新《政府會計制度》對事業單位內部控制的影響研究

賀卓琳

江西省工程消防技術研究中心

引言

內部控制的實施，指的是各組織機構為完成自己的戰略部署，利用各項規定與機制，對組織機構內不同部門職能加以規范，進而有效管理經營活動。事業單位是我國法人組織的關鍵部分之一，是國家公共服務的重要提供方，大部分事業單位資金主要依賴財政撥款。所以，事業單位的會計核算開展模式以收付實現制準則為主，但目前事業單位的市場化程度越來越深入，財政資金使用的狀況與承銷日漸被各級政府所關注。另外，隨著人們對社會公共服務上的日趨關注，事業單位必須逐漸提高公布的會計信息的質量。

一、新《政府會計制度》對事業單位內部控制的影響

（一）落實法律法規，提高會計信息質量

新《政府會計制度》把以往的會計系統隔開，實施“雙軌制”，讓預算與財務分別開展會計核算，使財務會計信息質量與公開度得以增強，完善了事業單位報表機制及報表結構。新《政府會計制度》使多制度同存、機制復雜繁瑣、信息重復及核算口徑分散等問題得到緩解，對不同行業、領域的事業單位會計核算標尺與核算口徑進行了統一。新《政府會計制度》對會計科目實施了綜合性詳細規范，確保了事業單位會計核算的完整性與全面性。推進事業單位的內部控制，可使其將我國對于行政事業單位運作所建立的各項財務制度規定落到實處，完成國家的廉政要求，堅決預防以及打擊欺公罔法、假公濟私的行為，確保國家財政資金的有效落實，惠及民生、構建良好社會。

（二）準確反映事業單位運行成本

新《政府會計制度》增強了事業單位的財務控制，優化了財務控制機制，在很大程度上減少了單位內部的運作支出。如良好管理非流動性資產并增強其的使用率，防止出現資產的浪費。又如在新《政府會計制度》實施前，事業單位的預算管理方面，在項目成本預算上缺乏充分的管理標準，工作人員關注度不足，造成財務數據出現缺失或者偏誤，使政府數據的分析及公布受到影響。

新《政府會計制度》融進了成本、支出及績效等思想與模式，規定收支核算必須基于權利義務的所屬時間段內，科學化收集、精準體現事業單位的運作及履職的支出，對配置單位資金與資源加以完善，大幅降低單位能耗與財政資金，避免高支出低水平的問題。由此需要事業單位提升自身責任觀念，進一步提高內控質量，對本單位管理上的短板與問題進行充分的合理評估，對業務程序與資金配置進行規范，加強成本控制與績效考核，增強公共服務工作的成效。

二、事業單位內部控制現狀

事業單位開展財務管理的目標在于確保政府可以提供正常的社會公共服務。針對現階段內控建設過程中的問題，行政事業單位應對風險的管理與改進加以關注，選用嚴管嚴控的手段來增強資產使用率，進一步優化內控監管機制，促進本單位的綜合性發展，為人民更好地服務。

新《政府會計制度》最突出的特點是“雙基礎”和“雙體系”。“雙基礎”指的是會計基礎有權責發生制與收付實現制，而后者是執行會計制度前最為常見的“基礎”；“雙體系”指的是財務會計體系與預算會計體系，此二者組成了新的政府會計核算方式，它們彼此連接也相互分離，加強了行政事業單位財務會計的功能。在新《政府會計制度》實施下，事業單位的財務管理機制、系統和會計核算模式也隨之創新，而自身在管理上的不足則體現得更為顯著，最終造成新問題的接踵而至。

三、新《政府會計制度》對事業單位內部控制存在的問題

（一）事業單位內部控制制度體系未完善

新《政府會計制度》的快速推行，造成事業單位內控機制難以和實施同步，機制體系滯后，事業單位必須具備健全的內控機制體系，才能得到良好運行，新《政府會計制度》的實施同樣要求有健全內部控制機制的保障。但現階段不少事業單位的內控機制實施多是流于表面，無法有效實施新《政府會計制度》。如部分事業單位的內控機制與實際嚴重不掛鉤，理論的前提在于現實，制度只要和實際脫離，則事業單位的內部控制機制根本就無可行性，由此造成事業難以實施，內部控制機制形式化嚴重，難以發揮約束功能。部分事業單位的管理超越了控制，內控機制無權威性可言，極其形成不正確的決策。部分事業單位缺乏科學的內控機制、合理的管理分工、具備實踐性的內控程序以及統一化管理要求，工作成效不高，對事業的發展與員工能力的增強形成了嚴重影響。

（二）內控機制缺乏有效的內外部監督機制

新《政府會計制度》著重強調了內控監督機制。不過，大部分事業單位現階段的內控建設才剛開始，處在執行實施的初始期，尚未構筑起健全的內控監督機制，沒有專門的監管機制人才，缺乏相應的能力。對事業單位的內部控制來說，外部監管至關重要，不過就當下來看，大部分行政事業單位的外部監管都是臨時性的，財政、審計和紀檢監察等部門的外部監督基本是在合法合規方面的臨時性任務監察，沒有從根本上去監督內部的控制，有關社會中介機構等第三方外部監督機構也僅是在特殊委托事項上提出意見，缺乏多元監督功能。

（三）事業單位內部考核評價制度不健全

新《政府會計制度》在企業內控考核制度及激勵策略方面均給出了新的要求與標準，內部控制考核與激勵策略如果未進行充分實施，則將造成不少事業單位職工將內部控制視為一項不必要的政策制度，難以構建出相應的單位文化。這主要是因為部分事業單位并未對內控評價考核加以充分的重視，就算充分重視，因有關的專業知識及技術上的問題，造成無法將內控落實狀況與部門及個人的績效相關聯，或是不能建立完善的內部控制考核評價機制，導致職工對于提高內部控制落實質量缺乏熱情，就算有內部控制考核評價制度，也讓此制度變成鏡花水月，不能落到實處，失掉了其原本具有的監督與激勵的功能。

（四）內部控制環境薄弱，意識理解不全面

事業單位對內部控制缺乏充分的認知，對知識缺乏深入領會，在新《政府會計制度》方面的探索較為膚淺，忽略新制度，最終對新《政府會計制度》在事業單位內控建設中的落實成效形成嚴重影響。甚而部分單位的內控認知氛圍惡劣，內控名存實亡、猶如虛設，難以起到本身應有的作用，事業單位職工的內控認知整體不強，大部分人對內控難以建立一個整體性的認知與領會。所以，對內部控制實施當中，某些事業單位在內控建設上沒有綜合性規劃、落實及評價的管理機制，沒有合理性人力資源培訓機制，沒有良好的內控意識能力等，這些問題均對內控建設的高水平、長足地發展造成嚴重的阻礙。

（五）財務管理人員的專業素養不足

財務管理者的專業素養程度是決定財務管理質量的關鍵所在，在政府會計制度的持續變革下，事業單位的財務管理對專業人才在專業化、學習及技術水平方面的要求很高，但現階段的主要問題是學習能力高的財務工作者盡管對工作有較高的接受程度，然而其工作經驗較少，但工作經驗豐富的財務工作者，工作的時間長，其思維和工作的觀念與模式均被固化，沒有學習和運用新技術的能力，而此兩類財務工作者在交接中，因思維模式的差異，或許將使事業單位的財務工作成效受到影響，最終難以確保事業單位各財務工作的質量。

四、對新《政府會計制度》對事業單位內部控制發展建議

（一）健全事業單位內控制度，完善內部控制體系

第一，事業單位在做到推陳出新時，也應該與單位制度的具體現狀與事業發展要求有機結合，建立與實際相符、操作難度不高、持續創新的內控機制，各事業單位的理念制度也存在差異，對有關制度進行建設時，不可仿效別的事業單位的管理機制，為所有單位職工的工作成效提供切實保障。第二，基于制度實施的剛性限制，增強內控的具體貫徹能力，開展實質性制度建設工作。認真貫徹與優化決策管理制度，對重要事項要嚴格實施集體決策或聯簽機制，以保障機制脫離權力的控制。第三，實施中可對內部控制機制開展客觀合理的優化，進一步細化完善業務程序，嚴格貫徹崗位責任機制，確定崗位職責，確保分工清晰，完善輪崗及回避制，建立權責明確、賞罰嚴明的內控機制體系。另外，事業單位也應該開展好自身監督與增強內控能力的基本工作，盡早解決問題且汲取經驗、反思教訓、各部門應專設有關人員來開展財務工作，找出問題，盡早上報重難點的問題，確保財務部門能有效完成核算等工作，避免資產負債率、出錯率以及賬實不合等問題的出現。

（二）完善內控監管制度，形成內外結合的監管體系

行政事業單位必須設置內審監督部門，配置具備專業知識技能的審計工作者，自主化、科學化監督檢查單位內控機制的構建與貫徹等狀況，盡早找出、改進且制止內控中所產生的問題與不合規行為。按時進行監督檢查及整改之后重檢，以保證將內控制責任落到實處。嚴格的監督管理體系，能使內控制度得到充分的貫徹落實，而內部審計制度和外部監管制度有機相融，能對內部控制監管機制進行優化，從而最大化發揮會計監管制，并基于此，自主設置有基礎的事業單位成為內審部門，增強內審部門的功能，對專業技能強的內審人員進行提升，選用客觀合理的內審辦法，檢查監督單位內控機制的構建及落實狀況，同時提出自主性建議，及時確定事業運行中的風險所在，盡早找出、改進、制止內控過程中出現的問題與不合規行為，以保證將內控制責任落到實處。不過，實際上一些事業單位職工的數量不足，難以設置內審部門，此類事業單位需要按時進行專項內審、防止運行風險。制定匿名舉報機制，維護匿名舉報者的權益，倡導每一個職工參加，切實起到彼此監督的功能，增強內部監督機制，以確保內部監管策略的有效落實。

（三）重視工作效率，強化制度考核

內控評價考核體系可有助于事業單位對于內控機制的設計規劃有無科學性、合理性進行判斷，對其的真實運行成效進行檢測，為內控機制的良好落實與持續性完善提供出內在動力。應對事業單位職工在內控工作方面的熱情加以切實地激發，應制定出良好的內控績效評價考核機制，內控成果和部門、個人的績效緊密結果，按時或者不按時審計內部控制辦法，構建出良好的內控及風險管理的良好循環，全面提高事業單位的內控質量，降低事業單位的運行風險。事業單位要對傳統重合規、輕績效的工作模式加以調整與改變，針對監督審計現狀，在年終考核系統中加入內控落實狀況，并把績效的考評結果作為干部職級晉升、評先評優以及賞罰獎懲的標準。對事業單位的內控按時開展評價考核，通過多元化模式進行全員調查研究工作，全面掌握各層級意見。調動部門與職工的積極性與主動性，起到績效管理的導向功能，推動事業單位的良好進步。基于經濟發展等外界因素和單位內部的業務活動特征，對評價考核體系進行進一步的優化與健全，進而提升其的科學性、適應性、可行性，來補足內控中的短板，推動行政事業單位內部控制綜合性水平的進一步提升。

（四）強化全員內部控制意識，營造積極內部控制環境

想要提升事業單位內部人員的內控意識，則必須首先對內部控制屬于財務工作這一理念偏見進行改變，提升單位領導特別是核心負責人在風險防控方面的認知，設置內控領導小組、工作小組，把內控工作置于首位，確保制度的建立，并非只是掛于事業單位的墻壁之上，而是要家喻戶曉。在內控宣傳工作方面，應該加大強度，從一線開始構筑起內控認知，加深單位內部員工在內控上的認知與掌握，認識到內控機制構建的必要性、嚴峻性、緊急性，帶領員工主動配合且積極參加內控建設。構建出“全員參與、上下聯動、同心同德”濃烈的內部控制氣氛。強化對于單位職工的內控教育工作，保證內部控制內化于所有職工的行為之中，以內控為一種文化來展開宣傳貫徹，進一步加強內控在行政事業單位內部職工思想中的位置，讓人們深入認識到內控是一項所有人均應該參加的工作，而非內部審計部門或財務部門的工作，進而切實激發他們的主觀能動性。

（五）提高財務管理工作人員專業素養

有效解決新老會計制度的交接銜接問題，增強財務管理工作者的專業能力，讓他們起到財務管理對事業單位工作及發展的功能。事業單位財務工作者必須增強個人的專業能力，才可以提高內控質量，最終從實質上貫徹內控建設。第一，領導層應帶好頭，充分認識內控的目標、內容及方式等，嚴守各項內控制度規定，增強個人的風險認知。第二，應對事業單位職工開展有關專業知識技能的培訓，確保全部職工均能主動參與內控工作，構建出每一個人都能正確了解內控必要性的良好氛圍。第三，應對財務工作者開展專門的培訓，提升他們在會計核算方面的水平與財務處理能力，特別是應對他們開展信息技術方面的相關培訓，使財務人員可以與先進信息技術相融，對會計工作進行高效的處理，提升其應對風險的能力。對單位內職工既應該進行財務知識、財經法律規定等相關培訓，讓他們可以與工作的新要求相適應，并且，還應該加大領導班子建設和規范性內部管理建設工作的力度，從而很好地減小財務風險，增強管理成效。

五、結束語

新《政府會計制度》的頒布與實施是行政事業單位對自身內控機制優化的一個重要機遇。新時代下事業單位想獲得更好發展，則要對內控工作加以始終，利用創新自身機制體系，持續提高內控質量，最終將各項單位工作落到實處。在此政策下，本文結合新《政府會計制度》的要求，基于內部控制的體制、管理氛圍、工作人員、監督制度以及管理評價五個維度展開了具體的分析，總結了行政事業單位內控中出現的問題，要對自身的管理思想與模式進行調整與改變，優化有關的規章制度，強化監督檢查工作，完善賞罰制度，增強財務管理工作的成效，使單位內控機制的建設升至一個全新的高度及質量，真正促進事業單位良好、不斷地發展，為人民更好地服務。