科技創新智庫憑借強大的科技政策研究能力，能敏銳洞察區域經濟形勢的變化和區域創新發展動向，探索區域科技發展對各部門的影響以及對區域創新發展面臨的諸多問題情勢進行專業研判，從而為區域創新政策問題評議提供創造性的解決方案。徐曉明［12］認為，在新發展階段，中國科技創新智庫應發揮前瞻性優勢，科學預判前沿高科技發展方向，進而輔助地方政府作出科技發展規劃和布局。

區域科技創新智庫是具備較高咨詢服務水平和研究能力的地方科技咨詢專家庫，圍繞區域創新發展規劃、區域創新體系建設、區域創新研究和科技管理的相關問題情勢，為地方政府提供專業智力服務，從而準確聚焦區域創新政策問題。例如，江蘇省科學技術情報研究所下屬的區域創新研究中心是江蘇省重要的科技創新智庫，主要從事科技創新政策、新興產業技術跟蹤、區域創新發展等方面的研究和咨詢工作。該智庫擁有一支專業化的創新決策咨詢隊伍，與國務院發展研究中心、南京大學、東南大學等高水平研究機構以及國家和省市科技管理部門專家建立了長期合作機制，目前正聚焦長三角科技創新共同體、區域“十四五”科技創新規劃等江蘇省重大創新戰略部署系統開展調查研究和決策咨詢，對區域經濟社會發展中的重大創新政策問題情勢進行科學分析，支撐區域重大創新戰略規劃決策和區域創新政策制定與評估。江蘇省科學技術情報研究所在建立科技創新智庫方面的探索，有利于形成關于區域創新發展中諸多問題情勢的專業研判意見，將助力地方政府科學地判斷區域經濟形勢變化和創新發展動向。

2.3.2 創新政策問題情勢簡化

現實中的創新政策問題情勢通常包含復雜問題的整個系統，由于創新政策問題和解決方案的不斷變化，區域創新政策問題情勢也會呈現不連續、逐步的漸進式變動。在區域創新政策問題情勢分析中，運用創新政策模型可以大大簡化區域創新政策問題系統。區域創新政策模型是對創新政策問題情勢的簡明表達，也是對客觀政策問題情境的構建和重構，可用于描述、解釋和預測創新政策問題情勢的構成要素。區域創新政策模型不會對創新政策問題情勢進行本義說明，它是對政策問題情勢的構建和排序。

區域創新政策問題情勢簡化對科學的情勢分析來說必不可少。簡明的情勢表達不僅可以降低創新政策制定者的工作復雜性，使政策制定工作變得可控，還有助于突出創新政策問題的重要特征，發揮分析者的創造性。然而創新政策模型本身并不能提出區域創新政策建議或提供創新政策方案評價功能，它僅能幫助政策制定者完成問題情勢分析以改善決策。廣泛運用于科技創新領域的線性模型、需求拉動模型、整合模型，以及新發展起來的，如武玉青等［13］研究提出的多螺旋模型等，不僅能夠準確闡明科技、創新與經濟社會發展間的關系，揭示技術發展和創新活動的客觀規律，還能進一步深化對政府、產業、科研院所間關系的認識，影響區域創新政策制定。區域創新政策模型的運用能有效簡化區域創新政策問題情勢、提高問題評議水平。

3 創新政策問題的認知與界定

區域創新政策問題是可通過創新行動得以改善的未實現區域創新價值或機會。完整的區域創新政策分析應包含5 類政策信息，分別與區域創新政策問題、預期創新政策結果、優先區域創新政策、觀察到的創新政策結果以及區域創新政策績效有關（見圖3）。其中，與創新政策問題有關的信息發揮著核心作用。這是因為，不同的問題界定方式將直接影響政策制定者尋找可行的問題解決方案［14］。不充分或者錯誤的區域創新政策問題信息，會導致解決了錯誤的區域創新政策問題。

圖3 區域創新政策制定分析的信息

經驗不足的創新政策分析者往往將區域創新政策問題視作客觀條件，認為通過對相關創新政策問題情勢的分析就可以加以界定。這種觀念是片面的，因為對于同樣的事實，受政府角色和知識性質的影響以及對人性假設的不同，不同的創新政策利益相關者往往會得出相互沖突的問題定義。因此，區域創新政策問題在某種程度上是一種主觀認定。胡平仁［15］指出，主觀性決定了政策問題以個人利益和價值觀念為基礎。分析者只有對區域創新政策問題進行精心構建，正確地認識和界定區域創新政策問題，才可能成功識別、建議和評價問題的解決方案。區域創新政策分析應是一個能動的、多層次的探尋過程，其中對創新政策問題的認知與界定在一定程度上比創新政策問題的解決更重要。現實中，區域創新政策制定者面對的問題多種多樣，且通常是復雜和不容易定義的，成功的區域創新政策問題界定要求分析者發現潛在的問題假設、洞察內在的深層次原因、規劃可行的政策目標以及綜合對立沖突的設想和觀點。

3.1 樹立創新政策問題系統思維

公共政策問題的一大重要特征是相互依賴性，意味著一個領域的政策問題常常會和其他領域的政策問題相互關聯，例如，能源政策問題在現實中可能會與醫療健康政策問題和就業政策問題產生聯系。蔣碩亮［16］認為，現代化公共政策體系的一大特征是面對紛繁復雜、相互勾連的公共政策問題。一個區域創新政策問題并不會獨立存在，它是區域創新政策問題系統的一部分，是區域創新活動中不同利益相關者產生不滿的外部條件系統，因此，區域創新政策問題一般不能獨立于其他問題而單獨被界定和解決。在區域創新政策問題認知過程中，將問題分解成其構成部分或要素的解析法（analytic approach）是行不通的。Brown［17］甚至提出，在某些政策問題情境下，同時處理10 個關聯問題比只解決一個問題來得容易。區域創新政策問題的相互依賴性以及創新政策問題系統內部彼此間的相互影響，要求區域創新政策制定者樹立整體、系統的思維方式，把單一的區域創新政策問題視為一個內部充滿了聯系、更為廣泛的問題系統中不可或缺的組成部分，且問題系統不是其構成部分的簡單加總，而是一個具有明確目標的整體系統。

具體到區域創新政策問題的認知與界定，創新不僅指發明創造新成果，還包括新成果的創造性運用，是原材料創新、工藝創新、產品創新、市場創新、管理創新和服務創新等一系列活動的總稱，作為包含了科技、政治、經濟、文化要素的綜合性活動，創新的本質是實現技術的商業價值，創新活動的系統綜合性決定了單獨的經濟政策或科技政策都無法全面解決創新問題。區域創新政策問題跨越了多個學科，是覆蓋多個領域的問題系統，且區域創新政策問題系統擁有明確的目標，即促進區域科技創新活動、增強區域創新能力。

“創新政策”一詞由世界經濟合作與發展組織［18］在其1982 年發布的《創新政策》（Innovation Policy）研究報告中提出，是指涵蓋科技政策和其他政府政策，尤其是產業政策、經濟和社會政策、教育政策、人才政策以及能源政策的政策系統。根據系統論，區域創新政策旨在促進區域創新活動的產生、利用和擴散，是一系列創新公共政策的綜合，只有將區域科技政策與其他產業政策、經濟政策、社會政策等視為一個有機整體，使其聯合發揮作用，才可能形成有效的區域創新政策。正是區域科技政策和區域經濟政策等政策之間持續的互動協調，形成了區域創新政策體系。如果把區域創新政策問題系統分解成科技、金融、財政、教育、人才等獨立的問題子集，就會產生錯誤定義區域創新政策問題從而解決了錯誤問題的風險。此外，區域創新系統是整個國家創新系統中的重要組成部分，各區域的創新活動并不是孤立的，不僅受到其他區域的影響，還與國家整體創新能力的提高密切相關。因此，創新政策制定者必須首先關注到區域創新政策的整體性和系統性。

3.2 創新政策問題假設的創造性綜合

區域創新政策問題是創新政策分析者的一種主觀認定，不同創新政策利益相關者在政策問題的認知與界定過程中持有不同的主觀假設，因此，現實中區域創新政策分析者、制定者以及利益相關者關于創新政策問題的界定常常無法達成一致意見。要實現恰當的區域創新政策問題界定，創新政策制定者需要尋找各方在區域創新政策問題認知中的沖突性假設，并對假設提出質疑以及進行創造性綜合。原因在于：（1）創新政策分析中的決策者常被假定為能對創新活動的價值標準進行明確排序并在某一時刻使其實現，但這個假設過于理想化；（2）創新政策決策者在很多時候對有關創新政策問題的性質及解決方案的對立觀點不能進行系統、詳細地考察；（3）多數情況下，創新政策分析者處在相對封閉的組織環境中，固定的思維模式使其很難對主流的創新政策問題定義方式提出質疑；（4）創新政策問題得以正確界定的標準通常只涉及邏輯一致性等表面特征，卻忽略了問題概念背后的潛在假設。

區域創新政策范式對創新政策問題認知中的主觀假設有直接影響。區域創新政策范式是在各種創新政策決策理念和標準影響下形成的創新政策分析框架。在不同區域創新政策范式下，政策決策者對創新政策目標體系和創新政策工具組合的選擇存在很大差異。區域創新政策制定者通常會習慣性地在某個框架內工作，且工作中所運用的概念、工具都極大地受到該框架的影響。區域創新政策范式選擇從根本上決定了政策決策者對區域創新政策問題的認知和界定、對創新政策目標的規劃以及對政策資源的利用等。相應地，政策決策者對區域創新政策范式的選擇，也往往蘊含了他們對創新政策利益相關者關于創新政策問題背后假設的推定。以中國區域創新政策問題認知中潛在假設的有效整合為例，在創新驅動發展戰略全面實施的政策背景下，中國傳統的科技政策體系正經歷以創新政策為導向的范式轉變［19］。科技政策的主要目標是解決知識生產問題，譬如完善資金配置以支持科技活動、規避科技研發風險、培養科研人才等；創新政策則需要解決知識的價值實現問題，包括完善市場規則和環境、增加知識供給和刺激科研成果轉化等［20］。中國科技管理領域之所以出現這種政策范式改變，主要是由于“創新政策3.0”理念在全球范圍的興起，新的科學、技術和創新研究范式正在國際學術界形成；此外，也體現了中國科技政策制定者對新形勢下的政策利益相關者關于科技創新政策問題的意見和潛在假設的創造性綜合。過去的科技政策顯然更關注科技研發供給，反映出利益相關者對科技創新問題的認知停留在知識和技術層面，而創新政策設計聚焦知識的價值轉化，在新的問題情勢下，創新政策制定者已逐漸將區域創新政策問題認定為一個涉及技術發展、工藝進步、管理方法革新、商業模式更替、文化制度演進等多方面的區域經濟社會發展問題。

區域創新政策問題界定是一個整合過程，更是一個創造過程，充滿了各種沖突和對立觀點的妥協和博弈。對可接受的創新政策問題假設進行創造性綜合、提出新問題概念的支持依據，有助于創新政策利益相關者的合作博弈，對區域創新政策問題的認知與界定也會更加富有成效。

3.3 創新政策問題本質的合理界定

“政策分析就是解決政策問題”這種刻板觀點常常誤導大家，大家通常認為區域創新政策分析者不必花費太多精力進行創新政策問題界定就能順利進入問題解決階段并提出有效的區域創新政策方案，然而事實并非如此，很多時候區域創新政策制定者面對來自區域創新行動者的不安和焦慮感，也感受到了創新政策問題的信號，但卻并不清楚問題到底是什么。也就是說，區域創新政策問題本身需要得到確認，這意味著必須對區域創新政策問題進行良好地界定。李強彬等［21］認為，雖然政策問題界定具有主觀性，但是問題是客觀存在的，政策分析就是找準問題的本質，從而找到對應的解決方案。

區域創新政策分析中存在3 類政策問題：結構恰當的區域創新政策問題、結構適度的區域創新政策問題和結構不良的區域創新政策問題。其中，結構恰當的區域創新政策問題是，創新政策決策者對價值標準的選擇一致，并能對其進行清晰地排序，所有備選創新政策方案的結果是確定的，將要發生的風險也在可接受范圍內；結構適度的區域創新政策問題是，創新政策方案的結果是不確定的，政策風險也可能是不可計算的，反映了創新政策制定過程中的利益博弈現象，結構不良的區域創新政策問題是創新政策決策者的價值偏好、創新政策備選方案及其結果都是完全未知的，問題主要涉及創新政策利益相關者目標之間的對立與沖突。處理結構不良問題的方法不是去尋找已知問題要素間的某種聯系，或是去估算備選方案的風險和不確定性，而是對問題本身性質的界定［22］。在復雜的區域創新政策問題情勢下，大多數區域創新政策問題都屬于結構不良問題，創新政策分析者需要選擇正確的思想體系和概念框架，并主動參與創新政策問題性質的界定。區域創新政策制定者對固有創新政策思想體系、主流創新政策問題表述的無意識或盲從，可能會扭曲實際問題及其潛在備選方案的概念化。對于區域創新政策問題的合理界定，創新政策制定者需做到以下兩點：

（1）實現從創新管理到創新治理的觀念轉變。科技創新活動具有新穎、異質和跨界的特點，需要創新政策制定者靈活、協調應對，同時創新產生的變革性又容易觸發一定的經濟和社會風險，需要進行預先識別、防范和處置。隨著創新活動方式的快速更新，社會對創新治理也提出了新的要求，需要政府從根本上實現從創新管理到創新治理的觀念轉變，探索新的創新治理工具和創新政策手段，強化創新政策設計與實驗。

（2）著眼于創新活動全過程。在創新驅動發展戰略實施的大背景下，創新的內涵也發生了較大變化，由傳統的技術創新、工藝創新、產品創新，不斷地向包含了科技創新、管理創新、制度創新、理論創新和文化創新在內的全面創新拓展（見表1）［20］。傳統的創新政策問題主要體現在市場失靈和系統失靈上，而在新的區域創新政策范式下，創新政策問題不僅包括創新活動本身的問題，還涉及創新資本運作和創新戰略規劃。有效的區域創新政策制定不僅應著眼于區域創新活動全過程，鼓勵資本在整個創新鏈條的健康運作，還需為區域創新活動的方向提供前瞻性戰略指引［23］。

表1 創新政策的新舊范式比較

4 創新政策問題的闡述與精煉

區域創新政策問題是沒有得到實現的區域創新活動需要、價值和改善機會，體現了不同創新政策利益相關者的政策訴求，其有效解決需要分析者對闡述清楚的創新政策問題提出精準的創新政策備選方案；含糊不清、不明確甚至是界定錯誤的區域創新政策問題闡述，無疑將從源頭上增加區域創新政策失敗的風險。

4.1 創新政策利益訴求

“什么是利益？”“是否應在政策訴求中考慮利益因素？”這些一直是人類歷史上頗具爭議的問題。西方學者在啟蒙運動之后普遍將利益表達與綜合、政府決策作為公共政策的基本要義。某個區域創新政策行動者提出一項創新政策訴求的過程就是創新政策利益表達，而把各項創新政策訴求轉化為創新政策選擇的過程就是創新政策利益綜合。創新政策利益綜合是區域創新政策的“酵母”。

對于中國來說，在社會行為交互化、創新模式網絡化、利益主體分散化的背景下，由政府主導、自上而下的創新政策決策模式已較難應對發展中的創新問題。區域創新政策制定中對多元利益主體需求的體現也愈發重要，其中創新政策問題闡述的利益相關者視角顯得尤為關鍵。學界關于創新政策問題的利益相關者尚未有統一界定。廣義的利益相關者包括政府、創新組織、社區等能夠影響組織目標實現，或受目標實現過程影響的人；而狹義的利益相關者，只限于那些在企業創新活動中有所投入、擁有相應權利的團體或個人。區域創新活動是創新網絡中利益相關者的共同行為，利益相關者間的協調、博弈以及競合水平直接決定了區域創新活動績效。創新政策顯著的目標性和實踐性，決定了創新政策的利益相關者應從狹義范疇理解［24］。

對區域創新政策問題的闡述，必須建立在對與創新主體相關的用戶、員工、高管、股東、競爭者、合作者、供應商、分銷商和債權人等群體的創新政策利益訴求進行完滿詳述的基礎之上，因為不同利益相關者在創新的價值觀念和利益訴求內容上有較強異質性，需要區域創新政策制定者在詳細掌握各項利益訴求的基礎上平衡、綜合各種利益關系。趙春雷［25］認為，盡管公共利益不等于個體利益的簡單相加，但只有在各方具體利益充分融入的前提下，才能有效協調各方政策解讀，保證政策過程正常運行。區域創新政策問題既要反映大多數群體的利益訴求，又必須兼顧少數人的正當權益。這正是對創新利益相關者的政策訴求進行邊界分析，從而最大限度地窮盡創新政策利益訴求的意義所在（見圖4）。此外，當前區域創新政策的焦點問題是如何鼓勵區域創新系統內利益主體的廣泛參與和協作共贏，促進區域創新社會資本的積累與發展。區域創新政策問題闡述對利益相關者理念的重視，有利于強化區域創新網絡、提高社會契約意識、保護弱勢群體，進而推動創新型社會的公平發展。

圖4 區域創新政策利益訴求的邊界

4.2 創新政策目標權衡與取舍

區域創新政策分析是提出有效的區域創新政策建議并和創新政策制定者保持交流的過程，在某種程度上以創新政策制定者為導向，反映了一定的區域創新價值。創新政策制定者的目標是力求推進創新價值，然而許多時候區域創新政策制定者對此目標含糊不清，常常設定一些并不那么恰當的區域創新政策目標，因此，必須在政策制定之初就明確指出這些目標不恰當的原因，識別其模糊之處，促使政策制定者更好地提出目標［26］。當創新政策制定者的目標設定恰當但闡述不好時，需要將區域創新政策問題情勢和創新政策備選方案的表達在分析框架內重新進行系統闡述。有時為了簡化目標分析和評估，“效用最大化”和“財富最大化”可被視作同義詞，但是效用最大化并不等于人們只關心錢，效率也不是區域創新政策的唯一目標。區域創新政策目標是多元、互相沖突甚至含糊的，確定合適的區域創新政策目標并進行選擇和描述是區域創新政策制定中極具挑戰性的環節。需要注意的是，在區域創新政策制定過程中處理最多的是復雜的非結構性問題。Diercks 等［27］認為創新政策的最終目標是技術創新目標、社會目標、經濟目標等的有機疊加。這就使得創新政策決策者在完成問題分析之前無法找到精確目標，或者說這時去尋找創新政策目標是沒有意義的，因為此時區域創新政策制定者并不清楚自己想要得到什么；只有當參與創新政策制定的行動者有了關于區域創新政策問題的正確認識，對相關問題概念有確定解釋時，明晰的創新政策目標才是有價值的。

區域創新政策制定者要想建立起恰當的創新政策目標，從而選出最有效的區域創新政策備選方案，需遵循以下兩點：一是認識到區域創新政策目標既是創新政策分析過程的產出又是投入，把處理其多樣性、模糊性和沖突性作為創新政策分析的一部分；二是厘清創新政策目標（尋求推進的價值）和創新政策（備選方案和策略）之間的區別。除此之外，好的區域創新政策分析建立在清晰的創新政策目標基礎上。一項區域創新政策的目標清單通常包括效率、公平、政治可行性、預算有效性和受眾可接受性等，實踐中需要對復雜和存有爭議的創新政策目標進行權衡和取舍。譬如，區域創新政策制定過程同時存在前瞻性創新政策分析和回溯性創新政策分析兩種分析形式，前者是創新政策出臺之前對政策方案的分析評估，后者則是對已執行創新政策的事后評價，盡管兩種政策分析活動之間彼此獨立，但在評估方法的選擇和使用上是相通的，如用于事后評價的成本與收益分析、多目標分析等方法也同樣適用于事前評估，只是不同創新政策目標清單所對應的最優事前評估方法也不盡相同（見圖5）。可以說，區域創新政策目標的選擇和描述直接關系到創新政策備選方案的事前評估，對于有效的區域創新政策制定十分關鍵。

圖5 不同目標環境下的區域創新政策事前評估方法選擇

5 創新政策問題的分類與結構

根據區域創新政策問題形成時的組織化程度，可將其分為重要問題、次要問題和低級問題等3 類（見圖6）。其中，區域創新政策重要問題即有關政府科技部門和創新組織機構性質、目的的問題，常常涉及組織使命；區域創新政策次要問題主要是創新政策行動方案層次的問題，一般涉及創新政策行動方案的優先次序、創新政策目標群體和創新政策利益群體的認定等；區域創新政策低級問題則包括人事安排、薪酬設計以及標準化的操作程序和規則等。隨著創新政策問題類別的上移，區域創新政策的復雜性和不可逆轉性也逐漸增強，因此，高層級的區域創新政策問題往往更需要戰略性的區域創新政策；而隨著問題類別的下移，操作性區域創新政策的重要性逐步凸顯。戰略性區域創新政策的決策結果相對來說很難改變，而操作性區域創新政策由于基本不涉及創新戰略層次的風險和不確定性，其決策結果相對容易更改。如果區域創新政策制定者未對區域創新政策問題進行清晰分類，也未在戰略性區域創新政策和操作性區域創新政策之間對創新政策問題進行明確定位，那么所面臨的區域創新政策問題將無法得到有效解決，區域創新政策方案最終會走向失敗。

圖6 區域創新政策問題的分類與結構

5.1 區域創新政策重要問題

區域創新政策重要問題是那些體現區域重大創新戰略需求和目標的問題，需要戰略性的區域創新發展方針和政策來解決。戰略性區域創新政策是綱，其他區域創新政策必須服務于戰略性區域創新政策［28］。國家科技創新規劃是中國政府支持科技創新和社會經濟發展的關鍵戰略性創新政策，旨在對國家科技創新領域的戰略發展進行頂層設計和規劃管理。以中國2021 年3 月發布的“十四五”規劃為例，其中第二篇“堅持創新驅動發展 全面塑造發展新優勢”明確了中國在“十四五”時期的科技創新指導思想、原則、戰略導向和主要目標，是中國進入創新型國家前列的戰略行動指南。國家“十四五”規劃進行的重要部署之一就是要強化國家戰略科技力量，包括聚焦量子信息、人工智能、生物醫藥等重大創新領域，構建以國家實驗室為引領的戰略科技力量；瞄準集成電路、腦科學、空天科技等前沿領域，實施前瞻性、戰略性的國家重大科技攻關；重點布局一批基礎學科研究中心，持之以恒加強基礎研究；適度超前布局戰略導向型、應用支撐型、前瞻引領型和民生改善型4 個國家重大科技基礎設施建設方向。“十四五”規劃考慮到創新發展的前瞻性和全局性，形成了關鍵領域的戰略性區域創新政策，為其他低層級的區域創新政策提供了方向指引。

5.2 區域創新政策次要問題

區域創新中次要問題解決所需的政策以戰略性區域創新政策為指導，服務于戰略性區域創新政策的實施。例如，中國的《“十四五”能源領域科技創新規劃》（以下簡稱《規劃》）制定了“十四五”時期中國能源領域發展與項目布局的技術路線圖，將“十四五”時期中國能源科技創新的總目標具體化為5 個方面：在運用先進可再生能源方面，研發水能、風能、地熱能等更高效、經濟、可靠的可再生能源先進發電及綜合利用技術；在新型電力系統方面，加快戰略性電網核心技術攻關，突破儲能本體和系統集成核心技術裝備；在安全高效核能方面，開展三代核電關鍵技術優化研究和新一代先進核能系統關鍵核心技術攻關；在綠色高效化石能源開發方面，聚焦煤炭綠色智能開采等重大需求，形成綠色智能高效開發利用技術體系；在能源系統數字化方面，推動新一代信息技術和能源發展的深度融合。《規劃》進一步細化了相關戰略性創新政策的行動方案，圍繞創新協同機制、企業主體地位、規劃資金支持等保障措施，對能源領域重大科技項目的規劃布局、創新政策目標群體和利益相關者認定等區域創新政策的次要問題作出了回應。

5.3 區域創新政策低級問題

《國家重大科研基礎設施和大型科研儀器開放共享評價考核實施細則》（以下簡稱《實施細則》）是科技部會同財政部制定的，旨在規范國家科研設施與儀器評價考核和獎懲工作的操作性區域創新政策，是為進一步落實國家關于科研設施與儀器開放共享的相關要求而制定的實施細則。《實施細則》在評價考核指標方面形成了包括組織管理情況、運行使用情況、共享服務成效在內的3 個一級指標和8 個二級指標。其中，組織管理包括科研儀器購置統籌管理、科研儀器開放率、實驗技術隊伍建設以及在線服務平臺建設；運行使用包括儀器運行機時和運行使用成效；共享服務成效包括共享率和對外服務成效及用戶評價。該細則還明確評價考核結果分為優秀、良好、合格和較差四檔，對于評價為優秀和良好的單位，將給予后補助獎勵；對于考核結果為較差的單位，將進行通報批評和限期整改，并可能在下年度的科研條件專項中限制新購儀器。此外，《實施細則》還擬制了自評報告（提綱）和評價考核實施細則指標表作為附件。《實施細則》對國家重大科研基礎設施和大型科研儀器這一評價對象的評價范圍、評價主體、評價實施單位、評價指標、評價具體工作流程等低層級政策問題進行了明確規定，具有很強的操作性，形成了標準化的評價考核程序和規則。

6 結論

有效的區域創新政策制定應基于正確、合理的創新政策問題評議，高水平的區域創新政策問題評議過程包括創新政策問題情勢的感知與分析、創新政策問題的認知與界定、創新政策問題的闡述與精煉以及創新政策問題的分類與結構。通過對創新政策問題情勢的準確感知，高效率地搜尋區域創新政策問題和對創新政策問題情勢進行科學分析，可有效發現與分析區域創新政策問題情勢；樹立創新政策問題系統思維，對創新政策問題假設進行創造性綜合，合理界定創新政策問題本質，將幫助創新政策制定者正確認識與界定區域創新政策問題；完滿詳述創新政策利益相關群體的政策訴求、確立恰當的創新政策目標并進行權衡和取舍，可有效表達多元創新政策利益訴求；同時，清晰地劃分區域創新政策問題類別，明確定位區域創新政策的戰略性和操作性，有利于區域創新政策問題的有效解決。