對財政項目支出績效評價的幾點思考

蔣志軍

仙游縣道路交通事故社會救助基金管理中心

對項目的財政資金支出進行績效評價是提高財政資金使用效益、確保將資金用在刀刃上的一項重要舉措。在經濟下行壓力加大，黨中央提出的“六穩六?！贝蟊尘跋?，財政部門如何做好項目支出的績效評價管理工作，也是化解財政收支矛盾的有效手段。本文對仙游縣近些年來的績效評價的情況進行分析，查找問題并提出解決對策。

一、項目績效評價概述

（一）財政項目績效評價的基本內容。按照《預算法》規定，預算單位的預算由基本支出與項目支出兩部分組成，基本支出主要是指預算單位所支出的人員工資成本、日常辦公經費等支出，它是確保預算單位行使政府職權及提供社會公益服務的重要保障。而項目支出則是指預算單位當年所發生的某項特定行政行為、公益項目所需要支出的財政資金預算。財政部門為了對預算單位項目支出預算進行績效考核，制定了具有針對性的考核標準，用于對預算單位財政資金使用的社會效益、經濟效益進行公平的評價。預算單位項目支出績效評價的對象就是行政機關、事業單位預算管理的資金，這些資金主要來自財政的撥款，在財政收支矛盾突出的情況下，績效評價是確保將有限的資金用在刀刃上的一把重要利器。

（二）項目財政資金績效評價的目的。項目財政資金績效評價的最終目的就是要通過對項目支出后在社會效益、經濟效益是否發揮了應有的作用進行考核，來督促行政機關、事業單位及時對戰略進行調整，不斷優化預算單位財政資金支出結構，提高財政資金使用的效率。

（三）項目財政資金績效評價所使用的方法。項目財政資金績效評價的主要標準分為以往歷史、未來計劃及行業特征三類標準。首先，績效評價標準應與國家制發的指標、標準相符，以作為制定評價標準的基礎。其次，計劃的標準是由預算單位根據預判所形成的預算標準。再次，歷史的標準則是以若干年歷史數據的平均值作為參考標準。預算單位項目資金績效評價的主要方法則是比較法，通過將實際項目資金支出數據與預算、標準進行比較，揭示項目實際所帶來的效果，再通過與同行業相關數據作比較，然后進行綜合分析的比較法。通過分析在指定時間段內獲得的成本和收益來衡量實現績效目標的程度。

二、項目資金績效評價中存在的不足

仙游縣至2015年實行財政項目支出績效評價，筆者梳理幾年來的績效評價情況后發現，大致存在以下問題。

一是項目資金預算安排欠科學性。對三保范圍內的資金需求，縣財政在困難的情況下仍守牢底線，但對一些非三保范圍內項目的資金安排還存在著隨意性。安排前未能對資金需求進行科學的論證，導致財政資金的效益無法發揮至最大化。

二是預算單位對績效評價的重視度不夠，缺少自評人員。對全縣預算單位調查摸底后發現，大部分單位的績效自評由財務人員兼職負責，未有專崗人員，且標準單一、評價體系不完整不充分。自評工作單純從經濟效益出發，未能綜合考量社會效益、生態效益等。

三是財政部門未引入第三方機構對預算單位的績效自評情況進行評估?？h級財政部門由局績效管理股負責此項工作，人員配備不足，全縣績效評價管理工作量大，且未引入第三方機構參與，導致了績效評價管理流于表面流于形式。

四是項目支出績效評價管理成果未能充分應用到下一年度的預算安排上。在安排下一年度的預算時，對項目支出的資金安排未能充分考量上一年度該項目的績效評價成果，且結余資金未能及時收回國庫，導致了結余資金成閑置資金，未能充分發揮其應有的效益來。

五是預算追加隨意性大，是地方政府普通存在著現象。根據《預算法》第十三條規定“經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出?！钡沁@一法律規定，在實際工作當中未能有效落實。

六缺少項目資金績效評價相關人才。一些預算單位內部沒有專人負責項目資金績效評價工作，多由聘請的會計師事務所中介第三方負責績效評價工作。但由于中介機構對行政職能、社會公益行業相關專業知識和政策法規知識的匱乏，加之，在職業道德、工作態度等方面的限制，只是為了完成績效評價工作目標，開展了一些形式上、表面上的評價，沒有對項目資金進行精細化的績效評價。此外，我國對行政機關、事業單位項目資金績效評價工作尚未形成科學的管理體系，對預算單位預算編制工作監管力度不夠。因此，在對預算單位項目資金進行績效評價時，沒有能夠明確各業務部門在績效評價中的職責與義務，行政機關和事業單位內部監督制度實施。而且對財政支出績效評價人員缺乏考核，與預算評價有效性沒有關系，因此預算績效僅限于檢查預算績效和特定項目的預算績效。也使得對財政支出績效評價人員的管理變得困難。

七是項目資金績效評價制度沒有得到有力的執行。目前，一些預算單位管理者沒有對項目資金績效評價工作給予必要的重視，認為績效評價是財政部門專屬的職責，沒有將績效評價與自身戰略目標相掛鉤，沒有認真按照財政部門相關規定開展項目資金績效評價工作。在這樣的思想觀念背景下，預算單位相關負責人只是將績效評價工作交由財務部門負責。由于財務人員與預算單位業務部門溝通不暢，結果，由財政部門制定的財政支出績效評價管理無法完全涵蓋該部門的所有活動和人員，也無法控制行政機關和事業單位的日常運營，而財政支出績效評價管理的作用只是形式上的。

八是未能實現數據信息快速傳遞。多數的預算單位將主要的工作精力與人才投入到社會公益事業及行政職權的行使方面，沒有強調數據信息在內部各業務部門之間的傳遞與共享，造成業務部門與財務部門信息傳遞不暢。在這樣的大環境下，財務部門在編制預算指標、評價標準時將失去業務數據作為支撐，造成預算方案、評價指標體系失去可操作性、科學性，無法真正發揮績效評價的監管、激勵作用，也造成預算單位項目預算管理混亂。此外，一些預算單位在執行預算指標過程中，財務部門沒有與業務部門取得溝通，也沒有將預算相關信息進行公開，這樣將造成業務部門與財務部門在預算執行工作中存在一定的誤解，不僅影響著預算指標的執行，還嚴重地阻礙著項目資金績效評價工作的開展。

九是對績效評價結果應用程度不高。雖然各級財政部門制定了財政項目資金績效評價相關制度，但個別的預算單位在開展績效評價后，沒有將評價的結果應用到平時的項目資金管理工作當中。一些預算單位只是將績效評價結果作為檔案保管，作為財政撥款、決算審計的重要依據。同時，一些預算單位在實施了績效評價后，沒有對已經發現的項目資金浪費、社會效益未發揮等相關責任人給予必要的懲罰，這樣將無法發揮績效評價與考核工作的權威性。對評價結果的使用和跟蹤審核工作沒有硬性的要求，可以開展也可以不開展。當績效評價工作成為表面工作時，績效評價結果也就失去了應有價值。

三、強化預算單位項目資金績效評價工作的具體措施

一是認真研讀財政部出臺的《項目支出績效評價管理辦法》。2020年，財政部修改出臺了《項目支出績效評價管理辦法》，為各級財政部門和預算單位進行項目支出績效評價指明了方向。該縣財政部門及時組織了全縣所有預算單位的財務人員進行培訓，對管理辦法的每一條款進行認真解讀，確保將上級的要求及時落實到單位落實到人，為此項工作的開展墊定了堅實的基礎。

二是強化預算單位績效自評隊伍建設。績效評價是提高財政資金支出的經濟效益、社會效益一重要舉措，制度落實關鍵靠人。因此，搞好績效評價工作，財政部門須抓住關健少數人，督促預算單位配足自評人員。績效自評工作不能單靠財務人員去落實，還應根據項目的性質配足相關的專業人員，也不能單從經濟效益隊伍出發，還需綜合考量社會效益、生態效益等，確保做到“財政資金取之于民、用之于民”。

三是財政部門須從源頭上把關，建立財政資金管理項目庫制度。對項目資金的預算，由預算單位先行上報資金需求，內容涵蓋項目的名稱、意義及立項情況等。對三保范圍內的項目資金需求應科學測算金額，然后安排入項目庫。同時嚴控非三保范圍內的項目資金需求，對確需安排的非三保項目，要組織第三方機構從社會效益與經濟效益的角度出發進行評估，再細分出一般項目與重點項目。對社會與經濟效益明顯的項目應在財力承受范圍內予以入項目庫，對已入庫的項目所需資金給予分年度安排。

四是財政部門應科學設置項目支出績效評價管理流程，強化績效評價指標體系的建設。一、二級指標由財政部門統一設置，一級指標涵蓋產出指標、效益指標、滿意度指標三大類，二級指標則由一級指標細化而來，如產出指標再分解成數量、成本、質量、時效四類二級指標，三級指標則由二級指細化而來，同時將三級指標設置權限下放至預算單位，由各單位根據項目特點進行自主設置后報財政部門審核。對已入項目庫的項目，預算單位應提交該項目的績效目標申報材料，涵蓋項目的意義、立項情況、項目實施期目標、擬安排資金等，財政部門審核通過后予以下達資金。資金支出環節，則由國庫集中支付中心進行審核把關，確保?？顚Ｓ?。每一季度終了，預算單位根據項目資金支出情況填報項目季度監控表，及時糾正偏差，確保資金支出圍繞績效目標實現路徑進行。待年度終了，再提交項目支出的績效自評情況材料。

五是由財政部門引入第三方機構對預算單位項目自評情況進行評估?？冃ё栽u工作，除了科學的流程外，財政部門復核把關是關鍵。由于全縣預算單位數量眾多，財政部門人手有限，工作量大，且一些項目支出涉及工程類，需相關專業人員參與。鑒于此，財政部門可把預算單位績效自評情況委托給第三方機構進行評估，第三方機構秉承“公開、公平、公正”地原則對項目完成情況進行評估。評估結果提交財政部門，供其下一輪預算安排時參考。

六是項目建設期間應將“花錢必有效、無效必問責”的原則貫穿始終。建立部門聯動機制，對項目的資金支出，除財政部門源頭上嚴控外，建設期間審計部門也應適時跟進，改事后審計為事中審計，對一些不合理的支出要及時糾正，確保財政資金的使用能發揮出最大的經濟效益、社會效益來。

七是嚴控預算追加，管好政府“錢袋子”。預算執行過程中，不得隨意追加預算，對剛性項目確需追加預算的，應進行科學論證，并嚴格按照《預算法》的相關規定予以追加。對于項目資金按支出需求分年度安排，不再一次性安排到位。

八是將項目支出績效管理評價成果運用到下一年度預算當中去。強化科學預算，財政部門對預算單位安排下一年度預算時，應運用當年度項目完成情況的績效評價結果，考量項目的經濟效益、社會效益等情況。對一些經濟效益不高、社會效益不明顯的項目，不予再安排資金，對項目的結余資金要及時收回，統籌安排、盤活資金，防止財政資金沉淀。

九是進一步明確項目資金績效評價的目標、標準。績效評價的目標是預算單位整個項目資金績效評價工作的基礎，它既要帶有一定的經濟利益目的，還要引入社會效益、資金效率等評價指標。一旦預算單位沒有制定明確的評價目標，將使項目資金績效評價的效果大打折扣。因此，預算單位在開展項目資金績效評價前，必須要結合自身特點與要求，制定具有可操作性的評價目標。同時，績效評價指標應與行政機關、事業單位戰略發展目標保持一致，能夠與項目預算資金的規模、使用方向具有一定的聯系。此外，項目資金績效評價標準應該能夠真實地反映財政資金支出情況，特別是應考慮到不同業務部門工作特點及預算單位工作計劃。預算單位最后應根據評價標準、評價方法來對項目資金進行評價，并根據評價結果對項目資金進行結構性方面的分析，揭示預算單位項目資金管理中存在的問題。

十是建立健全項目資金績效評價制度體系。財政部門應在已經出臺的相關績效評價制度外，結合不同類型的行政機關、事業單位細化績效評價指標，為預算單位開展項目資金績效評價提供標準。同時，預算單位自身也應結合新出臺的《預算法》，完善內部項目資金績效評價制度。例如，應在內部強化內部控制制度運行，通過授權審批等措施來為項目資金支出提供保障。此外，預算單位還應該在制度中明確項目資金績效評價的標準，并督促各個業務部門按照制定的預算指標支付財政資金，并將適合自身發展的績效評價模型與預算管理制度相結合，確保項目資金績效評價作用的真正發揮。

十一是將績效評價結果與實際工作相結合。財政項目資金支出的績效評價結果在應用過程中，將會隨著考核主體的不同而存在一定的差異。績效評價的報告分為被考核單位實施的績效評價報告和財政部門、主管部門組織開展的績效評價所形成的報告。同時，在績效考核評價工作完成報告后，就要關注報告能否應用到預算單位日常的財政項目資金管理中，目前，我國績效評價報告結果應用的主要方式有：一是預算單位、財政部門應根據績效評價的結果及發現的問題，對相關業務部門進行項目資金支付流程進行完善、調整，強化預算單位項目資金的日常管理。二是財政部門、預算單位應將績效評價的結果與基本支出、項目支出預算編制工作結合起來。三是各級紀檢監察機關應將預算單位項目資金績效考核結果作為辦案依據，對于一些嚴重違反黨紀國法的領導干部要給予必要的處罰，這樣才能使績效評價工作得到重視。四是積極按照《政府信息公開條例》要求，在指定的網站上公開績效評價結果，使預算單位項目資金使用情況接受社會各界的監督，增加財政信息的透明度，使公眾了解財政資金的流動和項目實施情況及效果，也無形中產生一種威懾力從而督促著項目的實施，使項目管理得到進一步的強化。

結語

對財政項目支出實行績效評價，是強化財政資金監管的一把利劍。績效評價的終極目標是增效，將有限的財政資金用在刀刃上，且要實施全過程評價，及時糾編，引導將資金投入到更有效的領域。這項制度能否落地開花，需多管齊下、綜合施策。除了頂層設計科學外，財政部門狠抓善抓落實是關鍵，確保財政資金發揮其最大的效益來，確保把好事辦好辦實。